Projet de loi de finances pour 2017 : Direction de l'action du Gouvernement : coordination du travail gouvernemental

N° 142

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2017 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT :
COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL

Par MM. Jean-Marie BOCKEL et Jean-Pierre MASSERET,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin , président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Émorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall, Bernard Vera .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 140 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS

1. La demande de crédits inscrite dans le projet de loi de finances pour 2017 dans le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » est de 707,29 millions d'euros, soit 48 % des CP prévus pour l'ensemble de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

Au sein de ce programme, les crédits sous examen de vos rapporteurs pour avis correspondent à l'action 02 « Coordination de la sécurité et de la défense » dotée de 350 millions d'euros (327,31 en 2016) en autorisations d'engagement et de 345,40 millions d'euros de crédits de paiement (315,291 en 2016).

Cette action 2 regroupe les crédits du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), les subventions pour charges de service public de deux instituts placés sous la tutelle du SGDSN, l'Institut des Hautes études de défense nationale (IHEDN) et l'Institut national des Hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), la dotation en fonds spéciaux et les crédits du Groupement interministériel de contrôle (GIC).

Par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale pour 2016, la dotation de cette action enregistre une croissance de 9,5 % en CP (- 30,1 millions d'euros ) comme en autorisations d'engagement (+ 7%,  22,68 millions d'euros) en raison de la poursuite de la montée en puissance de l'ANSSI et de l'adossement du GIC au budget opérationnel de programme.

2. L'évolution du budget du SGDSN continue de s'inscrire principalement dans la priorité, portée par l'ANSSI, de montée en puissance de la politique de sécurité des systèmes d'information et de protection des intérêts nationaux contre la cybercriminalité , et confirmée par la loi de programmation militaire 2014-2019.

L'ANSSI représente désormais plus de la moitié des effectifs budgétaires des efforts d'investissement et des crédits de fonctionnement du SGDSN.

2.1. Le plafond d'emplois du SGDSN (hors ANSSI et CTG) se voit relevé de 6 ETPT supplémentaires.

La poursuite des créations d'emplois au profit de l'ANSSI est confirmée . Le plafond d'effectifs de l'ANSSI, fixé à 507 ETPT en loi de finances initiale pour 2016, est porté à 545 en 2017. Cette montée en puissance constitue un défi structurel pour l'ANSSI qui doit également pourvoir au turn over relativement important de ses agents. Elle doit à la fois recruter en nombre et maintenir le niveau qualitatif de ce recrutement, ce qui est compliqué compte tenu de la faiblesse du vivier mais surtout du niveau des rémunérations offertes par le secteur privé lorsqu'il s'agit de cadres ou de techniciens expérimentés.

Le départ d'agents de l'ANSSI peut favoriser l'émergence d'un réseau utile pour diffuser une « culture de la cybersécurité ». Paradoxalement, plus son action de sensibilisation est efficace, plus la concurrence sur le marché du travail est vive.

Vos rapporteurs estiment que, face à ces difficultés spécifiques, l'ANSSI doit continuer à être soutenue par la pérennisation des emplois autorisés mais non pourvus lors de la fixation des plafonds d'emplois en loi de finances, pour lui permettre de lisser les recrutements et qu'une certaine souplesse au niveau des rémunérations susceptibles d'être servies pour des contrats à durée indéterminée, lorsque la qualité du recrutement ou de la pérennisation dans l'emploi le justifie, doit être maintenue.

À plus long terme, une politique active de développement de filières de formation en écoles d'ingénieurs et en universités doit être conduite. La faiblesse du vivier est inquiétante d'autant que de nombreuses administrations de la défense, de l'intérieur, de l'économie et des finances, d'autres services du Premier ministre (comme le GIC) ou soutenus par lui comme la nouvelle CNCTR ou la CNIL recherchent des profils analogues ou voisins, sans parler des entreprises du secteur privé. La politique de labellisation des filières de formation par l'Agence est une étape intéressante, mais une implication plus forte du ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur et des partenaires économiques, est indispensable.

2.2. L'ANSSI représente une part importante des crédits hors titre 2. La réalisation d'un centre d'hébergement de données sécurisé représente le principal investissement. Il est prévu en 2016 un transfert de 18,2 millions en AE et 5,3 millions en CP au profit du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » pour la réalisation de ce projet commun dont le ministère de l'intérieur est le maître d'ouvrage. 6,5 millions d'euros de CP sont inscrits à ce titre en 2017.

3. Les subventions destinées à l'IHEDN et à l'INHESJ sont prévues à hauteur de 13,8 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017 à comparer avec 16,8 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2016. Ces opérateurs sont en pleine restructuration, après l'élaboration d'orientations stratégiques, ils sont entrés en phase de négociation de contrats de performance avec l'État. L'INHESJ a conclu en mai 2016. Celui de l'IHEDN reste en cours de négociation. L'un des objectifs principaux est la mutualisation des moyens et le développement de synergies entre les deux établissements qui seront désormais tous les deux installés sur le site de l'École militaire.

Vos rapporteurs mesurent la portée de ce rapprochement. Ils regrettent le retard pris dans la rédaction du contrat d'objectifs et de performances 2015-2017 de l'IHEDN qui risque de n'être qu'un exercice formel . Ils estiment nécessaire de faire coïncider davantage les démarches stratégiques et contractuelles des deux Instituts s'ils doivent poursuivre la mutualisation de leurs moyens et la mise en cohérence de leurs missions. Puisque les contrats en vigueur ou en négociation s'achèveront en 2017, l'opportunité est offerte aux deux instituts de travailler de conserve et sous l'autorité du SGDSN, à la mise au point de contrats couvrant la période 2018-2020.

4. Les fonds spéciaux s'élèvent à 67,8 millions d'euros . Cet ajustement accompagne la montée en puissance des services de renseignement dans la lutte anti-terroriste. Il correspond à une demande de la Commission parlementaire de vérification des fonds spéciaux dans son dernier rapport.

5. Pour l'application de la loi relative au renseignement de juillet 2015, l e Groupement interministériel de contrôle (GIC), jusqu'alors chargé d'exécuter les interceptions de sécurité et de recueillir les données de connexion, devient le pivot interministériel de gestion de l'ensemble des techniques et assure, pour leur mise en oeuvre, un rôle de conseiller auprès du Premier ministre, et de correspondant privilégié de la CNCTR.

La place du renseignement dans la lutte contre le terrorisme entraîne dans le même temps une intensification de son activité.

Pour ce faire, il doit adapter ses structures et son organisation et réaliser un certain nombre d'investissements.

La révision du statut d'ensemble de son personnel a été initiée en cours d'année 2016 avec le rattachement effectif de son personnel au service du Premier ministre et par le transfert en 2017 des personnels militaires et civils qui, jusqu'alors, étaient mis à disposition par le ministère de la défense. Au total, le GIC disposera en 2017 de 189 ETP. A l'horizon 2020, il devrait employer 220 personnes.

Un effort budgétaire est réalisé pour accompagner sa montée en puissance. Les crédits hors titre 2 sont élevés à 16,6 millions d'euros, dont une moitié pour des investissements (acquisition de matériel informatique et réalisation d'infrastructures).

Vos rapporteurs mesurent l'ampleur et l'enjeu du processus de transformation en cours et se réjouissent des nouvelles modalités de gestion du personnel du Groupement et de l'évolution de son mode de financement. Ils souhaitent que le Premier ministre se montre particulièrement attentif pour assurer sa montée en puissance car elle constitue le point sensible de la mise en oeuvre efficace de la loi relative au renseignement. Les modalités techniques de son adossement au SGDSN devront être rapidement précisées pour entamer la gestion de l'exercice 2017 sur des bases stables.

6. - Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, pour ce qui concerne le programme 129, a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dans le projet de loi de finances pour 2017 .