II. LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE, NOUVEAU CENTRE DE GRAVITÉ DE L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT FRANÇAISE
La lutte contre le changement climatique est devenue un nouveau paradigme dans le domaine de l'aide au développement . Cet enjeu implique en effet un profond changement conceptuel : comme le déclare le nouveau plan d'orientation stratégique de l'AFD : « nous sommes désormais tous des pays en développement », puisque tous les pays s'efforcent désormais d'accomplir une transition vers une économie décarbonée. Dès lors, la notion d'« aide » peut être remplacée par celle de « solidarité internationale », impliquant des échanges à la fois du Nord vers le Sud et du Sud vers le Nord dans la mesure où des innovations dans la lutte contre le changement climatique peuvent émerger partout sur le globe.
L'objectif de lutte contre le changement climatique imprègne ainsi désormais l'ensemble des stratégies des acteurs de l'aide au développement française , du Gouvernement à l'AFD en passant par les OSC. Votre commission ne peut qu'y souscrire. Dans leur rapport « Climat : vers un dérèglement géopolitique ? » 5 ( * ) , nos collègues Cédric Perrin, Leïla Aichi et Éliane Giraud avaient bien mis en exergue l'ensemble des périls géopolitiques liés au réchauffement du climat, notamment la libération des glaces de l'Arctique et les migrations potentiellement massives. S'agissant plus précisément de l'aide au développement, l'une des propositions (n°5) du rapport énonçait ainsi qu'il est nécessaire d' « OEuvrer auprès des pays bailleurs nationaux et des organismes internationaux afin qu'ils s'interdisent tout financement de projets d'extraction, de production ou recourant à une consommation excessive d'énergies carbonées et les inciter à promouvoir et à financer les projets utilisant des énergies renouvelables ou utilisant des technologies propres ».
Encore faut-il que cet objectif désormais universellement affiché fasse l'objet de mesures réalistes et concrètes. Il apparaît ainsi nécessaire d'examiner la cohérence de la stratégie sous-jacente, la réalité des moyens mis en oeuvre et la nature des projets engagés dans ce domaine.
1. Une stratégie qui s'insère dans un cadre national
La loi du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale promeut « un développement durable dans les pays en développement ». Parmi les objectifs inscrits dans la loi figure en particulier la limitation du réchauffement climatique global à 2°C par rapport à l'ère pré-industrielle . Expressément mentionnée dans la loi, l'AFD doit contribuer à la fois au financement d'activités d'atténuation des émissions de gaz à effet de serre et d'adaptation au changement climatique, sa stratégie en la matière étant définie dans un « Cadre d'intervention transversal climat-développement ». L'AFD prévoit désormais au sein de son nouveau plan d'orientations stratégique 2018-2022 d'être la première agence de développement « 100% Accord de Paris » , c'est-à-dire que pour chaque pays dans lequel un projet est engagé, ce projet doit être compatible avec la trajectoire élaborée par ce pays pour contribuer à l'objectif des 2°.
Par ailleurs, la loi du 7 juillet 2014 mentionne également le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) et son pendant bilatéral, le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM), ainsi que d'autres fonds multilatéraux auxquels la France contribue, dont le Fonds vert pour le climat.
Enfin, le CICID du 8 février 2018 a également réaffirmé que la lutte contre le changement climatique figurait parmi les priorités de premier rang de notre aide au développement, aux côtés de l'éducation, du genre, de la santé, et des vulnérabilités.
2. Des engagements financiers très significatifs de la France
Le président de la République a annoncé en septembre 2015, devant l'Assemblée générale des Nations unies, que les financements français pour le climat en faveur des pays en développement passeraient de 3 milliards d'euros en 2015 à 5 milliards d'euros en 2020 , incluant un doublement des financements en faveur de l'adaptation au dérèglement climatique, pour atteindre au moins 1 milliard d'euros par an en 2020.
Cet engagement se veut en ligne avec les efforts visant à accroître les financements internationaux pour le climat pour atteindre l'objectif de consacrer 100 milliards de dollars par an de financements publics et privés aux pays en développement d'ici 2020, réaffirmé dans la décision finale de la Conférence de Paris.
L'Accord de Paris demande par ailleurs que les financements pour l'adaptation et l'atténuation soient équilibrés à terme . En cohérence avec cet objectif, le président de la République a annoncé, en décembre 2017, le relèvement de l'objectif français en matière de financement de l'adaptation à 1,5 milliard d'euros en 2020.
Par ces annonces et par l'organisation de la COP 21, la France s'est positionnée parmi les leaders de la lutte contre le réchauffement climatique et du soutien de la transition dans les pays en développement.
3. Les engagements « climat » de l'AFD
L'engagement de l'AFD pour le climat est devenu un marqueur essentiel de son action . En novembre 2017, le Conseil d'Administration de l'agence a adopté un nouveau cadre d'intervention transversal « Climat et Développement » pour les 5 années à venir (2017-2022), articulé autour de quatre objectifs (cf. encadré ci-dessous).
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Les quatre objectifs du Cadre d'intervention transversal « Climat et développement » 1- Assurer une activité « 100% Accord de Paris ». Ce mot d'ordre recouvre en réalité selon l'agence une triple démarche • Évaluer chaque projet à travers sa contribution aux trajectoires bas carbone et résilientes des pays, notamment à travers un nouveau cadre de questionnement dans le processus d'analyse des projets ; • Accompagner l'élaboration de stratégies de développement bas-carbone et résiliente à horizon 2050 et intégrer ces enjeux aux stratégies pays du Groupe ; • Favoriser les projets et les outils induisant des effets d'entraînement dans le reste de l'économie en faveur des transitions bas carbone et résilientes. 2- Augmenter les volumes de finance Climat • Étendre à tout le groupe AFD l'objectif des 50% d'autorisations d'engagements annuelles à co-bénéfices climat, pour atteindre 5 Mds€ en 2020 dans les États étrangers ; • Augmenter substantiellement les volumes de financement de l'adaptation pour atteindre 1,5 Md€ par an d'ici à 2020 ; 3. Contribuer à la redirection des flux financiers et d'investissement • Maximiser l'effet d'entrainement de ses financements sur la redirection des investissements privés et locaux ; • Développer de nouveaux instruments à fort volume et fort impact : fonds d'accompagnement et d'assistance, prêts budgétaires en appui aux politiques publiques ; • Intégrer les risques financiers climatiques (physiques et de transition) dans ses processus d'analyse du risque et contribuer à l'élaboration de normes, des instruments et des analyses qui prennent en compte les risques financiers climatiques. 4. Co-construire les solutions et peser sur les normes • Mener une stratégie partenariale intégrant les acteurs financiers (Nations unies, banques multilatérales, banques publiques nationales et régionales de développement), les acteurs institutionnels, de la recherche et de la société civile (cf. implication de l'AFD dans le One Planet Summit de 2017) ; • Soutenir la production de connaissances en déployant des outils d'analyses, notamment concernant l'élaboration des trajectoires 2050 bas-carbone et résilientes, la redirection des investissements et l'intégration des risques financiers climatiques. |
Le suivi de l'activité « climat » du groupe AFD repose sur une revue systématique, lors de l'instruction des projets, de l'impact attendu des financements. Sont comptabilisés « climat » les projets de développement présentant au moins un des trois types de « co-bénéfices » suivants :
- Atténuation des émissions de gaz à effet de serre, ou « séquestration de carbone ». Un projet concourt à l'atténuation lorsque les réductions d'émissions qu'il engendre sont supérieures aux émissions qu'il génère sur sa durée de vie ;
- Adaptation au changement climatique. Un projet concourt à l'adaptation s'il limite la vulnérabilité des biens, personnes et écosystèmes aux conséquences des changements climatiques ;
- Soutien aux politiques de lutte contre le changement climatique 6 ( * ) .
Au total, 4 milliards d'euros de financements à co-bénéfice climat ont ainsi été autorisés par l'AFD en 2017, correspondant à une participation au financement de 124 projets de développement.
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Indicateurs de suivi |
Cible 2012-2017 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
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Octrois annuels ayant des co-bénéfices Climat dans les Etats étrangers (AFD et Proparco) (en M€) |
Nd. |
2 415 M€ |
2 865 M€ |
2 938 M€ |
3 583 M€ |
4 013 M€ |
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Octrois annuels ayant des co-bénéfices Climat dans les Etats étrangers (en M€ et en % de l'activité inclus dans le périmètre Climat) (AFD) |
50% |
2 150 M€ 47% |
2 536 M€ 53% |
2 648 M€ 55% |
3 102 M€ 52% |
3 367 M€ 50% |
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Octrois annuels ayant des co-bénéfices Climat dans les Etats étrangers en montants (en M€ et en % de l'activité inclus dans le périmètre Climat) (Proparco) |
30% |
265 M€ 26% |
329 M€ 30% |
290 M€ 26% |
481 M€ 36% |
647 M€ 47% |
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Octrois annuels ayant des co-bénéfices Climat en Afrique subsaharienne (en M€ et en % de l'activité inclus dans le périmètre Climat) (AFD) |
30% |
606 M€ 34% |
576 M€ 30% |
611 M€ 35% |
729 M€ 33% |
1 370 M€ 48% |
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Octrois annuels ayant des co-bénéfices Climat en Méditerranée et au Moyen-Orient (en M€ et en % de l'activité inclus dans le périmètre Climat) (AFD) |
50% |
272 M€ 37% |
473 M€ 53% |
640 M€ 64% |
725 M€ 67% |
626 M€ 41% |
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Octrois annuels ayant des co-bénéfices Climat en Asie et Pacifique (en M€ et en % de l'activité inclus dans le périmètre Climat) (AFD) |
70% |
827 M€ 73% |
726 M€ 71% |
761 M€ 63% |
805 M€, 67% |
650 M€ 56% |
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Octrois annuels ayant des co-bénéfices Climat en Amérique latine et Caraïbes (en M€ et en % de l'activité inclus dans le périmètre Climat) (AFD) |
70% |
441 M€ 48% |
756 M€ 85% |
633 M€ 77% |
761 M€ 71% |
668 M€ 64% |
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Part des octrois annuels contribuant à l'atténuation du changement climatique (%)(hors prêts de politique publique en faveur de l'atténuation) |
Nd. |
65% |
76% |
55% |
2581 M€ 72% |
2 511 M€ 63% |
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Part des octrois annuels contribuant à l'adaptation au changement climatique (%) (hors prêts de politique publique en faveur de l'adaptation) |
Nd. |
13% |
11% |
17% |
439 M€ 12% |
626 M€ 16% |
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Part des octrois annuels contribuant à la fois à l'atténuation et à l'adaptation au changement climatique (%) |
Nd. |
8% |
8% |
4% |
240 M€ 7% |
343 M€ 8% |
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Part des octrois annuels en appuis budgétaires aux politiques de lutte contre le changement climatique (%) |
Nd. |
13% |
5% |
24% |
322 M€ 9% |
533 M€ 13% |
(1) Un même projet peut correspondre à plusieurs concours, ce qui explique que la somme des concours n'est pas égale au total des projets
(2) Certains concours contribuant à la fois à l'atténuation et à l'adaptation, la somme des AE par type de concours n'est par égale au total des AE annuelles
Le graphique ci-dessous présente l'évolution des montants engagés pour des projets contribuant à la lutte contre le changement climatique, par type d'activité, depuis 2013 :
Sur ces 4 Mds€ de financements « climat » en 2017, les financements « atténuation » atteignent 2,8 Mds€ (dont 23% par Proparco), avec de nombreux projets de transports urbains durables et d'énergies renouvelables. Les octrois « adaptation » ont également augmenté de façon significative (+41%), atteignant 854 M€, et représentent 21% de l'activité «climat » totale. Enfin, l'activité réalisée au travers d'aides budgétaires, sectorielles ou en appui à une politique climat transversale s'élève à 533 M€, soit 13% de l'activité « climat » du Groupe.
À travers l'ensemble de ces projets, en 2017, ce sont 4,8 MtCO2eq 7 ( * ) qui auraient été économisées 8 ( * ) :
À titre de comparaison, les émissions totales mondiales en 2017 ont été de 41 milliards de tonnes de CO2. L'économie réalisée grâce à l'action de l'AFD représente donc 0,01% des émissions mondiales , ce qui montre l'ampleur du défi. La France a, quant à elle, émis 340 MtCO2eq. L'économie réalisée représente donc 1,4% des émissions françaises.
Par ailleurs, l'AFD a participé à la préparation du One Planet Summit, le 12 décembre 2017 à Paris qui a abouti à la déclaration conjointe entre l'International development finance club (IDFC), dont l'AFD assure actuellement la présidence, et les Banques multilatérales de Développement, engageant pour la première fois plus de 30 des principales banques de développement, dont les 23 membres d'IDFC, à intégrer l'Accord de Paris dans leur mandat, au même titre que la réduction de la pauvreté .
4. Les financements bilatéraux hors AFD
Il existe d'autres financements bilatéraux en faveur du climat que ceux transitant par l'AFD.
La France contribue ainsi pour 25 millions de crédits de paiement, par le biais du programme 110, au fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) . Le FFEM apporte entre 8 et 10 millions d'euros par an de subventions à des projets climat dans les pays en développement.
Elle contribue également, sous forme de dons, au financement d'études de faisabilité, d'assistance technique et de démonstrateurs de technologies innovantes dédiés à l'environnement et au développement durable, dans le cadre des fonds d'étude et d'aide au secteur privé (FASEP) . Cet instrument finance des prestations réalisées par des bureaux d'études français et bénéficie à des entités publiques dans des pays s'inscrivant dans les cibles prioritaires de l'aide publique au développement française (soit une soixantaine de pays récipiendaires) et pour des projets de développement économique durable répondant aux besoins de ces pays (meilleur accès à l'eau, à l'électricité, amélioration de l'offre de transports, etc.).
Enfin, le ministère de l'économie et des finances soutient également, par l'intermédiaire de prêts du Trésor très concessionnels , des projets d'infrastructures dans le domaine du changement climatique. À titre d'exemple, en 2017, un prêt du Trésor a été octroyé au Maroc pour un montant de 128,1 millions d'euros pour la fourniture de 30 locomotives électriques.
5. La grande complexité des financements multilatéraux
Au-delà des instruments alimentés par le programme 110, il convient de souligner que l'architecture financière internationale de la lutte contre les changements climatiques s'est complexifiée au cours des quinze dernières années, accompagnant la montée en puissance des financements, sans éviter l'empilement des institutions, des fonds et des « fenêtres climatiques » dans les banques de développement, avec de nombreuses initiatives thématiques, nationales ou régionales (cf. l'encadré ci-dessous).
Dès lors, se pose la question de la complémentarité des financements climat et de leurs modalités et cibles d'actions . À cet égard, il semble positif que, compte tenu du lancement du Fonds vert pour le climat, la France envisage avec plusieurs autres pays donateurs l'activation de la « clause de terminaison » du CTF, qui en était le précurseur, et la transition des activités du CTF vers le Fonds vert, qui est à présent le principal fonds multilatéral consacré au financement de la transition des pays en développement vers des économies sobres en carbone.
En effet, à ce jour, le Fonds Vert a mobilisé 10,3 Mds USD de ressources (y compris 2 Md$ des États-Unis non versés à ce jour sur une promesse d'engagement de 3 Md$), quasiment exclusivement composées par des contributions gouvernementales. La prochaine reconstitution devrait avoir lieu en 2019 .
Le gouvernement français a versé à ce fonds une contribution de 774 millions d'euros sur la période 2015-2018 . Cette importante contribution, qui fait de la France le quatrième contributeur, est impossible à retracer avec les seuls documents annexés au projet de loi de finances, puisqu'elle prend la forme de contributions du Fonds de solidarité pour le développement (FSD) et d'un prêt concessionnel de l'AFD. Ainsi, sur ce montant de 774 millions d'euros :
- 432 M€ sont des dons répartis sur 2015-2018, dont les versements ont été réalisés à partir du FSD à hauteur respectivement de 104 M€, 61,8 M€, 106,22 M€ et 160 M€ ;
- 285 M€ constituent un prêt très concessionnel de l'AFD versé en une seule fois fin 2017. Ce prêt donne lieu à des bonifications portées par le programme 110 ;
- 57 M€ ont été apportés sous la forme d'un « coussin de garantie » pour le prêt, assimilable à un don versés en 2017 à partir du FSD.
La reconstitution du Fonds vert devrait être lancée au début de 2019. Les CP prévus pour 2019 sont de 43,10 millions d'euros sur le programme 110 et de 153,7 millions d'euros sur le FSD.
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Point d'étape des projets du Fonds vert Les premiers projets ont été approuvés fin 2015. Au 30 août 2018, le Fonds vert avait approuvé 74 projets pour un montant total d'engagements de 3,5 Md$ (hors cofinancements), incluant des instruments financiers variés (dons, prêts, capital, garanties). Les cofinancements associés à ces projets représentent environ 9 Md$. Le fonds connait une croissance importante du volume d'engagements depuis 2017, avec un niveau maximal atteint lors du 19 ème conseil du Fonds en février 2018, qui a permis d'approuver 23 projets représentant environ 1 milliard de dollars. Ces projets devraient permettre une réduction de 1,3 milliards de tonnes de CO2 et représentent un bénéfice direct pour 217 millions de bénéficiaires. Les premiers décaissements ont été effectués en automne 2016 et s'élèvent désormais à 370 M$ au bénéfice de 25 projets. Au total, 31 projets sur les 74 approuvés sont en démarrage ou en cours de mise en oeuvre. En termes de répartition géographique, l'Afrique représente 26% des engagements (958 M$), les pays les moins avancés représentant un total de 26 projets pour un montant d'engagement total du fonds de 780 M$. L'Asie-Pacifique représente un volume d'engagement total de 1,2 Md$, l'Amérique latine et Caraïbes 907 M$ et les projets multirégionaux 643 M$. En termes de cibles, 46% des financements relatifs aux projets approuvés concernent des projets d'atténuation, 32% des projets d'adaptation et 22% des projets mixtes atténuation/adaptation. En complément des engagements en faveur de projets, les activités de renforcement de capacité du fonds bénéficient à 78 pays (plus de 100 demandes approuvées dont 56 ayant fait l'objet de déboursements). Le volume total d'engagements financiers pour les activités de soutien au renforcement de capacité représente un montant de 140 M$. L'Agence française de développement (AFD), en qualité d'entité accréditée au Fonds vert, a présenté et obtenu l'approbation de deux projets. Le premier projet, approuvé en 2017, vise à développer un système d'irrigation dans le domaine agricole au Maroc pour un montant total de 89 M$ (dont 23,4 M$ du Fonds vert). Le deuxième est un projet pour la gestion des inondations en milieu urbain au Sénégal, engagé en 2016 pour un montant de 83 M$ (dont 17,6 M$ du Fonds vert). |
Par ailleurs, La France s'est engagée en 2008 aux côtés de ses partenaires du G8 et des pays volontaires dans une initiative devant permettre de déployer et diffuser des technologies propres. Elle a ainsi apporté en 2010 une contribution de 500 millions de dollars au Fonds pour les technologies propres (CTF) , géré par la Banque mondiale, dont 300 millions sous forme de prêt et 200 millions de co-financements de l'AFD. La France n'a ensuite plus contribué à ce fonds, à vocation transitoire en attendant l'opérationnalisation du Fonds vert.
La France a également contribué au Fonds d'adaptation à hauteur de 5 millions d'euros en 2015 et au Fonds pour les pays les moins avancés (Fonds PMA) à hauteur de 25 millions d'euros sur 2016-2017
Certains financements additionnels multilatéraux transitent par le canal du Fonds européen de développement (FED). Le 11 ème FED s'élèvera à 30,5 milliards d'euros sur la période 2014-2020, avec une contribution de la France de 17,81%, soit 5,4 milliards d'euros sur 7 ans.
La France est également le quatrième bailleur du fonds multilatéral chargé de la mise en oeuvre du Protocole de Montréal (FMPM) dont l'objectif premier est de financer, dans les pays en développement, les surcoûts liés à l'élimination de la consommation et de la production des substances couvertes par le Protocole de Montréal, à savoir les substances appauvrissant la couche d'ozone telles que les chlorofluorocarbones, les hydro chlorofluorocarbones ou le tétrachlorure de carbone. La 10 ème reconstitution du FMPM a été conclue en 2017, avec un budget de 540 MUSD dont 500 MUSD de nouvelles contributions pour la période 2018-2020. Sur cette période, la contribution française s'élève à 34 M€ (11,3 M€ par an), soit une augmentation de 37% de la contribution par rapport à la précédente période 2015-2017. Cette augmentation est notamment due à l'adoption de l'Amendement de Kigali en novembre 2016, qui élargit les substances couvertes par le Protocole de Montréal aux HFC, des gaz à effet de serre à fort potentiel de réchauffement climatique, renforçant ainsi l'impact des financements du FMPM en faveur du climat.
Enfin, une part importante de l'action de la France est dédiée à sa participation aux banques de développement et aux fonds multilatéraux de développement, tels l'Association internationale de développement (AID), guichet concessionnel de la Banque mondiale, le Fonds africain de développement (FAD), le guichet concessionnel de la Banque africaine de développement, ou encore le Fonds asiatique de développement (FAsD). Ces banques et fonds consacrent une partie de leurs ressources à la lutte contre les effets du changement climatique.
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Contributions de la France et principaux autres pays contributeurs aux principaux fonds multilatéraux pour le climat (en millions de dollars américains - MUSD) |
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Fonds pour l'Environnement Mondial (FEM) |
Fonds Vert |
Climate Investment Funds (CIF) (contributions cumulées depuis 2009) |
Fonds Multilatéral pour la mise en oeuvre du Protocole de Montréal (FMPM) |
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7ème reconstitution
mi2018-mi2022
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10,3 MdUSD d'engagements (incluant 2 Md USD non versés à ce jour par les Etats-Unis) ) |
Clean Technology Fund (CTF) |
Strategic Climate Fund (SCF) |
Dernière reconstitution 2018-2020
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France |
300 MUSD |
577,9 MUSD en dons sur 2015-2018
|
300 MUSD
|
- |
36,7 MUSD |
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Allemagne |
502,3 MUSD |
1 003 MUSD (dons) |
615 MUSD en prêts |
66 MUSD (dons) |
48,3 MUSD |
|
UK |
336,9 MUSD |
1 211 MUSD (dons) |
1 533 MUSD (dons) |
886 MUSD (capital) 281 MUSD (dons) |
33,7 MUSD |
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US |
273,2 MUSD |
3 000 MUSD (dons), dont 2 000 MUSD devraient être annulés suite au retrait américain |
1 492 MUSD (dons) |
508 MUSD (dons) |
110 MUSD |
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Japon |
637,4 MUSD |
1 500 MUSD (dons) |
1 056 MUSD (dons) |
200 MUSD (dons) |
73,2 MUSD |
Le Fonds vert étant à présent le principal fonds multilatéral consacré au financement de la transition des pays en développement vers des économies sobres en carbone, il serait souhaitable que les financements multilatéraux en faveur du climat convergent progressivement vers ce fonds. Toutefois, le Fonds vert rencontre actuellement un certain nombre de problèmes : difficultés à décaisser ses financements, procédures très longues, problèmes d'absorption des financements dans les pays ciblés...
Il sera donc nécessaire, dans le cadre des discussions du G7 qui se tiendra à Biarritz en 2019, de réfléchir à une amélioration de la gouvernance et des procédures du fonds, en même temps qu'à la rationalisation de l'ensemble de l'architecture des contributions climat .
* 5 https://www.senat.fr/rap/r15-014/r15-0141.pdf
* 6 Pour ce domaine qui recouvre les appuis budgétaires et les aides sectorielles, trois possibilités de comptabilisation existent : les appuis budgétaires spécifiquement dédiés au climat sont comptabilisés à 100% ; les autres aides budgétaires sectorielles ou à destination des collectivités locales font l'objet d'une méthode ad-hoc, compatible avec celles d'autres bailleurs comme la Banque mondiale, et qui permet une comptabilisation au prorata des indicateurs de suivi « climat » par rapport à l'ensemble des indicateurs de la matrice de suivi. Enfin, en l'absence d'indicateurs de suivi de la politique publique mise en oeuvre, il est possible de comptabiliser 40% du financement apporté.
* 7 Millions de tonnes équivalent CO2.
* 8 L'AFD calcule ses émissions avec un outil et des méthodologies internes compatibles avec l'approche harmonisée de comptabilisation des gaz à effet de serre des « International Financial Institution Framework for a Harmonized Approach to Greenhouse Gas Accouting ».