B. DES EFFORTS À POURSUIVRE
1. Des acteurs du patrimoine sur leur faim
Les crédits de l'action 1 « Patrimoine monumental et monuments historiques » sont stabilisés en 2018 . 95 % de ces crédits sont consacrés à l'entretien et à la restauration des monuments historiques. Près de 292,9 millions d'euros de crédits sont inscrits à ce titre, auxquels s'ajoutent 25,6 millions d'euros pour les grands projets, soit une enveloppe globale de 318,4 millions d'euros. Même si la préservation des crédits constitue un certain soulagement, ce niveau reste toujours nettement en deçà du montant de 400 millions d'euros généralement évoqué pour permettre de répondre aux besoins d'entretien et de restauration.
Les crédits de restauration et d'entretien hors grands projets ne sont pratiquement pas modifiés . L'effort qui avait été réalisé l'an passé en direction des crédits d'entretien est préservé, permettant à ceux-ci de se maintenir au-dessus de la cible de 15 % (15,2 % en AE, 16,6 % en CP). Lors de son audition devant votre commission le 22 novembre dernier, la ministre de la culture, Françoise Nyssen, s'est engagée à ce que ces crédits soient sanctuarisés au niveau de 2018 tout au long du quinquennat .
Les crédits qui enregistrent les évolutions les plus positives sont ceux destinés aux monuments historiques n'appartenant pas à l'État : les crédits d'entretien les concernant progressent de près de 3 %.
Votre rapporteur pour avis salue d'autant plus cette décision que les travaux d'entretien, essentiels pour limiter le recours aux restaurations lourdes, restent un domaine dans lequel seul l'État aide généralement les propriétaires, les collectivités territoriales se concentrant prioritairement sur les travaux de restauration. Le niveau des crédits qu'accepte d'y consacrer l'État est donc fondamental pour les propriétaires privés.
Des perspectives sont également offertes par l'augmentation significative des crédits de restauration et d'entretien hors grands projets en AE (+ 4,2 %) . Les monuments historiques n'appartenant pas à l'État devraient particulièrement en profiter, puisque les crédits consacrés à leur restauration progressent de 9,5 %.
Au total, l'État devrait consacrer 163,72 millions d'euros en CP et 177,25 millions d'euros à l'entretien et à la restauration des monuments historiques qui ne lui appartiennent pas , soit près de 50 % de l'enveloppe consacrée à l'entretien et à la restauration des monuments historiques, et même près de 55 % de celle-ci hors grands projets. Ce chiffre doit être mis en relation du montant investi dans ces monuments par les propriétaires privés et les collectivités territoriales, qui était, en 2016, évalué à 249 millions d'euros. Les chiffres à la disposition de votre rapporteur ne permettent pas de distinguer les monuments historiques n'appartenant pas à l'État selon l'origine de leur propriétaire - personne privée ou collectivité territoriale -, empêchant dès lors toute analyse plus fine.
Le ministère de la culture précise néanmoins qu'il consacrerait, depuis une dizaine d'années, 10 % de ses investissements au titre des monuments historiques à des édifices appartenant à des propriétaires privés.
Les crédits consacrés aux grands projets portant sur des monuments historiques sont stables en CP , en raison d'une baisse du niveau des crédits pour les travaux du schéma directeur du château de Versailles et pour les travaux de restauration du Grand Palais qui compense le lancement des travaux de restauration sur le quadrilatère Richelieu. Les crédits baissent surtout fortement en AE (- 22 %), en l'absence de l'ouverture de nouveaux grands projets.
Les crédits de l'action 2 « Architecture et espaces protégés » progressent de 1,6 %, à 32,13 millions d'euros . Cette progression s'inscrit dans un contexte marqué par la mise en oeuvre des nouvelles dispositions résultant de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine. Dans sa lettre de mission à la ministre chargée de la culture, le Premier ministre, Edouard Philippe a fait part de l'importance d'améliorer la protection du patrimoine urbain et paysager, par le développement des SPR, la mise en oeuvre de plans de gestion et des zones tampons pour les biens inscrits au patrimoine mondial de l'UNESCO et la définition des périmètres intelligents aux abords des monuments historiques. Il a également insisté sur l'accompagnement des politiques d'État relatives aux centres-bourgs, aux villes moyennes et aux centres anciens patrimoniaux, en lien avec les expérimentations menées sur la base des recommandations du rapport remis par Yves Dauge. Il a enfin validé le lancement de l'expérimentation du « permis de faire ».
En fin de compte, les efforts consentis en direction des crédits de l'action 2 pourraient se révéler limités au regard de la multiplicité des nouveaux objectifs . Ce constat est particulièrement criant s'agissant des crédits destinés à financer les SPR. En 2017, ils s'établissaient à 7,9 millions d'euros. En 2018, ils sont portés à 8,9 millions d'euros, mais leur destination a été élargie à l'ensemble des études et travaux en espaces protégés, ce qui recouvre à la fois les SPR, les abords et le patrimoine mondial, ainsi qu'à la mise en oeuvre de l'expérimentation du plan Dauge. D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, les crédits consacrés à l'expérimentation pour la revitalisation des centres bourgs au sein de cette enveloppe devraient s'établir aux alentours de 2 millions d'euros en 2018 , soit 22 % de l'enveloppe.
Cela signifie que les crédits pour financer les SPR seront réduits . Cette conséquence est fâcheuse à un double titre. D'une part, elle pourrait compliquer le traitement des nouvelles demandes de classement au titre des SPR, actuellement au nombre de dix-huit 3 ( * ) . D'autre part, elle s'inscrit en contradiction avec les propos du rapport d'Yves Dauge, qui souligne l'importance des crédits d'études pour appuyer la rédaction des documents de protection en SPR et l'intérêt à les octroyer pendant plusieurs années compte tenu de la durée de réalisation desdites études.
La lourdeur des démarches qui pèsent sur les propriétaires de biens protégés et les contraintes fiscales constituent une autre source de difficultés préjudiciable à une relance de la protection du patrimoine.
Un certain nombre des sujets portés à la connaissance de votre rapporteur pour avis pourrait trouver un aboutissement avec les annonces qui ont été réalisées à l'occasion de la présentation de la stratégie pluriannuelle en faveur du patrimoine.
À cette occasion, la ministre de la culture, Françoise Nyssen, a fait part de la prochaine mise en place d'un guichet unique pour simplifier les procédures des propriétaires de biens protégés, aujourd'hui confrontés à quatre guichets différents pour les autorisations et les financements liés à la protection.
Elle a également indiqué qu'une réflexion serait engagée sur la modernisation des modes de gestion et de transmission de génération en génération des monuments historiques , face à la multiplication du nombre de biens sur le marché qui ne trouvent pas de repreneur. Il s'agirait d'une évolution importante, qui semble cristalliser de nombreuses attentes.
Les questions de fiscalité sont également mentionnées au sein de la stratégie. Elles suscitent bon nombre d'inquiétudes dans le contexte de transformation de l'impôt sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI), qui a pu donner le sentiment que le patrimoine serait appréhendé comme un investissement improductif pour notre pays, en dépit de son rôle essentiel pour notre économie.
Une réflexion interministérielle serait engagée en 2018, en partenariat avec les associations de sauvegarde du patrimoine, pour moderniser le dispositif fiscal « d'ouverture au public », afin d'inciter davantage à l'accueil des scolaires. Compte tenu de la priorité accordée par le Gouvernement à l'accès de tous à la culture, l'élargissement des avantages fiscaux en faveur des propriétaires de monuments historiques ouvrant leurs biens à la visite pourrait être un facteur incitatif tout à fait positif.
L'évolution du dispositif « Malraux » n'est, en revanche pas mentionné. A l'occasion de son audition devant votre commission, la ministre de la culture, Françoise Nyssen, a néanmoins indiqué qu'une réflexion serait lancée sur le sujet au cours de l'année 2018.
Sans même entrer dans le débat relatif au niveau du taux, on peut s'étonner, au regard de la contribution de ce dispositif à l'objectif de revitalisation des centres anciens dégradés, que ses conditions aient été raffermies au cours de la dernière année, en pleine période de réflexion autour de ces questions avec la mission confiée à Yves Dauge. Alors qu'un taux avantageux de 30 % était jusqu'alors octroyé pour les travaux engagés sur des immeubles situés sur le périmètre d'un secteur sauvegardé dès qu'intervenait la décision de classement - et donc dès qu'un plan de sauvegarde et de mise en valeur était mis à l'étude -, le projet de loi de finances rectificative pour 2017 soumet l'octroi de ce taux avantageux de 30 % à l'approbation du PSMV. Compte tenu des délais requis pour l'élaboration d'un PSMV, nécessitant parfois plus de dix ans, cette décision est évidemment lourde de conséquences.
2. Archéologie préventive : une situation qui reste sous tension
Les crédits de l'action 9 sont stables en 2018 . Ils progressent de seulement 40 000 euros en autorisations d'engagement, à 135,96 millions d'euros, et reculent de 490 000 euros en crédits de paiement, à 132,46 millions d'euros (- 0,4 %).
L'enveloppe destinée à soutenir l'archéologie préventive , qui correspond à la budgétisation de la redevance d'archéologie préventive (RAP), est maintenue à 119 millions d'euros .
800 000 euros de crédits sont redéployés au sein de cette enveloppe en faveur du Fonds national d'archéologie préventive (FNAP), qui peut aider les aménageurs en prenant en charge, partiellement ou en totalité, certaines opérations de fouilles archéologiques prescrites suite à un diagnostic vers les services archéologiques habilités des collectivités territoriales pour compenser leurs opérations de diagnostic archéologique.
Les autres crédits de l'action, destinés à l'archéologie et au patrimoine archéologique, sont en baisse , compte tenu de l'achèvement d'un certain nombre de projets de centres d'études et de conservation. Une enveloppe de 50 000 euros supplémentaires est néanmoins consentie pour améliorer le soutien aux opérations de promotion et de diffusion du patrimoine archéologique, sous la forme d'aides à l'édition, portant désormais l'effort à 600 000 euros.
Le projet de loi de finances préserve le montant de la subvention pour charges de service public de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), à 79,5 millions d'euros : 72 millions d'euros sont destinés à couvrir la réalisation de ses opérations de diagnostic et ses activités de recherche ; 7,5 millions d'euros servent à compenser ses charges de service public dans le champ concurrentiel. En tant qu'opérateur national d'archéologie préventive, l'INRAP est en effet assujetti à une obligation de présence sur l'ensemble du territoire et à une obligation de compétence sur l'ensemble des spécialités, y compris subaquatiques, pour garantir qu'une réponse soit apportée à toute demande de diagnostic dans le champ non concurrentiel, comme à toute prescription de fouilles dans le champ concurrentiel, dans le cas où aucune candidature n'aurait été reçue suite à un appel d'offres.
L'établissement obtient également une dotation pour couvrir les dépenses d'investissement nécessaires à la réalisation de ses diagnostics, dont le montant est maintenu à 1,6 million d'euros.
Revalorisée de 800 000 euros, l'enveloppe destinée aux services archéologiques des collectivités territoriales pour compenser leurs charges de service public atteint 10,8 millions d'euros en 2018 . Ces services sont autorisés, au même titre que l'INRAP, à assurer les missions de service public d'archéologie préventive : la loi du 7 juillet 2016 a clairement réaffirmé leur compétence dans la réalisation des diagnostics prescrits par l'État et leur a reconnu un rôle en matière d'exploitation scientifique et de valorisation des résultats des opérations d'archéologie préventive.
Nonobstant ces principes, le montant des crédits octroyés chaque année aux services archéologiques des collectivités territoriales demeure en inadéquation avec la part des diagnostics qu'ils réalisent . A la différence de l'INRAP, qui touche chaque année une subvention pour couvrir les frais de diagnostic qu'elle sera amenée à réaliser au cours de l'année à venir, quel qu'en soit le nombre, les collectivités territoriales sont soumises au principe du règlement à service fait. Le montant de leurs subventions est calculé chaque année en fonction des surfaces traitées et de la complexité des sols concernés l'année précédente, selon un barème fixé par arrêté du ministère chargé de la culture du 2 novembre 2016. Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, l'objectif est d'« établir un lien direct entre le niveau d'activité et le financement alloué, dans le respect de l'enveloppe budgétaire octroyée pour chaque exercice » .
En 2016, les services archéologiques des collectivités territoriales auraient réalisé 18,49 % des surfaces soumises à diagnostic. Rapporté au montant de 72 millions d'euros de la subvention touchée par l'INRAP pour la réalisation de 81,51 % des diagnostics, la logique aurait voulu que leurs crédits soient portés à plus de 16 millions d'euros. Pour contenir les dépenses dans la limite de l'enveloppe globale de 82 millions d'euros octroyée en compensation des missions de service public dans le champ non-concurrentiel, correspondant à la somme des 72 millions d'euros de subventions perçus par l'INRAP et des 10 millions d'euros octroyés aux collectivités territoriales, il serait équitable qu'ils perçoivent 15,16 millions d'euros - ce qui impliquerait de réduire les crédits de l'INRAP en conséquence.
Quoi qu'il en soit, la revalorisation de 800 000 euros concédée en 2018 sera insuffisante pour couvrir l'écart de montant. Elle permettra seulement de compenser le nombre de diagnostics supplémentaires réalisés en proportion par les services archéologiques des collectivités territoriales en 2016, compte tenu de l'augmentation significative (+ 14,7 %) du nombre de prescriptions de diagnostics entre 2015 et 2016.
La mise en place d'une grille de compensation identique pourrait être une piste pour assurer une réelle équité entre les opérateurs de diagnostics. Elle avait d'ailleurs été évoquée par la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2016, qui la jugeait adaptée pour garantir une plus grande efficacité de la dépense.
Malgré l'ambition portée par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine de restaurer un équilibre entre les acteurs de l'archéologie préventive, votre rapporteur pour avis a pu constater que les tensions restaient vives dans le secteur.
Les engagements pris par l'INRAP dans le cadre de la procédure lancée par plusieurs opérateurs de fouilles devant l'Autorité de la concurrence n'ont pas encore permis d'apaiser la situation. L'établissement public était mis en cause pour pratiques anticoncurrentielles, dans un contexte de guerre des prix préjudiciable au secteur. Deux motifs étaient avancés : d'une part, son accès privilégié à des informations en sa qualité d'opérateur de diagnostic et, d'autre part, des pratiques tarifaires intervenant dans un contexte de subventions croisées.
Au cours de cette procédure, l'État a proposé de créer une plateforme informatique sécurisée permettant à l'ensemble des opérateurs de fouilles d'accéder aux informations archéologiques préalables dans des conditions comparables. De son côté, l'INRAP s'est engagé à mettre en place, d'ici le 1 er janvier 2018, une comptabilité analytique . L'instrument devra garantir la séparation comptable et financière entre ses activités non-marchandes et marchandes et assurer une traçabilité des moyens alloués à chacune de ses missions pour prévenir tout risque de subventions croisées. Les données seront contrôlées chaque année par un auditeur indépendant. Jugeant ces différents engagements de nature à renouveler les conditions de la concurrence entre les acteurs du secteur de l'archéologie préventive, l'Autorité de la concurrence a clos les saisines par décision du 1 er juin dernier 4 ( * ) .
Depuis 2016, l'INRAP compte parmi ses recettes une nouvelle ressource : le crédit impôt recherche (CIR). Les discussions parlementaires autour de cette loi ont révélé à l'INRAP qu'il pouvait prétendre à son bénéfice pour son activité dans le secteur concurrentiel , au même titre que les entreprises privées, compte tenu de son assujettissement à l'impôt sur les sociétés. Un rescrit de l'administration fiscale a confirmé qu'il pouvait en bénéficier, y compris dans le cadre d'opérations prescrites par l'État. L'INRAP a ainsi perçu, en 2016, 12 millions d'euros de CIR en compensation de son activité au titre de l'exercice 2013, qui aurait ensuite été prescrit. Il a sollicité, en 2017, le bénéfice du CIR en compensation de son activité au titre des exercices 2014 et 2016. Il devrait de nouveau le demander en 2018 au titre des exercices 2015 et 2017. L'apport de cette nouvelle ressource devrait permettre à l'INRAP d'enregistrer un résultat équilibré en 2017, pour la première fois après les difficultés financières traversées par l'opérateur ces dernières années.
Les ressources provenant du CIR permettront, en 2018 également, de combler le déséquilibre structurel de 20 millions d'euros dont souffre toujours l'INRAP. À partir de 2019, leur montant diminuera mécaniquement puisque l'établissement aura touché le CIR au titre de l'ensemble des années antérieures non encore prescrites et ne pourra plus solliciter son bénéfice que pour l'année n-1.
L'établissement a donc indiqué avoir engagé en parallèle des efforts de maîtrise de ses charges et de rationalisation de son fonctionnement , en particulier au niveau de son siège. Il aurait également entamé une révision de la carte de ses implantations territoriales, destinée à prendre en compte la nouvelle organisation territoriale et à rationaliser également son organisation.
Il chercherait désormais à redresser ses ressources propres hors subvention, ce qui l'aurait conduit à augmenter ses prix de l'ordre de 12 %, qui pourraient faciliter une remontée des prix du marché susceptible de permettre aux tarifs de vente de couvrir de nouveau le niveau des charges. D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, les effets sur l'ensemble du marché ne s'en seraient cependant pas encore fait sentir .
Par ailleurs, le projet de loi de finances rectificative pour 2017 comporte un article destiné à adapter les modalités de calcul et d'établissement de la RAP aux opérations d'aménagement réalisées en mer, compte tenu des spécificités et contraintes du domaine public maritime et des enjeux de développement économique qui existent.
* 3 Ces demandes émanent de Bidart (64), Bourganeuf (23), Mirepoix (09), Saint-Aubin-du-Cormier (35), Lusignan (86), Reims (51), Toul (54), Angers (49), Les Baux-de-Provence (13), Saint-Rémy-de-Provence (13), Marmande (47), La Roche-Posay (86), Domfront-en-Poirée (14), Moret-sur-Loing (77), Sèvres (92), Lussac-les-Châteaux (86), la communauté de communes "Coeur du Perche" (61) et communauté d'agglomération du Cotentin (50).
* 4 Décision de l'Autorité de la concurrence n° 17-D-09 du 1 er juin 2017 relative à des pratiques mises en oeuvre par l'Institut national de recherches archéologiques préventives dans le secteur de l'archéologie préventive.