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N° 130 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2023 |
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AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour 2024, |
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TOME I ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT Action de la France en Europe et dans le monde (Programme 105) |
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Par Mme Valérie BOYER et M. Jean-Baptiste LEMOYNE, Sénatrice et Sénateur |
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(1) Cette commission est composée de : M. Cédric Perrin, président ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Mmes Hélène Conway-Mouret, Catherine Dumas, Michelle Gréaume, MM. Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Jean-Baptiste Lemoyne, Akli Mellouli, Philippe Paul, Rachid Temal, vice-présidents ; M. François Bonneau, Mme Vivette Lopez, MM. Hugues Saury, Jean-Marc Vayssouze-Faure, secrétaires ; MM. Étienne Blanc, Gilbert Bouchet, Mme Valérie Boyer, M. Christian Cambon, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Alain Cazabonne, Olivier Cigolotti, Édouard Courtial, Jérôme Darras, Mme Nicole Duranton, MM. Philippe Folliot, Guillaume Gontard, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, André Guiol, Ludovic Haye, Loïc Hervé, Alain Houpert, Patrice Joly, Mme Gisèle Jourda, MM. Alain Joyandet, Roger Karoutchi, Ronan Le Gleut, Claude Malhuret, Didier Marie, Thierry Meignen, Jean-Jacques Panunzi, Mme Évelyne Perrot, MM. Stéphane Ravier, Jean-Luc Ruelle, Bruno Sido, Mickaël Vallet, Robert Wienie Xowie. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (16ème législ.) : 1680, 1715, 1719, 1723, 1745, 1778, 1781, 1805, 1808, 1820 et T.A. 178 Sénat : 127 et 128 à 134 (2023-2024) |
L'ESSENTIEL
Les crédits demandés au titre du programme 105 progressent en 2024 d'environ 8,7 % pour atteindre 2,26 Mds€. Cette hausse est mise au service du « réarmement » de la diplomatie française souhaité par le chef de l'État, en prolongeant notamment l'augmentation des effectifs entamée l'an dernier, qui doit conduire à la création de 700 ETP d'ici 2027.
Les rapporteurs se sont en particulier intéressés à l'investissement consenti à trois fonctions de notre diplomatie appelées, dans un contexte international particulièrement dangereux, à gagner en importance : la gestion de crise, la communication et l'influence, notamment numérique, et la coopération de sécurité et de défense. Ils appellent à accroître les efforts dans ces domaines.
I. UNE SALUTAIRE AUGMENTATION DES MOYENS DE NOTRE DIPLOMATIE
A. UNE HAUSSE IMPORTANTE DES CRÉDITS, MAIS UN PILOTAGE RENDU DIFFICILE PAR LE POIDS DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES
1. Une hausse des crédits notable
Le programme 105 regroupe les moyens de l'action diplomatique de la France et ses crédits de fonctionnement. Il porte également une grande part des contributions versées par la France aux organisations internationales. En tenant compte des dépenses de personnel, les crédits du programme 105 atteignent 2,26 Mds€ en 2024, soit une hausse de 8,7 % sur un an, hausse comparable à celle de l'ensemble de la mission.
Crédits du programme 105 par action et par titre en 2024 (en AE)
Source : PAP du programme 105.
Le ministère se félicite en particulier de ce que les crédits hors rémunérations croissent de 166,3 M€ par rapport à 2023, qualifiant cette hausse de 13 % par rapport à 2023 d'inédite depuis 2005. Cette hausse des crédits hors rémunération se décompose de la façon suivante :
- 46 % (76 M€) provient de l'accroissement de la contribution française à la Facilité européenne pour la paix (FEP), ainsi portée à environ 144 M€. Par ce canal, le ministère entend ne contribuer, d'après les documents budgétaires, qu'aux « mesures d'assistance à caractère non létal » financées par la FEP, destinées principalement à l'Ukraine ;
- 25 % (42 M€) provient de dépenses de fonctionnement, hausse équitablement partagée entre les actions de coordination de l'action diplomatique - protocole, communication -, de soutien - ressources humaines, immobilier, numérique - et relatives au fonctionnement du réseau ;
- 14 % (23 M€) provient de dépenses d'investissement, en particulier les dépenses liées à la sécurisation des emprises à l'étranger ;
- 13% (21 M€) s'explique par la hausse des contributions internationales, au sein desquelles l'effort, en 2024, des contributions volontaires ne représente que 2,3 M€.
Le ministère calcule ainsi que les 166 M€ de hausse des dépenses hors titre II se décomposent en 129,2 M€ de hausse tendancielle et 37,1 M€ de mesures nouvelles.
2. L'action multilatérale, un poste difficile à piloter et une politique malaisée à évaluer
Une large part de ces nouveaux crédits est consacrée aux canaux d'influence de la France dans le monde. Les crédits consacrés aux contributions internationales et aux opérations de maintien de la paix représentent deux tiers du programme 105, hors crédits de personnel, soit 927,6 M€, en hausse de 98,6 M€. Cette augmentation s'explique par l'effet-change et la revalorisation de certaines contributions. Les crédits consacrés aux opérations de maintien de la paix sont en légère baisse, de 2,9 M€, en raison de la fermeture du dispositif de maintien de la paix au Mali.
Une douzaine d'organisations, dont l'ONU, le Conseil de l'Europe, l'OTAN et l'OCDE, concentre la majorité de nos contributions. Le ministère s'est engagé depuis 2021 sur une trajectoire haussière des contributions volontaires financées sur le programme 105 pour répondre à des enjeux prioritaires :
- la sécurité internationale, ce qui justifie le montant de nos contributions à l'Agence internationale de l'énergie atomique, l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques et l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, ainsi que pour accroître notre effort dans les domaines de la cybersécurité et de la défense européenne ;
- le renforcement de l'attractivité de la France pour les organisations internationales, alors que la compétition entre pays s'est considérablement accrue pour accueillir ces organisations ;
- le renforcement de notre présence au sein des organisations : Ainsi, 1 M€ sera affecté à l'objectif de 40 nouveaux jeunes experts associés (JEA) pour dépasser le nombre de 130 placés dans le système onusien, et 1,3 M€ à l'attractivité du territoire pour les organisations internationales.
Quinze premières contributions
internationales obligatoires portées
par le programme 105 en
2024
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Organisation bénéficiaire |
Montant (€) |
Rang |
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Opérations de maintien de la paix |
296 870 763,33 |
6ème |
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Organisation des Nations Unies |
123 160 656,70 |
6ème |
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Conseil de l'Europe |
49 096 954,41 |
1er |
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Organisation du Traité de l'Atlantique Nord |
43 259 148 |
4ème |
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Organisation de coopération et de développement économique |
24 085 123 |
5ème |
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Organisation mondiale de la santé |
22 888 937,12 |
8ème |
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Agence internationale de l'énergie atomique |
21 664 771,60 |
6ème |
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Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture |
20 394 336,32 |
6ème |
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Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe |
18 439 720,22 |
3ème |
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Organisation internationale du travail |
16 268 641,15 |
5ème |
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Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture |
16 060 892,73 |
5ème |
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Cour pénale internationale |
14 828 754 |
3ème |
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Organisation mondiale du commerce |
9 029 095,84 |
5ème |
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Programme des Nations Unies pour l'environnement |
7 056 074,77 |
3ème |
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Organisation Internationale pour les Migrations |
3 508 126,26 |
13ème (en 2021) |
Source : direction générale des affaires politiques et de sécurité.
L'enveloppe des contributions volontaires augmentera en 2024 de 2,3 M€. Ces contributions sont essentielles pour maintenir le rang de la France dans un contexte de baisse des quotes-parts françaises au fonctionnement des organisations internationales - notre part dans le budget régulier de l'ONU est ainsi passée à 4,3 % pour 2022-2024, contre 4,4 % sur la période précédente.
Cette hausse est relativement modérée si on la rapporte à celle des années passées puisqu'elle était de 3 M€ en 2020, 17,2 M€ en 2021, 9,6 M€ en 2022, et 1 M€ en 2023 mais s'ajoute aux 30 M€ soclés depuis 2020.
Cet effort a cependant été moindre que celui de certains de nos voisins, comme l'a relevé la commission des finances en janvier 20221(*) : « nous avons en moyenne bien moins augmenté annuellement nos contributions volontaires que ne l'ont fait nos partenaires, Chine comprise. La contrepartie en est de moindres gains d'influence - mesurés comme la variation de notre poids dans le financement des institutions ». Royaume-Uni et l'Allemagne ont ainsi, alors même qu'ils partaient de plus haut, augmenté leur contribution volontaire au système des Nations unies d'un facteur quatre et seize, quand la France peinait à doubler la sienne.
La commission des finances appelait en conclusion à renforcer le niveau de nos contributions volontaires, à mobiliser l'ensemble des autres leviers d'influence et à améliorer la coordination au niveau européen.
Évolution comparée du montant des contributions volontaires au système des Nations unies (en M$)
Source : commission des finances du Sénat.
Les résultats en termes de gains d'influence de cette politique ne sont pas même faciles à évaluer. Le ministère évoque pour les illustrer les éléments suivants :
- dans le domaine du maintien de la paix : le renouvellement de Jean-Pierre Lacroix à la tête du Département des opérations de paix jusqu'en 2024, le soutien décisif au lancement par le bureau du procureur de la Cour pénale internationale d'une enquête sur la situation en Ukraine, l'intégration du groupe des 12 plus grands contributeurs au Fonds pour la consolidation de la paix, obtenant voix délibérative, le lancement de la stratégie des Nations Unies sur la lutte contre la désinformation ;
- dans le domaine de la sécurité internationale : la France a apporté un soutien accru à l'AIEA pour ses activités de vérification en Iran, à l'OIAC pour son travail en Syrie et en Ukraine, et a fait inscrire à l'agenda international de l'ONUDC (Office des Nations unies contre les drogues et le crime) notre priorité dans la lutte contre la criminalité environnementale.
* 1 Contributions financières : mieux assurer la place de la France dans le multilatéralisme, rapport d'information n° 392 (2021-2022) de MM. Vincent DELAHAYE et Rémi FÉRAUD, fait au nom de la commission des finances, déposé le 26 janvier 2022.