II. LE PROGRAMME 148 : DES CRÉDITS EN LÉGÈRE AUGMENTATION, DES ENJEUX INSUFFISAMMENT PRIS EN CONSIDÉRATION
Le programme 148 « Fonction publique »22(*) finance les actions interministérielles en matière de formation des fonctionnaires, d'action sociale et de gestion des ressources humaines. Piloté par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), il est mobilisé en complément des initiatives de chaque ministère. Aucun emploi n'y est inscrit23(*).
Le montant des autorisations d'engagement (AE) prévues par le PLF pour 2024 est en diminution de près de 7 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2023, passant de 295,5 millions d'euros à 275,8 millions d'euros.
En outre, le poids respectif de chaque action a sensiblement évolué : dans le PLF pour 2024, l'action « formation des fonctionnaires » représente 32,2 % des autorisations d'engagement du programme (contre 41,3 % en LFI pour 2023), tandis que l'action « action sociale interministérielle » en représente 57,5 % (contre 48,7 % en LFI pour 2023).
Cette double évolution s'explique à titre principal par le transfert des crédits afférents à l'Institut national de service public (INSP) vers le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » à compter du 1er janvier 202424(*), pour un montant de 40,1 millions d'euros en AE. À périmètre constant, en tenant compte de l'ensemble des transferts de crédits sortants et de crédits entrants, le montant du programme 148 connaît une augmentation de près de 6,8 % en autorisations d'engagement.
A. LA FORMATION : TROISIÈME RENTRÉE DES CLASSES PRÉPAS « TALENTS », NOUVELLES RÈGLES DE FINANCEMENT DE L'APPRENTISSAGE PUBLIC LOCAL
Au titre de l'action « formation des fonctionnaires », le programme 148 finance notamment l'organisation des sessions de concours d'accès aux cinq instituts régionaux d'administration (IRA), les Prépas Talents du service public et les bourses Talents, ainsi que des plans de formation interministérielle25(*).
Si, du fait des transferts des crédits relatifs à l'INSP au programme 129, le montant des crédits alloués aux dépenses de fonctionnement a fortement chuté par rapport au projet annuel de performances pour 2023, passant de 83,8 millions d'euros à 49,7 millions d'euros en AE, le montant des crédits alloués aux dépenses d'intervention connaît une augmentation de 41 %, passant de 22,8 millions à 38,7 millions d'euros en AE.
1. Les subventions allouées aux Prépas Talents et aux bourses Talents sont stables
Ayant succédé aux classes préparatoires intégrées (CPI) à la rentrée 2021, les classes préparatoires « Talents du service public » sont aujourd'hui présentes sur l'ensemble du territoire métropolitain et ultramarin26(*), à raison de deux « prépas Talents » au moins par région. Elles sont intégrées à des écoles de service public, à des universités, à des instituts d'études politiques, à des centres de préparation à l'administration générale (CPAG) ou encore à des instituts de préparation à l'administration générale (IPAG). Ces prépas reçoivent une subvention de 6 500 euros par élève effectivement accueilli, pour un total de 12,2 millions d'euros en AE.
Les étudiants sont sélectionnés sous conditions de ressources et de mérite, sur la base d'un dossier puis d'un entretien. Chaque étudiant reçoit une bourse d'un montant de 4 000 euros. Le montant des subventions correspondantes versées par la DGAFP s'élève à 8,3 millions d'euros en AE.
Le rapporteur salue un dispositif propre à renforcer l'égalité des chances pour l'accès à la fonction publique. Il invite toutefois à ne pas ouvrir plus de classes que de besoin. Les chiffres pour la rentrée 2023 pourraient à cet égard témoigner d'un certain ajustement entre l'offre et la demande.
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Rentrée 2021 |
Rentrée 2022 |
Rentrée 2023 |
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Nombre de classes préparatoires « Talents » |
74 |
100 |
103 |
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Nombre de places |
1 700 |
1 953 |
1 890 |
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Source : commission des lois à partir des réponses au questionnaire budgétaire
2. L'apprentissage dans la fonction publique territoriale : un désengagement financier de l'État très préjudiciable
Pour la première fois, l'action « formation » porte des crédits relatifs au financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale, pour un montant de 15 millions d'euros. Comme le précise le projet annuel de performances, ces crédits seront versés sous forme de subvention au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).
L'inscription de ces 15 millions d'euros au PLF pour 2024 ne doit pas faire oublier la modification fondamentale apportée par un amendement du Gouvernement au projet de loi de finances pour 2023 aux règles de financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale. Malgré sa suppression en séance au Sénat27(*), cet amendement actant le désengagement financier de l'État a été rétabli en lecture définitive à l'Assemblée nationale.
Depuis lors, l'article L. 451-11 du code général de la fonction publique prévoit ainsi :
- d'une part, que la contribution versée par l'État au CNFPT pour participer au financement des frais de formation des apprentis employés par les collectivités territoriales et leurs établissements a un simple caractère facultatif, de même que la contribution annuelle versée par France Compétences ;
- d'autre part, que la convention d'objectifs et de moyens conclue à cette fin entre l'État et le CNFPT n'a plus nécessairement un caractère annuel.
La convention d'objectifs et de moyens pour les années 2023 à 2025, signée à la mi-novembre, maintient, pour ces trois années, l'engagement de l'État à hauteur de 15 millions d'euros par an - sous réserve de l'inscription annuelle des crédits en loi de finances.
Dans une circulaire en date du 10 mars 2023, la Première ministre a en revanche annoncé la dégressivité de la contribution versée par France compétences, qui serait plafonnée à 10 millions d'euros en 2024 et à 5 millions d'euros en 2025, contre 15 millions d'euros en 2023.
Une large remise en cause de
l'équilibre
instauré par la loi de finances rectificative pour
2022
Depuis le 18 août 2022, le CNFPT finance la totalité des frais de formation des apprentis dans la FPT, en contrepartie de l'instauration d'une cotisation de 0,1 % sur la masse salariale des collectivités territoriales, qui devait couvrir la moitié de la charge financière.
C'est pourquoi il était également prévu que France compétences verse au CNPFT une contribution d'un montant annuel maximal de 15 millions d'euros, tandis que l'État s'était engagé à verser lui aussi 15 millions d'euros dans le cadre de la convention annuelle d'objectifs et de moyens pour 2022 signée le 23 février 2022. Ce dispositif devait permettre de financer environ 8 000 contrats, tout en limitant la charge annuelle pour le CNFPT à 10 millions d'euros (hors frais de gestion).
Depuis le 1er janvier 2023, la seule contribution assurée dont bénéficie le CNFPT consiste donc en la cotisation complémentaire plafonnée à 0,1 % et assise sur la masse salariale des collectivités territoriales. Le montant de cette cotisation s'élève à 45 millions d'euros, permettant le financement de 4 500 contrats environ ; or, plus de 12 600 contrats ont été conclus en 2022, sous l'effet, entre autres, de la demande faite par la Première ministre aux employeurs territoriaux d'augmenter leurs objectifs de recrutement d'apprentis.
Pour le rapporteur, la volte-face du Gouvernement à l'automne 2022 demeure incompréhensible28(*), tandis que le système de financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale qui en résulte est très insatisfaisant au regard de l'écart considérable entre les possibilités de financement désormais offertes et les demandes croissantes de financement de la part des employeurs territoriaux29(*).
Ainsi, les nouvelles règles de financement font peser un risque majeur sur le développement de l'apprentissage public local. À l'heure où celui-ci constitue une composante à part entière de la politique des ressources humaines des collectivités territoriales, ainsi qu'une voie majeure d'insertion professionnelle des jeunes, cette situation est plus que regrettable.
* 22 Le programme 148 fait partie, depuis la loi de finances pour 2021, de la mission « Transformation et fonction publiques », qui comporte actuellement quatre autres programmes (P 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs » ; P 349 « Transformation publique » ; P 352 « Innovation et transformation numériques » ; et P 368 « Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques »).
* 23 Il comprend toutefois de faibles crédits de personnel (290 000 €) correspondant aux rémunérations accessoires versées dans le cadre dans le cadre de la formation interministérielle déconcentrée au profit des agents de l'État en poste dans les territoires et de l'organisation du concours des IRA (source : PAP, p. 87).
* 24 En conséquence du transfert de la tutelle de l'INSP à la délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (DIESE), dont la gestion administrative relève de la direction des services administratifs et financiers de la Première ministre conformément à l'article 8 du décret n° 2021-1775 du 1er décembre 2021.
* 25 Tel le plan de formation à la transition écologique à l'attention de l'ensemble des agents de la fonction publique de l'État, pour un montant de 1 million d'euros au PLF pour 2024.
* 26 Aux deux classes ouvertes à La Réunion à la rentrée 2021, se sont ajoutées deux classes ouvertes en Guadeloupe et en Martinique à la rentrée 2022.
* 27 À la suite de l'adoption de sept amendements identiques, dont celui de Catherine Di Folco, lors de la séance du 5 décembre 2023 (https://www.senat.fr/seances/s202212/s20221205/s20221205031.html).
* 28 Le Gouvernement poursuivant par ailleurs un soutien considérable en faveur de l'apprentissage dans le secteur privé (subvention d'équilibre annuelle versée à France compétences de 1 à 2 milliards d'euros ; aide aux employeurs privés d'un montant de 6 000 euros par apprenti pour un total de 4 milliards d'euros par an).
* 29 18 000 intentions de recrutement ayant été recensées en 2023 par le CNFPT.