II. LA CONSÉCRATION BIENVENUE D'UN PRINCIPE DE COMPENSATION ÉVOLUTIVE DANS LE TEMPS DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES, QUI LAISSE TOUTEFOIS EN SUSPENS LA QUESTION DE SES MODALITÉS D'APPLICATION
A. LE PRINCIPE DE LA COMPENSATION AU COÛT HISTORIQUE ENTRAÎNE, DANS CERTAINS CAS, DES RESTES À CHARGE INSOUTENABLES POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. La Constitution se borne à prévoir un droit à compensation financière au coût historique des compétences transférées par l'État aux collectivités territoriales
L'article 72-2 de la Constitution , dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République , prévoit que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi » .
Cette obligation constitutionnelle est précisée par les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT) .
Selon une jurisprudence constitutionnelle constante 14 ( * ) , il en découle que, lorsque l'État transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par lui, le législateur est tenu de compenser celles-ci « au coût historique » par l'attribution des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert. Le montant de ces charges constitue ainsi un droit à compensation (DAC) . Fixé de manière définitive au moment du transfert, le DAC n'est pas évolutif , quand bien même les charges liées à l'exercice de la compétence par la collectivité territoriale augmenteraient ou diminueraient 15 ( * ) .
En application des articles L. 1211-4-1 et L. 1614-3 du CGCT, ce DAC est constaté après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) , une formation restreinte du comité des finances locales (CFL) réunissant l'État et les représentants des collectivités territoriales.
Cette obligation de compensation au coût historique ne s'étend pas aux transferts de compétences opérés entre collectivités territoriales . La jurisprudence constitutionnelle se borne à s'assurer que les ressources qui sont affectées en contrepartie par le législateur permettent de respecter les autres exigences constitutionnelles, et en particulier le principe de libre administration 16 ( * ) .
Les créations et extensions de compétences relèvent également d'un régime juridique distinct, n'imposant pas de compensation intégrale des charges qui en résultent . La Constitution impose uniquement au législateur, dès lors que l'exercice de ces compétences revêt un caractère obligatoire, d'attribuer de nouvelles ressources. Le Conseil constitutionnel se borne à vérifier que ces modalités de compensation retenues n'ont pas pour effet de dénaturer le principe de libre administration 17 ( * ) .
Enfin, les modifications par voie réglementaire des règles relatives à l'exercice d'une compétence obligatoire transférée impliquent une compensation intégrale de la charge qui en résulte à la date à laquelle la modification intervient 18 ( * ) .
La Constitution ne prescrit pas de forme déterminée pour organiser la compensation des transferts de compétences , laquelle peut donc prendre la forme :
- à titre principal, de fiscalité transférée (32,5 milliards d'euros) , notamment via l'attribution de fractions de l'accise sur les énergies (ex-taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques - TICPE), la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA)
- de dotations financées sur crédits budgétaires, avec notamment les dotations générales de décentralisation (DGD) et dotations de compensation aux territoires ultra-marins ( 1,6 milliard d'euros ) relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », mais aussi des subventions d'autres ministères 19 ( * ) ;
- de prélèvements sur les recettes (PSR) de l'État (1,5 milliard d'euros) 20 ( * ) .
Il est à noter que le financement des transferts de compétences par de la fiscalité transférée est assis sur un mécanisme de garantie :
- lorsque le produit de la fiscalité transférée ne permet pas de couvrir le montant du DAC, l'État doit procéder à l'attribution à due concurrence d'une part supplémentaire du produit de cet impôt. Cette clause a notamment trouvé à s'appliquer lors de la crise sanitaire, la dynamique négative de la TICPE liée à la baisse de la consommation de carburant ayant conduit l'État à verser une part supplémentaire de 923 millions d'euros aux collectivités territoriales 21 ( * ) .
- lorsque le produit de la fiscalité est supérieur au droit à compensation constitutionnellement garanti, le bénéfice en reste acquis aux collectivités qui reçoivent alors une « surcompensation » des charges transférées. Celle-ci est estimée à environ 1 milliard d'euros en 2021 22 ( * ) . Cette notion de « surcompensation », utilisée par le Gouvernement est toutefois trompeuse puisqu'elle se rapport au montant du DAC, soit au coût historique, et non au coût effectif de l'exercice de la compétence à date.
2. Un principe qui se heurte à la dynamique contrainte des charges liées à certaines compétences, rendant son exercice difficilement soutenable pour de nombreuses collectivités
Le principe de compensation au coût historique des compétences transférées est aujourd'hui fortement remis en cause par les collectivités territoriales. Dans les faits, l'exercice de certaines compétences a impliqué de faire face à des charges fortement dynamiques, excédant très largement la compensation au coût historique.
Certes, d'un point de vue purement juridique, le Conseil constitutionnel n'a jamais eu l'occasion de considérer que l'équation financière liée à l'exercice d'une compétence donnée était de nature à dénaturer le principe de libre administration. L'expérience pratique de la décentralisation conduit néanmoins de nombreuses collectivités territoriales à considérer que la multiplication des charges dynamiques qui leur incombent du fait de compétences transférées par l'État rend leur situation financière insoutenable et porte une réelle atteinte à leur libre administration .
Le cas le plus emblématique est celui de l'exercice de la compétence d'aide et d'action sociale par les départements , comme l'a récemment rappelé la Cour des comptes dans son rapport public annuel 23 ( * ) . La Cour évalue à 41,7 milliards d'euros les dépenses consacrées à cette compétence en 2020, soit la moitié des dépenses totales consacrées à cette politique. Le rapporteur pour avis observe que ce total représente par ailleurs 70 % de leurs recettes réelles de fonctionnement 24 ( * ) , ce qui illustre la forte contrainte qui en résulte sur leur libre administration compte tenu de la faiblesse des ressources mobilisables pour l'exercice de leurs autres compétences.
La principale problématique à laquelle les départements font face est en effet la dynamique des allocations individuelles de solidarité (AIS) que sont le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH). Pour les personnes qui y sont éligibles, ces trois dispositifs financés par les départements ouvrent droit à des prestations servies selon une logique de guichet. Leur coût global s'élevait à près de 20 milliards d'euros en 2021. Compte tenu de la hausse du nombre de bénéficiaires par rapport à la date des transferts de compétences, les compensations historiques ne couvraient en 2021 que 45 % de la charge.
Taux de couverture des AIS par les ressources
historiques affectées
au titre du transfert de
compétence
(en milliards d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par l'Assemblée des Départements de France
Le « reste à charge » pour les départements est ainsi en forte dynamique : depuis 2017, celui-ci a connu une hausse de 16 % pour s'établir à 11 milliards d'euros en 2021.
Évolution du reste à charge pour les départements au titre des AIS
(en millions d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par l'Assemblée des départements de France
Le cas du RSA illustre également bien la problématique liée de la compensation des charges supplémentaires issues d'une modification des règles relatives à l'exercice d'une compétence . Les cinq décrets de revalorisation du montant de la prestation pris entre 2013 et 2017, sans effet sur le DAC, ont en effet donné lieu à la mise en place de trois ressources nouvelles : un dispositif de compensation péréquée (DCP) financé sur les frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), un fonds de solidarité départementale (FSD) et un relèvement du taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Certes, ces nouvelles ressources ont, selon le Gouvernement, permis d'atteindre un taux de couverture des dépenses de 84 % 25 ( * ) , mais il convient de relever que celles-ci, pour l'essentiel, ne proviennent pas de l'État mais de la péréquation horizontale (FSD) ou du pouvoir fiscal des départements (relèvement du taux plafond des DMTO).
L'enjeu du dynamisme des charges imputables aux compétences transférées ne se limite pas aux AIS. L'exemple de la compétence de gestion des collèges (par les départements) et des lycées (par les régions) en constitue une autre illustration. Ces compétences transférées en 1983 26 ( * ) et élargies en 2004 27 ( * ) ont donné lieu à un DAC de 3,9 milliards d'euros. Or, d'après les estimations de la direction générale des collectivités locales (DGCL), l'exercice de ces compétences mobilise 11 milliards d'euros en 2021.
Évolution du coût de la compétence de gestion des collèges et des lycées par rapport au droit à compensation au coût historique
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au projet de loi de finances pour 2023
* 14 Décisions n° 2003-487 DC du 18 décembre 2003 et n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003.
* 15 Décision n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011, Département de Seine-Saint-Denis et autres.
* 16 Décision n° 2016-549 QPC du 1 er juillet 2016, Collectivité de Saint-Martin
* 17 Décision n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011, Département de Seine-Saint-Denis et autres
* 18 Article L. 1641-2 du code général des collectivités territoriales.
* 19 Par exemple, des crédits de la mission « Enseignement scolaire » relevant du ministère de l'éducation nationale compensent les collectivités du bloc communal au titre de l'obligation de scolarisation dès 3 ans.
* 20 Source des données : rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au projet de loi de finances pour 2023.
* 21 Ibid.
* 22 Ibid.
* 23 Cour des comptes, Rapport public annuel 2023, « Les politiques sociales décentralisées : une coordination à conforter, des financements à réformer », 2023.
* 24 En 2020, les recettes réelles de fonctionnement des départements s'élevaient à 64,88 milliards d'euros selon le Rapport annuel 2022 de l'Observatoire des finances et de la gestion publiques locales (OFGL).
* 25 Rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au projet de loi de finances pour 2023.
* 26 Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l`État.
* 27 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.