EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 17 NOVEMBRE 2021
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M. Laurent Lafon, président . - Nous terminons nos travaux par l'examen de l'avis préparé par Jacques-Bernard Magner sur les crédits consacrés à la « Jeunesse et à la vie associative ».
M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur pour avis des crédits de la jeunesse et de la vie associative . - Les crédits du programme 163 « jeunesse et vie associative » s'élèvent, dans le projet de loi de finances pour 2022, à un peu plus 772 millions d'euros. Par rapport à l'année dernière, ils sont en augmentation de 11,34 %.
Au premier abord, il semble que l'on ne pourrait que s'en féliciter. Néanmoins, une analyse plus précise des crédits appelle à être beaucoup plus nuancé. Un bon budget n'est pas forcément un budget en hausse, mais un budget bien arbitré. Or, la majorité de cette hausse est absorbée par le service national universel. Mais, j'ai des doutes sur son déploiement. J'y reviendrai.
Avant d'entrer dans le vif du sujet, je souhaite attirer votre vigilance, comme l'année dernière, sur des dispositifs relevant du programme « jeunesse et vie associative » qui sont financés par la mission « plan de relance ».
28 % de la totalité des postes Fonjep, qui est une subvention à une association d'un montant de 7 164 euros, et 28 % des missions de service civique sont financés par cette autre mission. Cela pose la question de leur pérennité.
J'en reviens au programme 163.
Trois dispositifs concentrent la quasi-totalité de la hausse des crédits.
Le compte d'engagement citoyen, tout d'abord, bénéficiera en 2022 d'une augmentation de 3,5 millions d'euros. Il vise à valoriser l'engagement des bénévoles associatifs par l'obtention d'heures de formation, adossées au compte personnel de formation. Le ministère table sur une augmentation de 15 % du nombre de bénéficiaires en 2022. L'enjeu principal pour permettre son déploiement est de le faire connaître aux bénévoles éligibles.
Deuxième dispositif bénéficiant d'une augmentation de crédits : la mesure « 1 jeune, 1 mentor ». Elle a été annoncée par le Président de la République le 1 er mars dernier dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution ».
L'objectif pour 2022 est de permettre à 200 000 jeunes de bénéficier de ce mentorat, soit le double par rapport aux objectifs en 2021. Les crédits alloués seront importants : 27 millions d'euros.
Je crains que le mentorat mobilise beaucoup de crédits pour peu d'efficacité par rapport à d'autres actions déjà existantes. Je pense au service civique notamment, qui année après année a fait ses preuves en termes d'accompagnement des jeunes, d'insertion mais également d'engagement.
Troisième dispositif bénéficiant d'une augmentation de crédits : le service national universel (SNU). 110,05 millions d'euros sont prévus pour 2022, contre 62,26 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2021. C'est donc une augmentation de près de 48 millions d'euros, une somme spectaculaire au regard de la dotation globale du programme ! Il s'agit de permettre à 50 000 volontaires de réaliser la première phase du SNU : le séjour de cohésion de 15 jours. Comme nous l'a indiqué la ministre lors de son audition, pour atteindre cet objectif ambitieux, trois sessions seront prévues l'année prochaine : en février, juin et juillet. C'est une première.
J'ai de nombreux doutes vis-à-vis du SNU. Les premiers concernent l'atteinte des objectifs qu'il poursuit. Il doit promouvoir l'engagement, le vivre ensemble, la cohésion nationale ainsi que la mixité sociale et territoriale.
La phase 2 du SNU - la mission d'intérêt général - a du mal à se mettre en place. Les associations sont sceptiques.
En ce qui concerne le vivre-ensemble, je pense qu'il faut agir plus tôt : à 15-17 ans, il est trop tard pour inculquer les valeurs républicaines et citoyennes.
L'objectif de mixité sociale est également loin d'être atteint : la dernière étude de l'Injep d'octobre dernier portant sur les 15 000 jeunes ayant effectué leur SNU cette année est instructive. Je salue d'ailleurs les travaux de l'Injep qui sont une source précieuse d'évaluation des politiques de la jeunesse et de l'éducation populaire.
Cette étude évoque une « mixité sociale modérée », avec une surreprésentation des enfants de « corps en uniforme ». Les jeunes en filière professionnelle sont fortement sous-représentés : seuls 11 % des participants au SNU sont issus de ces filières, alors qu'un tiers des élèves de cette classe d'âge y sont scolarisés.
Certes, 8 jeunes du SNU sur 10 indiquent avoir rencontré des personnes d'un milieu social différent pendant le séjour. Mais là aussi une analyse plus fine est nécessaire.
Pour caractériser le milieu social, les participants mettent en avant le fait d'avoir rencontré des personnes qui ont des centres d'intérêt différents des leurs, des valeurs différentes ou qui viennent d'un territoire différent.
La mixité sociale est donc perçue selon des critères principalement culturels et pas en fonction d'inégalités sociales.
Enfin, je m'interroge sur la réalité de l'objectif de mixité territoriale et de mobilité. Le budget est construit sur l'hypothèse d'un séjour de cohésion effectué majoritairement au sein de sa propre région.
Ma deuxième série de doutes porte sur l'extension du dispositif. Certes, son déploiement a été confronté à la pandémie de la covid en 2020 et 2021. Mais, on ne constate pas un engouement massif des jeunes pour le SNU. En 2021, seuls 30 000 jeunes ont transmis un dossier et entre 22 000 à 25 000 de ces jeunes sont allés au bout de la démarche. Le gouvernement arrivera-t-il à mobiliser 50 000 participants en 2022, ou bien y a-t-il une sorte de plafond de verre autour de 25 000/30 000 jeunes accueillis chaque année ?
Par ailleurs, l'étude de l'Injep apporte un éclairage instructif dans la perspective de la généralisation du SNU. 10 % des jeunes de la « cohorte 2021 » ont déclaré que leur participation leur a été imposée par leurs familles.
Le séjour de cohésion a été moins bien vécu et a entraîné une moindre adhésion pour ces « non volontaires ». 19 % se disent insatisfaits de leurs expériences et 10 % ne savent pas dire s'ils sont satisfaits ou insatisfaits à la fin du séjour.
Enfin, 60 % de ces « non-volontaires » se déclarent peu enthousiastes à l'idée de devoir effectuer leur mission d'intérêt général - la deuxième phase obligatoire du SNU.
Pour l'ensemble de ces raisons, je vous propose un amendement visant à transférer 30 millions d'euros du SNU pour la création d'un pass « colonies de vacances ». Le budget du SNU alors abaissé à 80 millions d'euros serait calibré pour l'accueil de 36 000 jeunes, soit le double du nombre de jeunes qui y ont participé en 2021. Cela permettrait d'expérimenter la session de février pour environ 12 000 à 15 000 volontaires. Nous pourrions analyser son attrait auprès des jeunes, les difficultés spécifiques qu'elle peut engendrer ou au contraire les avantages par rapport à la session de juin.
Pourquoi je souhaite créer un pass « colo » et pourquoi est-il nécessaire en 2022 ?
Le nombre de départs en colonie de vacances est en forte chute depuis une dizaine d'années. Chaque année, 160 000 enfants de moins partent en colonie de vacances.
L'année 2019 a constitué un sursaut d'intérêt, avec une légère remontée des chiffres. Mais ils se sont effondrés en 2020 en raison de la crise de la covid.
La pandémie a également fragilisé l'organisation des séjours de vacances à plusieurs égards : considérés comme vulnérables en raison de leurs âges, de nombreux bénévoles ont dû prendre de la distance par rapport à leurs activités. Cela a contribué à fragiliser les petites structures.
Les colonies ont eu également du mal à constituer les équipes de moniteurs : la covid a empêché la réalisation des formations aux BAFA (brevets d'aptitude aux fonctions d'animateur en accueils collectifs de mineurs) en 2020 et a fortement perturbé la session de printemps 2021. Les répercussions sont importantes sur un secteur déjà en tension.
La diminution du nombre de départs en colonie de vacances a également des conséquences, à moyen terme, sur le nombre de candidats en BAFA.
En effet, c'est souvent parce que l'enfant est parti lui-même en séjours collectifs de vacances qu'il souhaite passer le BAFA. Moins d'enfants qui partent, c'est un vivier de candidats potentiels au BAFA qui se rétrécie.
Or, dans le même temps, près des trois quarts des Français estiment que partir en séjour collectif est une chance pour les enfants, notamment au début de l'adolescence.
Les premiers retours concernant le dispositif des « vacances apprenantes », mis en place par le ministère de l'éducation nationale, sont positifs. Dans leur très grande majorité, les parents sont satisfaits de ces séjours. Surtout, ce dispositif a permis de toucher un nouveau public en 2021, puisque plus de la moitié des enfants et adolescents sont des « primo-partants ».
Il est essentiel de s'inscrire dans cette dynamique par la création du pass « colo ». Celui-ci permettrait à chaque enfant de CM1/CM2 de vivre une expérience de départ en séjour collectif, de découvrir le vivre-ensemble et rencontrer d'autres personnes. Ce sont autant d'objectifs qui rejoignent ceux du SNU. À mon sens, les colonies de vacances peuvent former la première étape - celle de la découverte - du parcours de l'engagement d'un jeune.
En outre, ce pass serait de nature à renforcer la mixité sociale des colonies de vacances, en déclin ces dernières années. On constate une diminution du nombre d'enfants des classes moyennes inférieures au sein de ces séjours.
Ils sont devenus trop chers pour ces familles qui ne bénéficient pas d'une aide de la CAF. De même, les enfants des territoires ruraux partent moins en colonies de vacances que ceux résidant en agglomération ou dans des métropoles.
Enfin, ouvert à l'institution scolaire, le pass « colo » pourrait également faciliter l'organisation des classes transplantées.
Cela représenterait un coup de pouce bienvenu pour l'ensemble du secteur du tourisme social, dont le modèle économique repose en temps normal sur un équilibre fragile. Il a été fortement ébranlé par la pandémie.
Comme je l'ai indiqué, les crédits du programme 163 sont en augmentation. Néanmoins, je suis sceptique sur l'utilisation de ces millions d'euros supplémentaires, qui pourraient à mon sens être mieux utilisés pour d'autres dispositifs du programme. C'est la raison pour laquelle je propose que notre commission s'en remette à la sagesse du Sénat.
Mme Elsa Schalck . - Le budget du programme 163 intervient dans un contexte difficile, avec une nouvelle année marquée par la crise sanitaire et ses conséquences sur le milieu associatif et la jeunesse. Ses crédits sont en hausse, mais celle-ci est en trompe l'oeil, dans la mesure où elle repose essentiellement sur la croissance des crédits du SNU. Lorsque les crédits de ce dispositif avaient doublé l'an passé, nous avions déjà exprimé des réserves à ce sujet puisque l'expérimentation n'avait jamais été achevée et les crédits sous-estimés en 2020.
Le rapporteur a mis en avant les deux autres mesures nouvelles de ce budget. La première est le dispositif « 1 jeune, 1 mentor ». Il est vrai que le mentorat a fait ses preuves, mais il nous est aujourd'hui très difficile de nous prononcer sur ce dispositif dont nous ignorons tout du contenu et de la philosophie. La seconde mesure nouvelle concerne les colonies de vacances, fortement impactées par la crise sanitaire.
S'agissant des associations, particulièrement touchées par la crise sanitaire, elles ont un besoin de visibilité sur leurs financements à moyen et long termes. Au 30 septembre 2021, les montants affectés au fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) au titre de la quote-part des sommes acquises par l'État des comptes tombés en déshérence s'élevaient à 19,1 millions d'euros, ce qui constitue un apport supplémentaire de 76,4 % par rapport à la subvention directe de l'État. Pour 2022, la quote-part des avoirs inactifs récupérés par l'État est à nouveau fixée à 20 %, l'administration prévoyant la même prévision de recettes qu'en 2021. Toutefois, si ce n'était pas le cas, il nous paraitra indispensable de revoir le niveau de cette quote-part.
Les associations s'inquiètent par ailleurs du maintien du lien avec leurs bénéficiaires et leurs adhérents. Ils espèrent qu'ils seront étroitement impliqués dans la mise en oeuvre du plan « 1 jeune, 1 mentor ». Toutefois, les modalités de fonctionnement de ce dispositif sont encore floues et rien n'indique par ailleurs qu'il aura vocation à être pérennisé.
Face aux difficultés persistantes rencontrées par les associations, aggravées par la crise sanitaire, il nous apparait urgent qu'une réflexion soit lancée sur leur modèle de financement.
Je souhaite revenir sur la question du SNU. Nous ne sommes pas hostiles à l'esprit du dispositif, même s'il est sans doute regrettable qu'il ne s'applique qu'aux jeunes de 15 à 17 ans - un âge que nous jugeons tardif pour promouvoir les valeurs de la République. Nos interrogations portent plutôt sur les conditions de son déploiement.
Le nombre de jeunes concernés est encore faible par rapport au coût du dispositif. En 2021, le nombre de jeunes a décru par rapport à 2020 : alors que l'objectif du Gouvernement était de 29 000, seuls 18 000 jeunes ont pris part au SNU cette année - soit moins que les 20 000 jeunes prévus en 2020. Comme l'a indiqué le rapporteur, l'objectif de mixité sociale n'est que partiellement atteint. Le coût du séjour de cohésion est estimé à 2 140 euros par jeune, ce qui est particulièrement élevé. En l'absence d'évaluation précise de ses coûts effectifs, le passage prévu à 50 000 jeunes parait prématuré et peu réaliste.
Le SNU répond-il réellement aux attentes de la jeunesse de notre pays ? Dans ces temps de crise, s'agit-il véritablement de la priorité des jeunes, eux qui ont besoin d'être accompagnés en matière de recherche d'emploi et de stages ?
S'agissant de la jeunesse, on ne peut que déplorer le manque de lisibilité des crédits, éparpillés entre différents programmes. Cet empilement de dispositifs ne permet pas d'assurer une véritable cohérence et c'est ce qui fait défaut aujourd'hui à la politique de la jeunesse mise en oeuvre dans notre pays.
Le programme 163 est décevant et c'est pourquoi le groupe Les Républicains aurait tout à fait pu y donner un avis défavorable. Nous suivrons néanmoins l'avis de sagesse proposé par le rapporteur.
M. Thomas Dossus . - Malgré la hausse, nous sommes défavorables aux crédits du programme 163, dans la mesure où nous contestons le principe même du SNU.
Ce dispositif, qui n'est rien d'autre qu'un ersatz de service national, ne nous apparait pas approprié pour réconcilier la jeunesse avec la République. L'émancipation de la jeunesse ne passe pas par l'uniforme ou par le drapeau. Les associations sont d'ailleurs réservées à son sujet. Nous refusons que 110 millions d'euros soient consacrés à un dispositif inefficace et contreproductif.
Nous soutenons en revanche votre proposition d'amendement relatif au pass « colo ».
M. Claude Kern . - Même si les crédits du programme 163 progressent de plus de 11 %, il y a beaucoup de réserves sur leur utilisation. Je souscris à la position exprimée par Elsa Schalck il y a quelques instants, à une nuance près. Je ne partage pas sa position sur le SNU. Je note une certaine cohérence et continuité dans la politique du SNU mise en place, même si je reconnais que l'augmentation des crédits est probablement excessive par rapport aux besoins réels.
Je regrette que le FDVA ne bénéficie pas de davantage de crédits compte tenu des difficultés rencontrées par les associations dans la période actuelle et des problèmes qu'elles ont à recruter des bénévoles.
Notre groupe suivra l'avis de sagesse proposé par le rapporteur même si, comme le groupe Les Républicains, nous aurions également pu voter contre l'adoption de ces crédits.
Mme Sylvie Robert . - La hausse des crédits est effectivement en trompe l'oeil. Nous partageons les réserves du rapporteur concernant le SNU. Une telle hausse des crédits ne se justifie pas compte tenu des obstacles à son déploiement. J'aurai l'occasion de vous en parler la semaine prochaine, mais des questions similaires se posent concernant le Pass culture, dont les crédits sont en forte hausse, mais dont l'efficacité dépendra entièrement de ses modalités de déploiement.
Nous soutenons évidemment l'idée du pass « colo », qui s'inscrit dans la continuité du pass Culture et du pass Sport.
Nous nous étonnons que les crédits de l'action 4 du programme, relative au service civique, stagnent dans la période actuelle. La crise sanitaire a renforcé le rôle joué par les jeunes en service civique. Nous jugeons ce dispositif important et appelons de nos voeux sa pérennisation, voire son renforcement, d'autant qu'il apporte une aide précieuse au fonctionnement des associations.
Le groupe Socialiste soutient l'avis de sagesse proposé par le rapporteur, sous réserve que son amendement relatif au pass « colo » soit voté.
Mme Céline Brulin . - Si l'occasion nous en est donnée, notre groupe ne votera pas ces crédits. Je partage les constats et les critiques développés par le rapporteur. Le SNU suscite effectivement des interrogations et comporte des limites ; il est loin de tenir toutes ses promesses. La politique en faveur de la jeunesse de ce Gouvernement est très marquée par des changements d'appellation qui ressemblent fort à du recyclage de dispositifs datant de l'ancien monde !
Je suis favorable au développement des colonies de vacances ; j'ai donc un a priori positif sur votre amendement. Néanmoins, les « vacances apprenantes » mises en place par le ministère de l'éducation nationale m'interpellent : l'intention est bonne, mais le dispositif ne s'apparente pas à une colonie « classique » puisque les matinées sont consacrées au soutien scolaire. Se pose d'ailleurs la question de savoir qui est en charge de ce soutien scolaire.
Je partage par ailleurs les propos de Claude Kern sur le FDVA. Les crédits consacrés sont insuffisants et leur affectation n'est pas claire. Ces fonds proviennent de l'ancienne réserve parlementaire et s'apparentent désormais à une réserve préfectorale. Beaucoup d'opacité entoure leur répartition entre milieu rural, milieu urbain et même entre départements. Notre commission ne devrait-elle pas se saisir de ce sujet pour dresser un bilan de l'attribution de ces crédits ?
M. Claude Kern . - Je vous rejoins totalement.
M. Jacques Grosperrin . - Je félicite le rapporteur pour la qualité de son travail.
Je m'interroge tout d'abord sur le rapprochement des services déconcentrés de l'État du sport, de la jeunesse et de la vie associative d'une part et de ceux de l'éducation nationale d'autre part qui s'est effectué au 1 er janvier 2021. Emporte-t-il des conséquences sur le plan budgétaire mais aussi organisationnel ?
Comme Elsa Schalck, je remarque ensuite une absence de cohérence et un manque de lisibilité dans la politique menée en faveur de la jeunesse, ainsi qu'une trop faible association des acteurs locaux concernés. On a du mal à trouver un sens à l'action de ce Gouvernement qui empile les dispositifs. Le « quoi qu'il en coûte » va très loin ! Y aurait-il bientôt des élections ?
J'aurais voté contre ces crédits, si le rapporteur n'avait pas exprimé une sagesse, car nous sommes face à un millefeuille de dispositifs éducatifs.
M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur pour avis . - On est tous d'accord sur le constat d'une multiplicité de dispositifs, qui brouille le message. Le Gouvernement saupoudre. Il n'y a plus de colonne vertébrale à ce petit budget.
Le FDVA est une ressource pour les associations. Je partage vos commentaires critiques sur les modalités d'utilisation de ce qui s'apparente bien à une réserve préfectorale. Les fonds ont tendance à être attribués aux associations qui organisent les activités les plus spectaculaires et non à celles qui en ont le plus besoin.
Tout comme vous, je suis un peu sceptique sur le dispositif des « vacances apprenantes ». Une colonie de vacances, c'est d'abord pour apprendre le vivre-ensemble et partager des activités récréatives. Il ne faudrait pas que seul ce nouveau type de colonie bénéficie de moyens. L'ensemble du secteur doit être soutenu.
Le SNU, auquel le Président de la République tient apparemment beaucoup, c'est un peu le substitut au service militaire ! Je doute que le Gouvernement parvienne à mobiliser 50 000 jeunes en 2022.
Il y a un vrai besoin de donner aux associations des lignes directrices plus fortes et de réattribuer des moyens aux colonies de vacances.
M. Laurent Lafon, président . - Monsieur le rapporteur, je vous invite à présent à nous présenter votre amendement.
M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur pour avis . - Cet amendement vise à créer un « pass colo » pour les enfants de 9 à 11 ans, soit des classes de CM1 et CM2. L'objectif est de soutenir financièrement les familles car l'on sait que le coût d'une colonie de vacances demeure un frein important. Ce pass pourrait dans un premier temps être expérimenté auprès de 100 000 enfants, en ciblant prioritairement les cités éducatives ou les territoires ruraux éducatifs.
Mme Elsa Schalck . - Nous comprenons parfaitement votre intention. Il faut en effet que les colonies de vacances soient aidées. Néanmoins, plusieurs dispositifs sont en cours, notamment celui des « vacances apprenantes » - qui mériterait d'être explicité, et si nous en créons un nouveau, nous participons à cette superposition que nous dénonçons. Pour cette raison, nous voterons contre cet amendement.
M. Laurent Lafon, président . - Je mets aux voix l'amendement du rapporteur.
L'amendement n'est pas adopté.
M. Laurent Lafon, président . - Je mets aux voix l'avis du rapporteur qui nous propose de donner un avis de sagesse à l'adoption de ces crédits.
La commission émet un avis de sagesse à l'adoption des crédits de la Jeunesse et de la vie associative au sein de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».