II. LES DÉFIS DE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
Votre rapporteur pour avis souhaite analyser le budget pour 2016 de l'administration pénitentiaire au regard des deux grands défis que constituent la mise en oeuvre du plan de lutte antiterroriste et de la nécessité de poursuivre l'effort d'amélioration des conditions de détention dans les établissements pénitentiaires, en particulier les maisons d'arrêt qui continuent à connaître une surpopulation carcérale inquiétante.
A. LA MISE EN oeUVRE DU PLAN DE LUTTE ANTITERRORISTE
À la suite des attentats survenus à Paris les 7, 8 et 9 janvier 2015, le Gouvernement a annoncé, le 21 janvier 2015, la mise en oeuvre de différentes mesures pour renforcer la lutte antiterroriste, dont l'un des volets concerne la lutte contre la radicalisation dans les établissements pénitentiaires. Ces mesures ont été complétées par les annonces faites au Congrès par le Président de la République le 16 novembre dernier après les nouveaux attentats qui ont frappé notre pays le 13 novembre.
1. La création de quartiers dédiés pour les détenus radicalisés
Comme le relevait notre collègue Jean-Pierre Sueur dans le rapport de la commission d'enquête sur les réseaux djihadistes 7 ( * ) , la prison constitue l'un des principaux vecteurs de radicalisation sous l'effet de l'incarcération d'individus condamnés pour des infractions terroristes. Compte tenu de la compétence du parquet et du pôle de l'instruction de Paris en matière de répression des infractions terroristes 8 ( * ) , nombre de personnes mises en détention provisoire pour association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste sont incarcérées dans des établissements proches de Paris, ce qui accroît les risques de concentration de détenus radicalisés. À cet égard, l'influence des détenus islamistes se traduit par « un prosélytisme radical qui peut prendre la forme de pressions exercées sur les autres détenus ou l'administration pénitentiaire, voire dans certains cas aboutir à la constitution de groupes à vocation terroriste ». Cette influence est d'autant plus favorisée par la promiscuité existant dans les maisons d'arrêt très fortement surpeuplées, au sein desquelles l'accès aux activités est de facto impossible et la mise en oeuvre de projets de réinsertion adaptés aux profils de chaque détenu très difficile à effectuer. Or, les affaires récentes de terroristes ont montré que les individus touchés par ces phénomènes de radicalisation ont parfois séjourné en prison pour des infractions de « droit commun ».
Le regroupement des détenus prosélytes a d'abord été mis en place, à titre expérimental, au sein du centre pénitentiaire de Fresnes à la fin de l'année 2014 pour des raisons essentiellement liées au maintien de l'ordre dans l'établissement et sans conduite d'une politique structurée de prise en charge des personnes concernées. La création d'une unité de prévention du prosélytisme (U2P) a été motivée par l'accroissement du nombre de détenus mis en cause pour des faits de terrorisme, se traduisant par l'augmentation des pratiques de prosélytisme et de pressions à l'encontre des autres détenus. Après avoir d'abord reçu un accueil mitigé de la part du ministère de la justice, la pratique de regroupement des détenus radicalisés a ensuite connu une amplification sur décision du Gouvernement à la suite des attentats de janvier 2015 avec la création de cinq unités dédiées dans des établissements pénitentiaires d'Île-de-France et du Nord-Pas-de-Calais.
D'après les éléments d'information fournis par le ministère de la justice 9 ( * ) , deux unités devraient être consacrées à l'évaluation des personnes détenues radicalisées ou en voie de radicalisation : « l'une d'elle sera implantée à la maison d'arrêt de Fresnes qui existe déjà et bénéficie de la proximité du centre national d'évaluation. La gestion des interdictions de communiquer, nombreuses dans les dossiers d'association de malfaiteurs, a conduit à la création d'une seconde unité d'évaluation à la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis ». Une fois évaluées, les personnes détenues devraient être orientées en fonction de « leur profil et de leur réceptivité », dans un programme de prise en charge ou, « si elles n'en relèvent manifestement pas et justifient des mesures de sécurité particulières », à l'isolement. Les personnes détenues devraient alors être affectées dans l'une des trois autres unités dédiées implantées à la maison d'arrêt d'Osny, de Fleury-Mérogis et, « pour les personnes les plus radicalisées », au centre pénitentiaire de Lille-Annoeullin.
Chaque unité devrait proposer des modes de prise en charge adaptés au profil des personnes détenues. Néanmoins, afin notamment d'assurer la séparation entre les prévenus et les condamnés, l'encellulement individuel sera la norme stricte dans ces unités (estimées à 20 places chacune) qui devront également assurer une relative étanchéité avec le reste de la détention 10 ( * ) . Par ailleurs, le personnel y sera dédié et éligible à des formations spécifiques.
D'après les premières réflexions du ministère de la justice sur ce sujet 11 ( * ) , les personnes détenues susceptibles d'être affectées dans ces unités seront « principalement les personnes écrouées pour des faits de terrorisme liés à l'islamisme radical violent » ainsi que les personnes détenues « repérées en détention comme radicalisées, en voie de radicalisation, et prônant le recours à une action violente ».
Sur le plan budgétaire, un décret du 9 avril 2015 portant ouverture et annulation de crédits 12 ( * ) prévoit une somme de 19,1 millions d'euros en autorisation d'engagement (AE) et en crédits de paiement destinés à renforcer la prise en charge et le suivi des individus radicalisés. Dans le projet de loi de finances pour 2016, 2,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 9 millions d'euros en crédits de paiement sont mobilisés à cet effet.
Un an environ après les annonces du Gouvernement sur le sujet, votre rapporteur pour avis note que la réalisation de ces unités est encore loin d'être achevée.
• Lors de sa visite de la maison d'arrêt du
Val-d'Oise à Osny, établissement qui comptait, à la fin du
mois de septembre 2015, 12 personnes détenues pour des faits de
terrorisme, il a pu constater que les travaux de mise en place de cette
unité étaient en cours pour une ouverture prévue à
la fin du mois de janvier 2016. Cette unité sera prévue pour
accueillir vingt détenus (23 au maximum) qui seront pris en charge par
une équipe pluri-disciplinaire et suivront obligatoirement un programme
de lutte contre la radicalisation. Cinq surveillants, deux binômes
« psychologue-éducateur spécialisé »
et un conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation seront
spécifiquement affectés à cette unité.
• Les constatations effectuées lors de sa
visite de la maison d'arrêt de Fleury-Merogis l'ont conduit à
noter que les deux unités que devrait accueillir cet
établissement ne sont pas encore en fonctionnement. En théorie,
ces unités devraient être mises en place au sein de la tripale D5.
Toutefois, cette maison d'arrêt est actuellement engagée dans un
lourd programme de rénovation qui induit des mouvements importants de
détenus entre les différents bâtiments la composant, ne
rendant pas possible, à court terme, la mise en place de ces
unités, du fait notamment du nombre élevé de vacances de
postes
13
(
*
)
.
• À Fresnes, selon les informations
recueillies par votre rapporteur, l'U2P continue à fonctionner selon les
principes définis à la fin de l'année 2014
(regroupement de détenus radicalisés), sans mise en oeuvre d'un
programme de prise en charge spécifique, les détenus
affectés à cette unité faisant néanmoins l'objet
d'un suivi particulier par le personnel de surveillance et les conseillers
pénitentiaires d'insertion et de probation.
• S'agissant du centre pénitentiaire de
Lille-Annoeullin, votre rapporteur pour avis relève que notre
collègue député Guillaume Larrivé, dans son rapport
pour avis sur le budget 2016 de l'administration pénitentiaire
14
(
*
)
, précise qu'un
bâtiment constituant aujourd'hui un « quartier maison
centrale » devrait être reclassé sur le plan juridique
en « maison d'arrêt » pour y accueillir des personnes
détenues ayant fait l'objet d'un mandat de dépôt
antiterroriste ou d'un repérage pour radicalisation. Vingt-huit
détenus devraient y être rassemblés dans deux ailes de
quatorze cellules chacune, permettant de rompre le lien avec le reste de la
population carcérale.
Votre rapporteur pour avis a, par ailleurs, pris bonne note de l'avis critique rendu le 11 juin 2015 sur ce sujet par Mme Adeline Hazan, contrôleure générale des lieux de privation de liberté 15 ( * ) .
|
Les principaux éléments de l'avis du 11
juin 2015
Après avoir noté que « les entretiens menés avec le personnel du centre pénitentiaire de Fresnes ne démontrent pas que cette pratique nouvelle ait eu un effet apaisant sur le reste de la détention », Mme Adeline Hazan considère tout d'abord que le critère retenu à Fresnes pour le regroupement des détenus dans cette unité (mise en cause ou condamnation pour des faits en lien avec une entreprise terroriste) revêt une valeur « discutable ». Elle relève également le caractère sui generis , actuellement sans fondement juridique spécifique, des conditions de détention qui résultent de l'affectation dans ces unités, susceptibles d'affecter les droits fondamentaux des personnes regroupées et imposant de ce fait un encadrement législatif et réglementaire. Elle note que, pour les personnes condamnées, le placement dans des unités qui sont toutes constituées au sein d'établissements concentrés dans une zone géographique donnée peut conduire à un éloignement de ces dernières de leur région d'origine et de leur famille. Enfin, elle insiste sur la nécessité de dispenser une formation adaptée aux personnels dédiés à la gestion de ces unités. Ces éléments la conduisent à se déclarer défavorable au dispositif de regroupement envisagé par le Gouvernement, qui, « outre son caractère potentiellement dangereux », ne découle « d'aucune disposition légale applicable, ce régime sui generis ne s'apparentant ni à la détention ordinaire, ni à la mise à l'isolement ». |
À l'instar des conclusions de la commission d'enquête du Sénat 16 ( * ) , votre rapporteur pour avis estime que l'isolement des individus radicalisés est vraisemblablement, dans les maisons d'arrêt, une nécessité compte tenu des conditions de détention qui y prévalent actuellement afin de limiter les risques de contagion des idées radicales au sein de maisons d'arrêts surpeuplées. Il n'y est donc pas hostile par principe, tout en notant que le regroupement des détenus prosélytes ne saurait constituer une fin en soi et ne présente d'intérêt que s'il s'accompagne d'une prise en charge active et individualisée obéissant à des critères exigeants, à l'instar de ce qui est envisagé à la maison d'arrêt d'Osny et de Fleury-Mérogis. Selon les précisions fournies par la ministre dans sa réponse à l'avis du contrôleur général, une première recherche-action portant sur l'élaboration de programmes de lutte contre la radicalisation, menée par l'association française des victimes du terrorisme et l'association Dialogue-Citoyen, est en cours dans ces deux établissements, les premiers programmes de prise en charge ayant débuté en mai 2015. Ces programmes, qui concernent une douzaine de personnes détenues dans chaque établissement, se déroulent sous forme de séances collectives et d'entretiens individuels. Par ailleurs, la direction de l'administration pénitentiaire a lancé deux autres recherches-actions en milieu fermé.
|
La première de ces initiatives porte « sur la prise en charge des personnes radicalisées prévenues et condamnées à des peines inférieures ou égales à deux ans, axée essentiellement sur la préparation à la sortie et éventuellement le passage de relais avec les structures du milieu ouvert ». La seconde a pour objectif « la prise en charge des personnes radicalisées condamnées à une peine supérieure ou égale à dix ans, détenues en maison centrale ou en quartier maison centrale, la prise en charge ne concernant les personnes détenues que sur une très courte partie de leur temps d'incarcération ». |
Selon la ministre, les conclusions de ces différentes recherches-actions devraient permettre de déterminer « des modalités adaptées de prise en charge des publics affectés en unité dédiée ». Par conséquent, il est encore trop tôt pour que votre rapporteur pour avis dispose d'éléments objectifs lui permettant d'apprécier les modalités de conduite de ces programmes et d'en apprécier l'efficacité. En tout état de cause, à l'instar de notre collègue député Guillaume Larrivé, votre rapporteur pour avis juge désormais indispensable de préciser, au sein de la loi pénitentiaire 17 ( * ) , le cadre juridique de cette modalité spécifique de détention. En effet, pour votre rapporteur pour avis, la réponse écrite et publiée au Journal officiel de la ministre aux observations du contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui devrait être cependant précisée dans les prochaines semaines par un texte réglementaire, ne saurait , sur un tel sujet sensible ayant un impact sur la sécurité des établissements pénitentiaires et les conditions de détention, constituer un cadre juridique satisfaisant .
2. L'accroissement des capacités du renseignement pénitentiaire
Le développement des phénomènes de radicalisation au sein des établissements pénitentiaires impose le renforcement des capacités de détection et de suivi de la part de l'administration pénitentiaire, tâche confiée, au niveau central, au bureau du renseignement pénitentiaire, dont les missions sont définies par un arrêté du 30 juin 2015 18 ( * ) .
|
Le renseignement pénitentiaire a pour missions de : - recueillir et analyser l'ensemble des informations utiles à la sécurité des établissements et des services pénitentiaires ; - assurer le suivi régulier et individualisé des personnes détenues le justifiant ; - surveiller, en liaison avec les autres services compétents de l'État, notamment du ministère de l'intérieur, l'évolution de certaines formes de criminalité et de radicalisation violente ; - animer et coordonner le réseau du renseignement pénitentiaire et exploiter à des fins opérationnelles les informations collectées. |
Comme le rappelait notre collègue Philippe Bas dans son rapport sur le projet de loi relatif au renseignement 19 ( * ) , au-delà des fonctionnaires affectés dans ce bureau, le renseignement pénitentiaire s'appuie sur un réseau d'officiers de renseignement structuré au niveau des neuf directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP) et de la mission des services pénitentiaires de l'outre-mer, ainsi que des établissements pénitentiaires eux-mêmes. Si, au niveau des DISP, ces fonctionnaires exercent leurs missions de renseignement à plein temps, tel n'est pas toujours le cas au sein des établissements pénitentiaires où le fonctionnaire qui en est chargé peut parfois exercer d'autres fonctions. Les décisions prises par le Gouvernement en janvier 2015 conduisent à renforcer, tant à l'échelon central qu'au niveau des DISP et des établissements, le renseignement pénitentiaire pour mieux appréhender les phénomènes de radicalisation en milieu carcéral.
À l'échelon central , un chargé de mission a ainsi été nommé pour suivre la mise en oeuvre du plan de lutte contre la radicalisation et deux postes supplémentaires 20 ( * ) ont été attribués au bureau du renseignement pénitentiaire.
Au niveau interrégional , le recrutement, d'ici fin 2016, de 14 officiers et de 14 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation devrait permettre la constitution de cellules régionales de renseignement pénitentiaire. Avant que ces postes puissent être pourvus de manière pérenne, des contractuels ont été recrutés. Enfin, 22 informaticiens spécialisés et 14 « analystes-veilleurs » devraient être recrutés pour le suivi des questions informatiques et des réseaux sociaux.
Enfin, au niveau des établissements , 44 officiers viendront enfin renforcer les établissements les plus sensibles, permettant de nommer des délégués locaux du renseignement pénitentiaire exerçant cette fonction à plein temps.
Au total, le renseignement pénitentiaire devrait voir ses effectifs progresser de 111 personnels supplémentaires , ce qui constitue un effort très substantiel. Votre rapporteur pour avis juge que le recrutement et l'affectation effective de ces fonctionnaires est indispensable pour assurer un suivi efficace des problématiques ayant trait à la radicalisation. De ce point de vue, il apparaît nécessaire que, dans les établissements pénitentiaires hébergeant un grand nombre de personnes détenues pour une infraction terroriste, la fonction de délégué local au renseignement pénitentiaire puisse être exercée à plein temps.
3. Le nécessaire renforcement de l'aumônerie musulmane
Conformément à l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, l'article 26 de la loi pénitentiaire réaffirme la liberté de culte des personnes détenues en précisant que celles-ci « peuvent exercer le culte de leur choix, selon les conditions adaptées à l'organisation des lieux, sans autres limites que celles imposées par la sécurité et le bon ordre de l'établissement ». Il en résulte l'obligation, pour l'administration pénitentiaire, d'organiser l'accès aux cultes des personnes détenues mais aussi de lutter contre le prosélytisme et contre les dérives religieuses radicales et sectaires en garantissant la neutralité du service public pénitentiaire. Actuellement, les principaux cultes représentés dans les établissements sont le culte catholique, le culte israélite, le culte musulman, le culte orthodoxe et le culte protestant. Depuis peu, le culte des Témoins de Jéhovah 21 ( * ) , le culte des Adventistes du septième jour et le culte bouddhiste ont été autorisés sur la base d'une jurisprudence du Conseil d'Etat - qui s'inscrit dans la droite ligne de celle de la Cour européenne des droits de l'homme - alors que le nombre de détenus fidèles de ces cultes est quasi nul.
La plupart des cultes présents en détention sont structurés en aumôneries nationales, dont le cadre est défini par la circulaire du 20 septembre 2012 relative à l'agrément des aumôniers rémunérés ou bénévoles 22 ( * ) . Comme le soulignait M. Jean-René Lecerf dans son rapport pour avis de l'an dernier 23 ( * ) , le nombre d'aumôniers musulmans en prison s'avère insuffisant au regard de la population des personnes détenues qui pourraient désirer une assistance spirituelle en la matière, même si l'appréciation réelle des besoins s'avère un exercice particulièrement délicat 24 ( * ) , la pratique proprement religieuse étant, de l'aveu même des aumôniers, limitée et les clivages nationaux (entre musulmans algériens, marocains ou turcs) rendant le choix des aumôniers délicat.
Effectifs des aumôniers des prisons (au 1 er août 2015)
|
Statut des intervenants d'aumônerie |
Nombre d'intervenants d'aumônerie |
Montant de la dotation (en euros) |
|||||
|
Aumôneries |
Indemnisé 25 ( * ) |
Bénévole 1 |
Auxiliaire 26 ( * ) |
||||
|
Culte bouddhiste |
0 |
11 |
0 |
11 |
9 670 |
||
|
Culte catholique |
198 |
341 |
148 |
687 |
1 103 054 |
||
|
Culte israélite |
43 |
24 |
2 |
69 |
184 233 |
||
|
Culte musulman |
175 |
21 |
2 |
198 |
920 062 |
||
|
Culte orthodoxe |
23 |
21 |
3 |
47 |
50 000 |
||
|
Culte protestant |
85 |
249 |
21 |
355 |
420 798 |
||
|
Culte des Témoins de Jéhovah |
11 |
98 |
3 |
112 |
9 670 |
||
|
Autres |
0 |
39 |
0 |
39 |
0 |
||
|
TOTAL |
535 |
804 |
179 |
1518 |
2 697 487 |
||
Source : réponses au questionnaire budgétaire
|
L'organisation des aumôneries nationales des prisons D'après les précisions apportées par le ministère de la justice à votre rapporteur pour avis, il appartient à l'aumônier national de chaque culte de désigner les aumôniers indemnisés, dans la limite de 1 000 vacations horaires par an (équivalent d'un emploi à temps plein). Le taux forfaitaire horaire de ces vacations est fixé par un arrêté interministériel du 1 er décembre 2008 (9,67 € pour un aumônier local, 11,60 € pour un aumônier régional et 12,57 € pour un aumônier national). La mise en relation des crédits et des effectifs d'aumônerie doit cependant être abordée avec prudence selon le ministère. Ainsi, le pourcentage d'aumôniers indemnisés au sein de chaque culte n'est pas un indicateur pertinent dans la mesure où le niveau d'indemnisation est très disparate, certains aumôniers étant indemnisés à concurrence de 45 vacations horaires par an tandis que d'autres sont indemnisés à concurrence de 1 000 vacations horaires par an. L'aumônier national répartit en effet sa dotation « en tenant compte de nombreux critères : investissement, assiduité, distance domicile/établissement, situation professionnelle ou familiale, etc ». Les indemnités ne sont donc pas soumises à « la logique du service fait » et « l'administration pénitentiaire n'exerce aucun contrôle comptable sur les heures de présence effectives des intervenants d'aumônerie ». En outre, il est précisé que le tableau ci-dessus « ne rend pas compte des modalités particulières d'organisation des aumôneries bouddhiste, catholique et protestante, au sein desquelles les sommes perçues par les aumôniers indemnisés sont intégralement mutualisées (au niveau de la Fédération protestante de France pour le culte protestant, au niveau des diocèses pour le culte catholique et au niveau de l'Union bouddhiste de France pour le culte bouddhiste) afin de couvrir les frais de transport engagés par les aumôniers et l'organisation de différentes formations, si bien que, pour ces trois cultes, la distinction entre aumôniers indemnisés et intervenants d'aumônerie bénévoles n'est pas pertinente ». |
Sur le fondement de ce constat, notre ancien collègue jugeait nécessaire d'augmenter le nombre d'agréments délivrés, mais également le budget alloué, afin de permettre à tous les détenus qui le désirent d'exercer le culte musulman.
Dans le cadre des mesures annoncées par le Premier ministre le 21 janvier 2015, il a été décidé la professionnalisation et l' augmentation du nombre d'aumôniers musulmans. Alors que le nombre d'intervenants de l'aumônerie musulmane s'élevait à 168 en 2014, pour un budget de 630 000 euros, il a été décidé de doubler les crédits de cette aumônerie afin de permettre le recrutement de 60 équivalents temps plein supplémentaires, représentant une hausse de 30 % des effectifs. Trente aumôniers ont ainsi été recrutés au cours de l'année 2015, portant les effectifs à 198 et le budget à 920 000 euros. La seconde moitié des créations de postes interviendra quant à elle en 2016, ce qui portera le budget de l'aumônerie musulmane à 1,23 millions d'euros (représentant 41 % des dépenses totales d'aumônerie).
La professionnalisation des aumôniers recouvre pour sa part plusieurs aspects au nombre desquels l'amélioration de leurs conditions d'indemnisation et de couverture sociale ainsi que celles de leur formation. Si les problématiques ayant un impact financier n'ont fait l'objet, pour le moment, d'aucune décision spécifique, la formation des aumôniers devrait quant à elle donner lieu à plusieurs textes réglementaires concernant la formation civile et civique des aumôniers militaires, hospitaliers et pénitentiaires, qui pourraient être publiés prochainement.
Tout en souscrivant à ces orientations, votre rapporteur pour avis relève cependant qu'elle ne peut constituer qu'une réponse partielle à la question de la radicalisation en prison. En effet, les détenus les plus radicalisés n'ont pas recours aux services des aumôniers de prisons, dont ils ne partagent au demeurant ni la conception, ni la pratique du culte. D'une manière générale, votre rapporteur pour avis a pu constater lors de ses visites d'établissements que la très grande majorité des personnes détenues n'ont pas recours aux aumôniers de prisons.
4. Le nécessaire renforcement de la sécurité des établissements
La mise en oeuvre du plan de lutte antiterroriste dans les établissements pénitentiaires comprend également un volet relatif au renforcement de la sécurité des établissements, qui s'appuie, d'une part, sur des recrutements pour résorber les vacances de postes touchant les fonctionnaires du cadre des surveillants pénitentiaires et, d'autre part, sur l'acquisition de matériels spécifiques pour détecter et brouiller les communications électroniques illicites.
A l'occasion des visites d'établissements pénitentiaires qu'il a effectuées, votre rapporteur pour avis a pu constater que cet enjeu est crucial et impose une réponse adaptée des pouvoirs publics, tant sur le plan humain que matériel. Ainsi, à la maison d'arrêt d'Osny, établissement dont la configuration facilite l'introduction d'objets illicites par projection 27 ( * ) , entre le 1 er janvier et la fin septembre 2015, plus de cinq kilogrammes de produits stupéfiants et environ 900 téléphones portables avaient été saisis par les surveillants pénitentiaires. De nombreux couteaux en céramique, difficilement repérables par les portiques de détection, sont également régulièrement retrouvés en possession des détenus. Pour la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, ces chiffres s'établissaient à 1 000 téléphones par an et à environ 8 kilogrammes de produits stupéfiants. La configuration de cet établissement rendant impossible les projections, les introductions d'objets illicites s'effectue donc via les parloirs pour l'essentiel.
Certes, votre rapporteur pour avis ne souhaite pas, à ce stade de ses réflexions, rouvrir les débats ayant eu lieu au moment de la discussion de la loi pénitentiaire et de son article 57 28 ( * ) qui a supprimé les fouilles systématiques des personnes détenues. Toutefois, l'ampleur du phénomène d'introduction d'objets illicites au sein des établissements imposent que des solutions, palliatives aux fouilles systématiques, puissent être déterminées et notamment la mise en place dans des proportions encore plus importantes de portiques de sécurité.
a) L'enjeu de la résorption des vacances de postes
Le renforcement de la sécurité des établissements suppose au premier chef, selon votre rapporteur pour avis, la mise en oeuvre d'un plan ambitieux de résorption des vacances d'emploi au sein du cadre des personnels de surveillance.
Dans le projet de loi de finances pour 2016, les effectifs affectés à l'administration pénitentiaire connaissent une évolution favorable avec la création nette de 725 emplois, dont 63 % de personnels de surveillance.
Schéma d'emploi du programme
«
administration pénitentiaire
»
pour
2016 (en ETPT)
|
Sorties |
dont départs à la retraite |
Entrées |
dont primo recrutements |
Schéma d'emplois du programme |
|
|
Magistrats de l'ordre judiciaire |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Personnels d'encadrement |
96 |
31 |
166 |
106 |
70 |
|
B Métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif |
201 |
49 |
371 |
269 |
170 |
|
B Personnels administratifs et techniques |
88 |
22 |
118 |
37 |
30 |
|
C Personnels de surveillance |
1006 |
365 |
1254 |
970 |
248 |
|
C Personnels administratifs et techniques |
200 |
45 |
210 |
61 |
10 |
|
Total |
1591 |
512 |
2119 |
1443 |
528 |
Source : projet annuel de performances pour la mission
« justice »
annexé au projet de loi de finances
pour 2016
Pour autant, malgré ces créations nettes, les établissements pénitentiaires devraient continuer à connaître un grand nombre de vacances d'emplois, en particulier au sein du cadre des surveillants pénitentiaires.
|
La mesure du nombre de vacances d'emplois
1 - Le plafond d'autorisation des emplois (PAE) est une notion budgétaire prévue par l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances de 2001. En 2016, il s'établit, pour la direction de l'administration pénitentiaire à 37 823, dont 27 320 pour l'ensemble des personnels de surveillance. 2 - Le schéma d'emplois (SE) constitue le total de créations ou suppressions nettes d'emplois sur l'année, c'est-à-dire le solde entre entrée et sorties. En 2015, ce solde s'est établi à + 528 pour la direction de l'administration pénitentiaire (300 dans les services pénitentiaires d'insertion et de probation, 128 personnels de surveillance et 100 comblements de vacances pour les personnels de surveillance). En 2016, ce solde positif sera porté à 725 (+ 457 pour les personnels de surveillance). 3 - Le concept de vacances d'emploi relève d'une approche opérationnelle et non budgétaire. Sur le plan budgétaire, une vacance de poste correspond à la non réalisation du schéma d'emplois. Mais cette vacance n'exprime pas pour autant les besoins réels des services, s'agissant d'établissements pénitentiaires qui ont un fonctionnement très spécifique dicté notamment par des motifs de sécurité (ratio de surveillants par nombre de détenus par exemple). Il en résulte une appréciation du nombre d'emplois vacants à partir d'organigrammes de référence validés par la direction de l'administration pénitentiaire pour chaque établissement. Le nombre d'emplois vacants correspond alors aux effectifs calculés à partir de ces organigrammes auxquels sont retranchés les effectifs constatés. |
Au niveau national, ce sont près de 1 400 emplois de surveillants pénitentiaires qui font défaut dans les différents établissements. Ainsi, la maison d'arrêt d'Osny, qui comptait un taux d'occupation au 1 er juillet 2015 de 151 %, dispose de 136 surveillants sur un effectif théorique de 165. La maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, avec un taux d'occupation au 1 er juillet de 144 %, compte quant à elle 1 080 surveillants sur un effectif théorique de 1 220. Enfin, pour l'établissement des Baumettes, avec un taux d'occupation à la même date de 152 % dans le « quartier maison d'arrêt », ces chiffres s'établissaient respectivement à 574 et 525. Au plan géographique, la direction interrégionale des services pénitentiaires de Paris est l'entité la plus concernée par ces difficultés avec près de 390 emplois non pourvus de surveillants par rapport aux organigrammes de référence.
Une telle situation a des effets non négligeables sur les conditions de sécurité de la détention et les conditions de travail des personnels 29 ( * ) . Dans de nombreux établissements, les nominations de surveillants parviennent ainsi à maintenir les effectifs à leur niveau actuel afin de remplacer les surveillants mutés dans d'autres établissements ou démissionnaires, sans pour autant combler les vacances de postes.
Parmi les nombreuses raisons évoquées pour expliquer cette situation, qui constitue le résultat d'une lente dégradation des conditions d'emplois dans l'administration pénitentiaire 30 ( * ) , votre rapporteur pour avis relève la faible attractivité, sur le plan financier et sur le plan de l'image, du métier de surveillant, qui subit par ailleurs la concurrence d'autres concours jugés plus valorisants comme ceux de la police, de la gendarmerie ou des polices municipales. Comme l'a précisé le ministère de la justice à votre rapporteur pour avis 31 ( * ) , malgré les différents concours organisés et le nombre important de postes ouverts, « le recrutement des surveillants des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire demeure assez difficile, malgré une sensible augmentation du nombre de candidats en 2015 ». Cette situation s'explique par le faible nombre de « candidats utiles » par la déperdition importante « entre le nombre de reçus et le nombre d'élèves qui entrent en formation à l'École nationale d'administration pénitentiaire est importante (autour de 10 %) ».
Il convient également de relever que la plupart des postes à pourvoir sont situés en région Ile-de-France, du fait de la concentration de la population pénitentiaire, où les conditions de logement sont extrêmement onéreuses et que les personnels souhaitent quitter dès que cela est possible. Il en résulte l'affectation massive de jeunes surveillants peu expérimentés dans les établissements dont certains regroupent les populations pénales nécessitant un suivi attentif.
C'est dans un contexte de tensions sociales aiguës que les différents syndicats de surveillants pénitentiaires ont appelé, à la fin du mois de septembre dernier, au boycott de toutes les réunions institutionnelles, conduisant votre rapporteur pour avis à ne pouvoir entendre leur point de vue, tant lors de sa visite de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, que, de manière plus générale, dans le cadre d'une audition au Sénat, sur les crédits de l'administration pénitentiaire dans le budget pour 2016.
À la suite d'une réunion organisée avec la garde des sceaux, à l'occasion d'une manifestation à l'appel des syndicats des personnels de l'administration pénitentiaire, le 21 octobre 2015, les syndicats ont été reçus par le Président de la République le 29 octobre. Cette réunion s'est conclue par la nécessité de mener une concertation au cours des semaines à venir, qui devrait être suivie d'une nouvelle rencontre avec le Président de la République dans un délai de trois mois. Cette concertation serait menée autour des trois axes que constituent la revalorisation des indemnités des surveillants pénitentiaires, la résorption des vacances d'emplois et la prise en charge de la population pénale.
En définitive, malgré la stratégie de recrutement dynamique mise en place par l'administration pénitentiaire, mille emplois de surveillants devraient continuer à faire défaut par rapport aux organigrammes de référence à l'horizon 2018, compte non tenu des créations de postes annoncées par le Président de la République le 16 novembre dernier. Ce déficit pourrait ainsi être moindre, dans une proportion qui dépendra de la ventilation retenue par le Gouvernement pour les 2 500 emplois supplémentaires.
b) L'amélioration de la sécurité physique des établissements
Le renforcement des conditions de sécurité des établissements procède d'une politique définie en 2013 par le ministère de la justice avec la mobilisation de 33 millions d'euros pour mettre en oeuvre différentes mesures en 2013 et 2014, parmi lesquelles la pose de filets anti-projection, le développement de la vidéoprotection, la création de deux unités cynotechniques ou l'installation de portiques à ondes millimétriques 32 ( * ) dans les établissements sensibles mais également de nouveaux portiques de détection de masse métallique et de détecteurs manuels de masse métallique 33 ( * ) .
Le plan de lutte antiterroriste complète ces mesures. Au sein du budget de l'administration pénitentiaire pour 2016, la dotation relative à la sécurisation des établissements pénitentiaires s'élève à 24 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 24,6 millions d'euros en crédits de paiement. Selon les éléments d'information fournis dans le projet annuel de performances, cette dotation devrait permettre de financer :
- les dépenses de sécurisation active de l'ensemble des établissements comprenant l'achat d'équipements de sécurisation des entrées et sorties des personnes et véhicules, d'armes, de munitions, de gilets pare-balles et de dispositifs de brouillage des téléphones portables ;
- les dépenses de sécurisation passive des seuls établissements en gestion publique permettant de maintenir les établissements en condition opérationnelle.
S'agissant de la question des téléphones mobiles au sein des établissements pénitentiaires, le ministère de la justice 34 ( * ) relève que les « dispositifs de brouillage actuellement installés ne sont toutefois pas évolutifs » puisqu'ils ne brouillent que la technologie dite de « 2 ème génération » (2G), alors que les terminaux mobiles désormais les plus répandus utilisent les technologies de 3 ème (3G) ou de 4 ème génération (4G) 35 ( * ) .
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Le ministère de la justice ajoute qu'outre la rapidité d'obsolescence des matériels, la spécificité de l'architecture pénitentiaire « contrarie l'efficacité du signal émis par les systèmes de brouillage : les murs en béton armé, les grilles, les barreaudages et de façon générale, les dispositifs de sécurité passive des établissements pénitentiaires perturbent la diffusion des ondes du système de brouillage ». À l'inverse, les systèmes de brouillage sont « susceptibles de troubler les communications téléphoniques du voisinage immédiat des établissements pénitentiaires, (phénomène dénoncé donnant lieu le cas échéant à des plaintes des opérateurs mobiles). Nonobstant la nécessité de prévenir d'éventuels risques sanitaires des personnels pénitentiaires et des personnes détenues, un signal de brouillage trop puissant perturbe le voisinage tandis que les opérateurs de téléphonie mobile sont conduits à augmenter la puissance d'émission depuis la balise. Le brouillage est rendu in fine moins efficace. Les systèmes de brouillage sont susceptibles d'entrer en interaction avec d'autres systèmes de sécurité, causant ainsi des déclenchements intempestifs d'alarme ». |
Au regard de ces analyses, le ministère de la justice a lancé une expérimentation au début de l'année 2015 au sein de deux établissements pénitentiaires présentant une architecture dissemblable, dont les modalités n'ont pu être fournies à votre rapporteur pour avis pour des raisons de confidentialité, afin de mettre en test une solution technologique présentée par un industriel. Les résultats et analyses de ces tests devraient conduire le ministère de la justice à lancer un marché afin de choisir la solution la plus pertinente aux fins d'acquisition, grâce aux crédits du plan de lutte antiterroriste, du matériel adapté.
Votre rapporteur pour avis se déclare dubitatif quant à cette « course » technologique engagée par le ministère de la justice, dont l'efficacité lui apparaît discutable. Surtout, le nombre considérable de terminaux mobiles, dont l'introduction est facilitée par le développement d'appareils de très petite taille, saisis chaque année dans les établissements constitue un indice de l'utilisation intense qui est faite du téléphone mobile en prison. Une telle situation est vraisemblablement liée aux difficultés d'accès des personnes détenues aux cabines téléphoniques collectives, dont les horaires d'accès, variables selon les établissements et en tout état de cause inaccessibles en soirée, ne permettent pas à ces dernières de joindre leur famille et leurs proches à l'issue d'une journée de travail. Dans ces conditions, il lui apparaît indispensable qu'une réflexion approfondie soit menée sur ce sujet afin d'envisager une réforme des conditions d'accès des personnes détenues aux communications téléphoniques qui contribuent au maintien de leurs liens familiaux.
* 7 Rapport n° 388 (2014-2015) fait par M. Jean-Pierre Sueur au nom de la commission d'enquête sur l'organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe - Filières « djihadistes » : pour une réponse globale et sans faiblesse.
* 8 Conformément à l'article 706-17 du code de procédure pénale, ces juridictions disposent d'une compétence concurrente en matière de répression de ces infractions qui permet la régularité des premiers actes d'investigation réalisés par les juridictions territorialement compétentes, tout en autorisant leur dessaisissement ultérieur si le parquet de Paris souhaite reprendre l'affaire.
* 9 Réponses au questionnaire budgétaire.
* 10 À titre d'exemple, l'affectation dans l'unité dédiée d'Osny n'exclura pas la possibilité pour le détenu d'être intégré, après accord de la commission de suivi interne, dans des groupes collectifs en détention, notamment pour la pratique du sport ou d'activités socioculturelles.
* 11 Figurant dans la réponse de la ministre de la justice à l'avis du contrôleur général des lieux de privation de liberté que votre rapporteur présentera ci-dessous.
* 12 Décret n° 2015-402 du 9 avril 2015 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 13 Au moment de la visite de votre rapporteur pour avis les effectifs théoriques de personnels de surveillance étaient pourvus à 86 %.
* 14 Avis n° 3117 tome 6 (Justice - Administration pénitentiaire) fait par M. Guillaume Larrivé au nom de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2016.
* 15 Contrôleur général des lieux de privation de liberté, avis du 11 juin 2015 sur la prise en charge de la radicalisation islamiste en milieu carcéral, Journal officiel du 30 juin 2015.
* 16 Rapport n° 388 (2014-2015) précité.
* 17 Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.
* 18 Arrêté du 30 juin 2015 fixant l'organisation en bureaux de la direction de l'administration pénitentiaire.
* 19 Rapport n° 460 (2014-2015) de M. Philippe Bas, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif au renseignement.
* 20 Un directeur et un conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation.
* 21 Depuis un arrêt du Conseil d'Etat du 16 octobre 2013 (Garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés c/ m. n...et autres - N°351115, 351116, 351152, 351153, 351220, 354484, 354485, 354507, 354508), par lequel la haute juridiction administrative a estimé que les refus d'agréer des ministres du culte des Témoins de Jéhovah en tant qu'aumôniers des prisons ne reposaient sur aucune base légale, en notant que « l'insuffisance du nombre de détenus se revendiquant de la confession des Témoins de Jéhovah ne pouvait constituer un motif de nature à justifier un refus de délivrer un agrément en qualité d'aumônier ».
* 22 Circulaire du 20 septembre 2012 relative à l'agrément des aumôniers rémunérés ou bénévoles, des auxiliaires bénévoles d'aumônerie des établissements pénitentiaires et des accompagnants occasionnels d'aumônerie ; NOR : JUSK1240021C.
* 23 Avis n° 114 - Tome VIII Administration pénitentiaire (2014-2015), fait par M. Jean-René Lecerf au nom de la commission des lois sur le projet de loi de finances pour 2015.
* 24 Voir page 49 et 50 du rapport.
* 25 Dont le statut est défini à l'article D 439 du code de procédure pénale.
* 26 Dont le statut est défini à l'article D 439-2 du code de procédure pénale.
* 27 Pour la seule matinée du 22 septembre 2015, date à laquelle votre rapporteur pour avis a procédé à cette visite, trente « colis » avaient été saisis par les personnels de l'établissement, colis bien souvent projetés par des personnes se présentant aux abords immédiats de la maison d'arrêt sans dissimuler leur visage.
* 28 Cet article dispose que les fouilles doivent être « justifiées par la présomption d'une infraction ou par les risques que le comportement des personnes détenues fait courir à la sécurité des personnes et au maintien du bon ordre dans l'établissement. Leur nature et leur fréquence sont strictement adaptées à ces nécessités et à la personnalité des personnes détenues. Les fouilles intégrales ne sont possibles que si les fouilles par palpation ou l'utilisation des moyens de détection électronique sont insuffisantes. Les investigations corporelles internes sont proscrites, sauf impératif spécialement motivé. Elles ne peuvent alors être réalisées que par un médecin n'exerçant pas au sein de l'établissement pénitentiaire et requis à cet effet par l'autorité judiciaire ».
* 29 L'un des personnels entendus par votre rapporteur pour avis évoquant des conditions de travail « en mode dégradé ».
* 30 La même personne indiquant à votre rapporteur pour avis avoir constaté une dégradation de la situation au sein de l'établissement où elle est affectée depuis une dizaine d'années.
* 31 Réponses au questionnaire budgétaire.
* 32 Ces équipements sont conçus pour la détection de matières diverses (métaux, liquides, céramique, etc.) qui sont dissimulés dans les vêtements ou à la surface de la peau de la personne contrôlée.
* 33 L'installation de ces portiques répondant au surplus à l'objectif d'accompagner la mise en oeuvre de l'article 57 de la loi pénitentiaire relatif à la suppression des fouilles systématiques des personnes détenues.
* 34 Réponses au questionnaire budgétaire.
* 35 À cette difficulté d'évolution technologique s'ajoute des problématiques locales spécifiques, notamment au sein des établissements d'outre-mer dans lesquels le matériel de brouillage n'est pas adapté aux bandes de fréquence spécifiques aux Antilles.