D. UN EFFORT MOINS SOUTENU EN MATIÈRE D'APPRENTISSAGE MAIS DE NOUVEAUX LEVIERS D'ACTION POUR LA « DRH DE L'ÉTAT »
Dans le PLF pour 2018, les crédits de l'action 03 « Appui ressources humaines et apprentissage » progressent d'environ 6,5 % à périmètre courant pour s'établir à 34,84 millions d'euros en AE et à 34,90 millions d'euros en CP.
Cette hausse s'explique toutefois par l'adjonction de quatre nouvelles mesures destinées à l'appui RH. À périmètre constant, les crédits de l'action 03 diminuent de 9,11 %, l'effort en faveur de l'apprentissage dans la fonction publique de l'État étant moins important qu'en loi de finances initiale pour 2017 .
1. L'apprentissage : un effort moins soutenu qu'en LFI pour 2017
L'action 03 du programme 148 a été créée en 2016 pour inciter les administrations de l'État à recruter des apprentis : en moyenne, environ 11 750 euros sont versés pour chaque apprenti recruté par les ministères ou les services déconcentrés 30 ( * ) .
L'objectif initial de cette enveloppe budgétaire était ambitieux : accroître le nombre d'apprentis accueillis dans la fonction publique de l'État de 763 en 2014 à 10 000 en 2016. Si le nombre d'apprentis a sensiblement augmenté et si les efforts de l'État doivent être salués, l'objectif n'a pas encore été atteint, la fonction publique de l'État comptant 8 285 apprentis fin 2016 .
Plus de la moitié de ces apprentis ont été recrutés par le ministère de l'éducation nationale. À eux deux, les ministères des armées et de l'intérieur emploient plus de 23 % des apprentis de l'État, l'apprentissage leur permettant de recruter de nouveaux profils, notamment en matière de cybersécurité .
Répartition du nombre d'apprentis par ministère (fin 2016)
Source : commission des lois du Sénat, à partir des réponses aux documents budgétaires
Dans le PLF pour 2018, les crédits consacrés au développement de l'apprentissage dans la fonction publique de l'État baissent de 2,99 millions d'euros , ce qui peut paraître contradictoire avec l'objectif d'atteindre le seuil de 10 000 apprentis recrutés.
Ces crédits (29,80 millions d'euros en AE et en CP) restent toutefois supérieurs à l'exécution budgétaire de 2016 (22,96 millions d'euros).
Plus largement, votre rapporteur regrette, cette année encore, que cette incitation financière ne s'adresse qu'au versant étatique de la fonction publique et non aux versants territorial et hospitalier .
Elle rappelle qu'en 2015 les collectivités territoriales employaient 9 336 apprentis, soit davantage que l'État. En 2016, elles ont recruté 52,9 % des apprentis du secteur public 31 ( * ) , recrutements qui pourraient être remis en cause par la baisse des dotations de l'État.
Enfin, une réflexion globale doit être menée sur les débouchés ouverts aux jeunes à la fin de leur apprentissage dans la fonction publique . Comme le soulignait votre rapporteur dès 2015, « à la fin de leur contrat, ils doivent (...) passer un concours de la fonction publique pour être conservés par leurs employeurs (...) Lorsqu'ils choisissent de passer ce concours, aucune adaptation n'est prévue concernant les épreuves d'admissibilité » 32 ( * ) .
La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 33 ( * ) a constitué une première étape : le contrat d'apprentissage est désormais pris en compte dans le calcul de la durée d'activité nécessaire pour se présenter au troisième concours de la fonction publique.
À ce stade, il n'est toutefois pas certain que cette mesure suffise pour offrir de réels débouchés aux apprentis du secteur public ; leur ouvrir les concours internes ou créer une voie spécifique d'intégration aux corps et cadres d'emplois de la fonction publique restent des pistes de travail envisageables.
2. Un renforcement de l'appui RH
Créé en 2017, le « fonds d'innovation RH » est pérennisé dans le PLF pour 2018 (1 million d'euros en AE et en CP) afin de soutenir les initiatives innovantes des ministères en matière de management ou de gestion RH.
En 2017, les ministères ont proposé 150 projets innovants articulés autour de trois thématiques prioritaires : la mise en place de nouveaux modes d'organisation du travail et l'acquisition des connaissances ; la conduite du changement en matière RH ; la prévention des risques professionnels et le bien-être au travail 34 ( * ) .
Le PLF pour 2018 tend, en outre, à créer deux nouveaux fonds pilotés par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) :
- le fonds interministériel d'amélioration des conditions de travail (FIACT) pour cofinancer, sur la base d'un appel à projets, des actions de santé et de sécurité au travail (1 million d'euros en AE et en CP) ;
- le fonds des systèmes d'information RH (1,83 million d'euros en AE et en CP) pour ouvrir aux agents publics le portail informatique du compte personnel d'activité ( voir infra ).
Ces initiatives s'inscrivent dans la volonté du Gouvernement de faire de la DGAFP une véritable « DRH de l'État » , capable de mieux coordonner les services des ressources humaines de l'ensemble des ministères.
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Faire de la DGAFP la « DRH de l'État » Le décret n° 2016-1804 du 22 décembre 2016 35 ( * ) renforce la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) dans l'objectif de mieux articuler les orientations interministérielles, d'une part, et les politiques RH de chaque ministère, d'autre part. Il réorganise la DGAFP et lui confie de nouveaux outils de coordination. - La réorganisation de la DGAFP La DGAFP compte 150 agents. En 2016, ils ont instruit ou rédigé plus de 600 textes réglementaires et 30 guides pratiques 36 ( * ) . Depuis le décret du 22 décembre 2016, la DGAFP peut s'appuyer sur deux nouvelles instances : un conseil d'orientation , chargé d'émettre des propositions d'évolution des politiques de ressources humaines 37 ( * ) , et un conseil scientifique , qui formule des préconisations sur des thèmes qui lui sont soumis par la DGAFP. Enfin, le directeur général de l'administration et de la fonction publique préside désormais un comité de pilotage des ressources humaines de l'État , dont l'objectif est de mettre en oeuvre la politique RH de l'État 38 ( * ) . - Deux nouveaux outils de coordination des politiques RH de l'État La DGAFP pilote la stratégie interministérielle des ressources humaines de l'État , que chaque ministère doit décliner aux niveaux central et déconcentré. Publiée le 16 mars 2017, la première stratégie comporte 50 actions concrètes , parmi lesquelles « former et informer l'ensemble des agents publics sur la portée du principe de laïcité dans l'exercice quotidien de leurs fonctions » ou encore « rénover le processus de recrutement de l'État employeur ». Le Gouvernement envisage d'ores et déjà de réexaminer cette stratégie pour prendre en compte les priorités du nouveau quinquennat et lancer une démarche de contractualisation avec les directions RH des ministères au premier semestre 2018. Dans la même logique, le décret du 22 décembre 2016 crée le schéma directeur de la politique de formation professionnelle tout au long de la vie des agents de l'État . Ce document, en cours de rédaction, doit fixer les priorités de formation dans les domaines communs à l'ensemble des ministères, en lien avec le réseau des écoles de service public. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, 80 actions concrètes sont à l'étude, dont le développement de la formation à distance et la mutualisation de la préparation aux concours administratifs. |
* 30 Soit une dotation de 5 000 euros pour financer la formation de l'apprenti, à laquelle s'ajoute la prise en charge de la moitié de sa rémunération (salaire qui s'élève, en moyenne annuelle, à 13 500 euros, charges incluses). La prise en charge partielle du salaire de l'apprenti s'opère aux « frais réels » sur la base des coûts communiqués a posteriori par les ministères.
* 31 Contre 43,4 % pour l'État et 3,7 % pour les hôpitaux. Source : DGAFP.
* 32 Avis budgétaire n° 170 (2015-2016) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2016 (fonction publique), p. 20.
Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/a15-170-7/a15-170-71.pdf .
* 33 Loi relative à l'égalité et à la citoyenneté.
* 34 Circulaire du ministère de la fonction publique relative à la création d'un fonds d'innovation RH (22 décembre 2016).
* 35 Décret relatif à la direction générale de l'administration et de la fonction publique et à la politique de ressources humaines dans la fonction publique.
* 36 Source : direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).
* 37 La première réunion du conseil d'orientation de la DGAFP s'est tenue le 26 avril 2017 et était consacrée à l'ouverture des recrutements et à la diversification des profils dans la fonction publique.
* 38 Ce comité de pilotage transversal est composé, outre du directeur de la DGAFP, des directeurs de services des ressources humaines ministériels, du délégué aux cadres dirigeants de l'État, du directeur du budget et du secrétaire général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP).