EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE 1er - Ratification de l'ordonnance n° 2016-1561 du 21 novembre 2016 complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse
Commentaire : le présent article vise à ratifier l'ordonnance prévue par la loi « NOTRe » relative aux dispositions financières applicables à la collectivité de Corse.
Le présent article ratifie l'ordonnance n° 2016-1561 du 21 novembre 2016 complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse, dont les dispositions ont été présentées dans l'exposé général.
Votre commission vous propose un amendement visant à corriger une erreur de référence à l'article 8 de l'ordonnance.
Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 18 janvier 2017, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Charles Guené sur le projet de loi n° 264 (2016-2017) ratifiant les ordonnances n° 2016-1561 du 21 novembre 2016 complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse, n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse et n° 2016-1563 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures électorales applicables en Corse.
M. Charles Guené , rapporteur . - L'article 30 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), promulguée en août 2015, prévoit la création, au 1 er janvier 2018, d'une nouvelle collectivité à statut particulier - la collectivité de Corse - qui se substitue à la collectivité territoriale de Corse et aux départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse.
Cet article, adopté par le Sénat, autorise le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnances les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à la mise en place de cette nouvelle collectivité. Trois ordonnances ont été prises sur cette base, l'une est financière, la deuxième concerne les institutions et la dernière est une ordonnance électorale. Le projet de loi de ratification de ces ordonnances a été envoyé à la commission des lois, qui nous a délégué au fond l'article 1 er ratifiant l'ordonnance relative aux règles budgétaires, financières, fiscales et comptables, que je vais maintenant vous présenter.
Le principe retenu par la loi NOTRe est celui d'une création de la collectivité de Corse dans une parfaite neutralité financière et fiscale.
Les articles 1 er à 7 et 9 à 11 procèdent à des adaptations quasiment rédactionnelles rendues nécessaires par la mise en place de la collectivité unique dans plusieurs textes ou codes. L'article 8 adapte les règles budgétaires et comptables applicables à la collectivité de Corse. Sur cet article, je vous propose d'adopter un amendement corrigeant une erreur de référence.
J'en viens maintenant aux mesures transitoires. Les articles 12 à 16 reprennent des dispositions d'harmonisation en matière fiscale, traditionnelles en cas de fusions de collectivité. L'article 17 précise les modalités d'adoption des délibérations fiscales en 2018, l'article 18 apporte des précisions en matière de fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et l'article 19 propose des dispositions transitoires en matière budgétaire et comptable.
Cette ordonnance n'épuise pas pour autant les questions financières résultant de la création de la collectivité de Corse.
Je rappelle tout d'abord qu'elle s'est accompagnée de plusieurs mesures financières favorables à cette collectivité dans la loi de finances pour 2017, que j'avais eu l'occasion de vous présenter avec notre collègue Claude Raynal lors de l'examen de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Ainsi, la contribution au redressement des finances publiques de la Corse a été diminuée de 3,2 millions d'euros, les possibilités d'emploi de la dotation de compensation territoriale ont été élargies et sa dotation générale de décentralisation a été remplacée par une part du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), dont on connait le dynamisme.
Par ailleurs, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, nous aurons sans doute à nous pencher sur les conséquences de la création de cette collectivité sur les différents fonds de péréquation et sur la répartition des dotations de l'État.
Les deux départements corses sont aujourd'hui dans des situations différentes. Sur les cinq principaux indicateurs financiers, la Haute-Corse se situe en dessous de la moyenne nationale, tandis que pour trois de ces mêmes indicateurs la Corse-du-Sud se situe au-dessus de la moyenne nationale. Une prise en compte de la situation agrégée des données financières de ces départements conduirait à ce que la collectivité de Corse se situe au-dessus de la moyenne ou juste en dessous sur certains indicateurs. Dès lors cette fusion pourrait avoir des conséquences financières sur l'ensemble des collectivités.
Le champ de l'habilitation aurait permis de traiter ce sujet, mais il est préférable d'aborder les questions de péréquation de façon globale, dès lors qu'elles ont des conséquences sur l'ensemble des départements. La loi de finances permettra d'avoir ce débat d'ensemble. L'assemblée de Corse a cependant déjà formé le voeu que les règles qui seront fixées ne conduisent « ni à minorer les ressources » de la Corse, « ni à mettre en place des mécanismes de calcul qui s'avéreraient défavorables dans la durée ».
Il est légitime que la collectivité de Corse souhaite bénéficier d'une garantie de non baisse des montants perçus au titre des concours financiers de l'État et des fonds de péréquation. Néanmoins, le choix de mettre en place une collectivité unique implique une solidarité territoriale et, dès lors, il serait difficilement justifiable de continuer à calculer les dotations et les attributions ou prélèvements sans prendre en compte les données agrégées ou en mettant en place des mécanismes de garantie. C'est la logique même de la péréquation et de la mise en place d'une collectivité unique qui serait remise en cause. En tout état de cause, calculer ces montants sur la base des caractéristiques des anciens départements ne pourrait être un choix pérenne, ne serait-ce que dans la mesure où les données nécessaires ne continueront pas forcément à être produites.
En définitive, je vous invite à proposer à la commission des lois d'adopter cet article ainsi modifié.
M. Philippe Dallier . - Je connais la situation particulière de la Corse mais il est difficile de gagner sur tous les tableaux.
On ne peut pas garantir à leur niveau actuel les dotations et versements au titre de la péréquation. Si les conséquences sur les ressources de la Corse devaient être importantes, on pourrait imaginer une sortie en sifflet. Mais la Corse est pleinement intégrée à la République et ses lois doivent s'y appliquer, quelles que soient les conséquences financières.
M. Philippe Dominati . - Ces projets d'ordonnances provoquent un certain nombre de remous, au sein même de l'assemblée de Corse et des collectivités territoriales concernées. En réalité, tout le monde n'avance pas au même rythme : pourquoi devrions-nous étudier des dispositions financières spécifiques aux collectivités territoriales si l'État, de son côté, n'est pas prêt ? Y aura-t-il un seul préfet et un seul département en tant que circonscription administrative ? Si ce n'est pas le cas, si l'État ne s'organise pas différemment en Corse, il me semble que l'adaptation des dispositions financières est prématurée. Je ne vois pas pourquoi nous devrions nous occuper du détail alors que l'essentiel n'est pas, pour l'instant, correctement défini.
M. Marc Laménie . - Les dispositions de l'ordonnance permettront-elles de réaliser des économies ?
Mme Marie-France Beaufils . - Le groupe communiste républicain et citoyen (CRC) était opposé à la création de la collectivité unique de Corse et n'a pas voté les dispositions de l'article 30 de la loi NOTRe. Par cohérence, nous voterons également contre le projet de loi prévoyant la ratification de ces ordonnances.
Par ailleurs, je pense qu'il serait utile que notre rapporteur s'intéresse aux conséquences financières de la création de la collectivité de Corse.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je rejoins Philippe Dominati sur l'absence d'urgence à adopter ces dispositions financières, d'autant plus que les mesures essentielles seront examinées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018.
Dès lors que le partie institutionnelle n'est pas claire, il n'y pas d'urgence à ratifier l'ordonnance que nous examinons.
M. Charles Guené , rapporteur . - La loi NOTRe crée la collectivité de Corse au 1 er janvier 2018. Il est important qu'avant cette date les règles du jeu et les mesures transitoires soient définitivement fixées, pour permettre aux élus corses de s'organiser. Il est donc nécessaire, à mon sens, de ratifier dès aujourd'hui cette ordonnance.
Je rappelle que celle-ci est parfaitement neutre financièrement et fiscalement. Les conséquences que je vous ai mentionnées pour les autres collectivités viennent de la fusion elle-même, prévue par la loi NOTRe, et nous aurons l'occasion de les traiter lorsque nous examinerons le projet de loi de finances pour 2018. Je vous ai fait part de la délibération de l'Assemblée de Corse, mais uniquement afin de vous présenter les éléments du débat que nous aurons à l'automne.
S'agissant de l'organisation administrative de l'État sur le territoire corse, elle n'est pas encore fixée et ne relève pas des ordonnances ratifiées par le présent projet de loi.
Enfin, la question des économies n'a pas été au centre de la mise en place de la collectivité unique, qui constitue plutôt un projet politique. L'expérience nous enseigne que les fusions peuvent permettre des économies, mais qu'à court terme elles peuvent être source de dépenses supplémentaires.
EXAMEN DE L'ARTICLE PREMIER
L'amendement rédactionnel n° 1 est adopté.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 1 er ainsi modifié.