B. UNE DOCTRINE ET UNE POLITIQUE À AFFINER À L'ÉGARD DES PROPOSITIONS ALTERNATIVES AU MULTILATÉRALISME CLASSIQUE
1. Un ordre mondial contesté et concurrencé par l'émergence de nouvelles puissances
La troisième décennie du XXIe siècle, marquée par l'intensification de la rivalité sino-américaine et par les conséquences de l'agression russe en Ukraine, voit s'accélérer les mutations de l'ordre international.
Le groupe des Brics+ en est la manifestation la plus frappante. Depuis 2024, cette alliance initialement créée en 2009 autour de la Chine, de la Russie, de l'Inde et du Brésil, puis de l'Afrique du Sud en 2011, rassemble aussi l'Iran, l'Égypte, l'Éthiopie, et les Émirats arabes unis. Ses membres ont dépassé depuis 2020 la part du PIB mondial représentée par ceux du G7. Suite à l'admission de quatre nouveaux membres en 2024, celle-ci a augmenté de 3,25 points de pourcentage par rapport à 2023. La part du G7 suit quant à elle une trajectoire de baisse constante depuis 2015, lorsque le bloc comptait pour 32,6 % du PIB mondial - contre 29 % désormais.
Depuis 2024, le groupe des Brics+ représente 45 % de la population mondiale, 36 % du PIB mondial, 31 % de la production de pétrole et 22 % des exportations mondiales de biens.
Part respective dans le PIB mondial des Brics+ et des pays du G7
Source : Le Grand continent.
Les réalisations de cette enceinte sont encore difficiles à évaluer. Elle a donné lieu à la création en 2014 de la Nouvelle Banque de développement (NDB), présidée par Dilma Rousseff, qui se présente comme une solution alternative aux institutions de Bretton Woods. Le 16e sommet des Brics, qui s'est tenu à Kazan en octobre 2024, a institutionnalisé la catégorie des pays partenaires des Brics - treize à ce stade4(*) - et ménage la création d'une zone économique abritée de possibles sanctions occidentales : au moyen du système BRICS-Clear pour faciliter les échanges entre pays membres et partenaires sans passer par le système Swift et par le dollar, et d'une compagnie qui prendra en charge l'assurance et la réassurance des transactions et du transport, la BRICS (Re)Insurance Company5(*).
Au-delà de la dimension économique et financière qui présidait à la création des Brics, le groupe revêt donc une dimension politique, celle d'une proposition alternative à la forme prise par la gouvernance mondiale durant les vingt-cinq années qui ont suivi la fin de la guerre froide. Ses propres défaillances ont d'ailleurs alimenté cette contestation : entre 2016 et 2020, les États-Unis se sont retirés du partenariat transpacifique, de l'Accord de Paris sur le climat, de l'OMS en pleine pandémie, et ont paralysé l'OMC en refusant de nommer des juges à son organe d'appel. Quant au système onusien, les conflits en cours en Europe de l'Est et au Proche-Orient ont de nouveau démontré ses limites.
L'Inde, l'Indonésie, l'Afrique du Sud, le Brésil, l'Argentine, le Mexique font partie des pays ayant refusé de se ranger aux côtés du G7 sur la question ukrainienne, et de nombreux pays d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine ont refusé de s'associer aux sanctions contre Moscou ou de livrer des armes à l'Ukraine, ce qui tend à démontrer que le principal clivage actuel oppose moins des régimes politiques que des positions relatives à ce qui est regardé comme une domination occidentale sur les affaires mondiales.
L'organisation de coopération de Shanghai, qui est la plus importante organisation régionale non occidentale par sa taille, son poids démographique et économique, est un autre exemple de cet alter-multilatéralisme. Dans la déclaration finale du sommet d'Astana de juillet 2024, l'OCS plaide pour le respect de la Charte des Nations unies, le droit des peuples à choisir leur propre voie et pour un monde multipolaire, soutient l'élargissement du Conseil de sécurité de l'ONU aux pays du Sud, critique le déploiement de systèmes antimissiles, critique les sanctions occidentales, etc.6(*) Sa défense de la multipolarité du monde a conduit l'OCS à refuser la candidature des États-Unis en tant qu'observateur en 2005, quand il l'accordait à l'Iran.
Ceci n'implique pas que le « Sud global » soit un ensemble homogène et que l'élargissement de ces enceintes sera exempt de tensions. Aussi hétérogène que le « mouvement des non-alignés » pendant la guerre froide, le groupe des Brics pratique davantage en son sein le multi-alignement, selon une approche pragmatique propre à chacun. L'Inde est ainsi membre, aussi bien, du Dialogue quadrilatéral pour la sécurité, aux côtés des États-Unis, du Japon et de l'Australie, et le Vietnam, pays partenaire des Brics, a signé un « partenariat stratégique intégral » avec les États-Unis tout en maintenant des liens militaires étroits avec la Russie et avec la Chine.
Il reste que les Brics ou l'OCS sont bien des organisations internationales qui, en dépit de la physionomie de leurs membres, ont une vocation globale, s'insèrent dans le système onusien - le secrétaire général de l'ONU Antonio Guterres était présent à Astana comme à Kazan - et promeuvent une vision de l'ordre international opposée à celle prêtée aux puissances occidentales7(*). Il y a tout lieu de penser que cette évolution du monde, dans lequel le poids relatif de la France diminuera, se poursuivra, du seul fait des logiques économiques et démographiques à l'oeuvre. La défense de nos intérêts appellera donc d'autant plus le maintien d'outils diplomatiques et d'influence pertinents.
2. Un défi d'ampleur posé, d'abord, à notre appareil diplomatique
Pour la première fois, dans son étude de février 2024, le Lowy institute a fait passer le réseau diplomatique et consulaire français en 5e position derrière la Chine, les Etats-Unis, la Turquie et le Japon, et juste devant la Russie8(*). Lors de la première édition du classement en 2016, la France était classée 2e derrière les Etats-Unis, avec 267 postes. Classée au 3e rang après la Chine en 2017, elle a maintenu cette place jusqu'en 2021.
Or le recul de la France est cependant essentiellement lié à un changement méthodologique, minorant artificiellement le nombre de postes français. Le réseau diplomatique français s'est en réalité étendu géographiquement ces dernières années pour prendre en compte l'évolution de nos priorités et de nos intérêts. Des créations d'ambassades sont prévues en 2024 aux Samoa et en 2025 au Guyana. Des consulats généraux ont également été créés à Monterrey en 2021, à Rome, Florence et Mossoul en 2022 et à Melbourne, Séville et Athènes en 2024.
Source : Lowy institute, GDI 2024.
Nombre de postes diplomatiques turcs et indiens comparé à la moyenne des pays du G20 et de l'OCDE
Davantage que notre propre déclin, il faut lire dans cette étude le décuplement des efforts de certaines puissances, notamment la Turquie et l'Inde, pour résister à leurs concurrents ou tirer leur épingle du jeu, avec un effort de densification de leurs réseaux sud-sud, y compris au sein des organisations régionales. Ankara a ouvert 24 postes à l'étranger entre 2017 et 2023, soit plus que n'importe quel autre pays. L'Inde, qui dispose d'un réseau diplomatique limité au regard de son poids économique et démographique, a dépassé l'année dernière la moyenne des pays du G20 avec 194 postes, 21 de plus qu'en 2016. Les trois-quarts des nouveaux postes diplomatiques indiens depuis 2021 se trouvent en Afrique. La Turquie a ouvert 40 ambassades en Afrique depuis 2005.
Plus que la quantité, la qualité et le meilleur ciblage de l'action de chaque poste est désormais un impératif, de même que la bonne coordination avec les actions menées localement par nos partenaires européens et les délégations de l'Union européenne, afin de bâtir des coalitions et des projets avec des partenaires variés en fonction des pays.
Le renforcement ciblé des moyens au profit de la zone où se déplace le barycentre mondial a fait bénéficier la zone Asie-Océanie de 13,5 nouveaux ETP sur la période 2022-2024. En outre :
- L'équipe « Chine » est désormais dotée de 9 conseillers politiques, contre 4,5 ETP il y a encore trois ans, et un réseau de « correspondants Chine » a été créé entre nos ambassades.
- Ces créations et la soixantaine de redéploiements fonctionnels ont permis, outre les créations de postes diplomatiques et consulaires précités, de nommer un conseiller politique Micronésie à Manille, de conseillers politiques à Wellington et Jakarta en 2022, à Taipei et Suva en 2023, puis à Bangkok, Jakarta et Dacca en 2024, mais aussi de créer deux postes de conseillers pour les enjeux globaux à Séoul et Port-Moresby en 2024, et de soutenir les services consulaires et administratifs.
- En Océanie, l'ambassadrice française pour le Pacifique, représentante de la France auprès de la Communauté du Pacifique Sud (CPS) et du Programme régional océanien de l'environnement exerce, depuis 2024, ses fonctions non plus depuis Paris mais depuis Nouméa, avec une équipe renforcée. Ce choix s'avère notamment utile dans la gestion de la dimension régionale de la crise calédonienne, et plus généralement dans nos interactions avec ces deux organisations ainsi qu'avec le Forum des îles du Pacifique, principale organisation régionale en Océanie au sein de laquelle la France occupe une place de membre du Dialogue post-Forum.
- La France dispose par ailleurs depuis 2021 d'un partenariat de développement avec l'ASEAN, dont le bilan sera réalisé en 2027. Notre ambassade en Indonésie assure à l'heure actuelle notre représentation, laquelle pourrait le cas échéant évoluer en représentation permanente de plein exercice.
- Un effort particulier est porté au renforcement des plus petits postes, notamment les postes de présence diplomatique. Les ambassades aux Samoa et au Guyana sont prévues dans ce format et s'ajouteront ainsi aux 24 PPD existants.
- De nouvelles formes de présence sont par ailleurs mises en place : en Inde, par exemple, un premier « bureau de France » a été ouvert en octobre 2017 à Chennai puis, en mars 2024, ce modèle a été répliqué à Hyderabad. La France dispose désormais d'un plateau au sein du plus grand incubateur de startups du pays.
Le ministre a enfin confié au centre d'analyse, de prévision et de stratégie (CAPS) du Quai d'Orsay une étude comparative des outils innovants mis en place par d'autres diplomaties : utilisation de technologies innovantes, nouvelles méthodologies d'anticipation tels que les serious games, modalités nouvelles de recours à la prospective, etc. La Direction des affaires financières, s'est en outre dotée d'un bureau de la stratégie et de la performance des réseaux.
3. Quel dialogue instituer avec les enceintes du « Sud global » ?
La politique à adopter à l'égard des pays du Sud global suit pour l'heure ce qui ressemble à une ligne de crête. Il s'agit, d'un côté, d'empêcher la constitution de blocs que la montée de nouvelles formes de nationalismes dresserait les uns contre les autres. Ceci implique d'éviter les actions pouvant être regardées comme agressives qui contribueraient à la consolidation des enceintes alternatives, particulièrement vis-à-vis des pays pratiquant le multi-alignement.
L'autre écueil à éviter est celui de la naïveté, notamment à l'égard des actions de déstabilisation, de désinformation, d'ingérence, ou des programmes révisionnistes qui alimentent les tensions internationales. Ceci impose de développer une capacité de réponse et de la partager avec nos alliés à l'échelle la plus adaptée, celle de l'Union européenne, mais aussi avec des pays émergents et des puissances petites et moyennes clés pour désamorcer des velléités de constitution de blocs et progresser sur les enjeux globaux, ce qui impose une attention accrue à la situation de chacun.
Il y a urgence, car la position de l'Europe, confrontée en outre à des difficultés économiques, est à cette heure précaire. Tandis qu'il y a dix ans, la France et l'Allemagne pesaient d'un poids déterminant dans la conclusion de l'accord sur le nucléaire iranien ou sur ceux de Minsk, les tentatives de règlement des conflits au Proche-Orient ou en Ukraine semblent, en 2024, pouvoir les contourner.
Pour l'heure, la principale manifestation d'une prise de conscience de l'impossibilité d'un pilotage de la gouvernance mondiale par des formes de « diplomatie de connivence »9(*) occidentales a été la création du format G20, dont le premier sommet s'est réuni en 1999. Ses réalisations ne sont pas négligeables, les déclarations finales des sommets de Hangzhou en 2016 et de Delhi en 2023 ayant ainsi été regardées comme ambitieuses en matière de lutte contre le changement climatique. Ce format n'écarte toutefois pas les critiques tournées par les pays du « Sud global » à l'égard du Nord. Le président Macron avait proposé à l'été 2023 d'aller plus loin, en sollicitant, sans succès, la participation de la France au sommet des Brics de Johannesburg.
La France exercera en 2026 la présidence du G7. Dans ce format, elle devra mener une politique de dialogue actif vis-à-vis des pays non membres du G7, et porter une attention particulière aux pays du Sud, notamment africains, afin de chercher à dépasser les clivages Nord-Sud. Le Sommet Afrique-France, organisé à Nairobi pendant cette présidence, y contribuera.
L'organisation d'un Sommet Afrique-France à Nairobi en 2026, pendant la présidence française du G7, visera également à valoriser le partenariat renouvelé entre la France et les pays du continent africain. L'initiative du Pacte de Paris pour les peuples et la planète, dite « 4P », héritée du Sommet pour un nouveau pacte financier mondial, vise également à créer un format multilatéral nouveau, associant pays du Nord et du Sud, de tous niveaux de développement, pour trouver des solutions communes aux enjeux communs.
La France doit en toute hypothèse lutter contre le syndrome de « the West versus the Rest » en continuant à parler à tous et en continuant à soutenir l'élargissement du conseil de sécurité des Nations unies, tout en renforçant la crédibilité de son discours par la défense de son modèle institutionnel et politique contre les attaques que sont les menaces hybrides et les ingérences informationnelles.
4. Développer une politique d'influence plus ambitieuse
Élaborée à la suite des rapports de Yves Saint-Geours de 201610(*) et de Pierre Buhler de 201711(*), une « feuille de route de l'influence »12(*), fixe depuis 2022 dix grandes priorités pour renforcer la diplomatie d'influence de la France, dans un contexte de compétition de modèles pour une transformation de l'ordre international. Notion difficile à appréhender, l'influence de la France repose sur un socle de fondamentaux - État membre du conseil de sécurité des Nations unies, doté de l'arme nucléaire, fondateur de l'UE, patrie des droits de l'homme et au coeur de la francophonie - mais semble vulnérable, d'abord à ses propres yeux.
Parmi les atouts solides et unanimement reconnus de l'influence française figurent les actions de diplomatie culturelle et d'influence portés par le programme 185, qui consistent - quatrième objectif de la feuille de route - à s'adresser aux jeunesses du monde. Au titre du programme 105, le programme d'invitation de personnalités d'avenir (PIPA), permet depuis 1989 à la France d'offrir des programmes individualisés à des personnes identifiées par nos ambassades. En 2024, 80 invités ont ainsi bénéficié de visites de haut niveau d'une durée d'une semaine, et le ministère travaille au lancement d'une plateforme numérique permettant de mieux animer le réseau des anciens invités. Outre le contexte budgétaire, la timidité de ces programmes limite leurs effets : le modèle américain du programme PIPA, l'International visitor leadership program, réunit jusqu'à 5000 personnes chaque année, sur trois semaines.
L'organisation de sommets et de conférences internationales peut concilier la valorisation des atouts français et la contribution au resserrement des liens Nord-Sud. La diplomatie française fait partie des rares à pouvoir organiser des événements de l'ampleur de la COP21, du sommet One Planet, du Sommet pour un nouveau pacte financier mondial, des Jeux Olympiques et paralympiques, ou encore de la conférence internationale du 24 octobre 2024 sur le Liban. Cette compétence est en voie de professionnalisation : le Protocole a engagé au 1er janvier 2024 une réforme visant à créer en son sein une filière événementielle.
La France s'est toutefois tardivement insérée dans la compétition mondiale des espaces de dialogue polylatéraux, c'est-à-dire ajoutant au multilatéralisme classique la représentation de la société civile et des diverses parties prenantes aux problèmes globaux. Les sept sommets multi-acteurs « One Planet » (climat, environnement, océan, forêts, pôles, eau) ont permis le lancement de 143 initiatives, dont beaucoup sont mises en oeuvre par des agences des Nations Unies.
Le Forum de Paris pour la Paix, lancé en 2018 à l'initiative du Président de la République, ambitionne d'être identifié comme une « conférence de Munich sur la sécurité » ou un « forum de Davos » à la française, dont l'originalité est de permettre le dialogue de toutes les parties prenantes aux grands enjeux globaux, en dépassant les clivages Nord-Sud. Ses commissions permanentes, entre chaque Forum annuel, alimentent en outre la réflexion et les travaux des chantiers onusiens. Depuis 2018, le Forum a rassemblé plus de 45 000 participants de 175 pays, 147 chefs d'État et de gouvernement, 57 dirigeants d'organisation internationale.
Certains constats des rapports précités restent en partie pertinents. D'abord, sur l'attention accordée à la langue d'influence : si la maitrise de l'anglais a beaucoup progressé parmi les experts, il faut déplorer la disparition du français comme langue de travail et de négociation dans les enceintes internationales. La maîtrise d'une pluralité de langues reste un atout de la diplomatie française, mais certains pays investissent davantage : leurs diplomates peuvent par exemple consacrer deux ans à l'apprentissage du chinois avant de prendre un poste en Chine. La préservation de la voie d'Orient dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique a toutefois permis de créer une section Afrique proposant cinq langues - haoussa, mandingue, peul, swahili, wolof - et réintroduit l'allemand dans une section Europe centrale.
Le constat de la relative faiblesse des think tanks français reste en grande partie valable, et doit être étendu à la faiblesse du tissu universitaire et de sa contribution aux politiques publiques - sans en rabattre toutefois sur les libertés académiques. La faiblesse du vivier d'experts en France, sur la Chine contemporaine, est un problème bien identifié depuis plusieurs années. La Chine est ainsi la zone géographique sur laquelle le CNRS semble avoir le moins de chercheurs permanents. Les efforts précédemment menés pour construire un think tank spécialisé sur la Chine n'ont pas abouti : Eurics, lancé en 2020 pour mettre en réseau les capacités européennes de recherche en la matière, semble déjà devenu inactif. L'initiative de l'Inalco et du CNRS pour construire une plateforme de moissonnage du web chinois, baptisée COREF, est prometteuse, mais ne résout pas le problème du vivier d'experts tournés vers des questions pertinentes utiles aux politiques publiques.
La formation doctorale, donc la vocation à produire des connaissances nouvelles, à attirer de jeunes chercheurs de l'étranger et à irriguer les centres de recherche, est au coeur de ces questions. Le doctorat étant en outre le grade universitaire le plus élevé le mieux reconnu dans le monde entier, cette question rejoint celle des postes à haut niveau auprès des organisations internationales. L'ouverture d'une voie d'accès à l'institut national du service public pour les docteurs va sans doute dans le bon sens. La création de passerelles entre la formation doctorale et les administrations reste largement à encourager, par exemple en soutenant les filières d'expertise au sein du ministère, en offrant la possibilité à des diplomates en milieu de carrière d'effectuer des doctorats, ou encore en relançant les bourses « Lavoisier ».
Le mercredi 27 novembre 2024, sous la présidence de M. Cédric Perrin, président, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 105 de la mission défense dans le projet de loi de finances pour 2025.
* 4 Algérie, Bolivie, Bélarus, Cuba, Indonésie, Kazakhstan, Malaisie, Nigéria, Ouganda, Ouzbékistan, Thaïlande, Turquie, Vietnam. Quant aux membres, la porte reste ouverte depuis le sommet de Johannesburg de 2023 à l'Argentine et à l'Arabie Saoudite : la première a renoncé après l'élection de Javier Milei à la présidence, la seconde n'a pas encore ratifié la décision d'adhésion.
* 5 Voir « Strengthening multilateralism for just global development and security », déclaration finale du 16e sommet des Brics de Kazan, 23 octobre 2024.
* 6 Voir « Astana Declaration of the council of heads of State of the Shanghai Cooperation Organisation », 9 juillet 2024.
* 7 Voir par exemple : Jorge Heine, « Le Sud global est de retour, et pour de bon ». dans Politique étrangère, Hiver(4), pp. 11-23 ; Michel Duclos, Guerre en Ukraine et nouvel ordre du monde, Paris, éditions de l'Observatoire, 2023 ; Didier Billion, Christophe Ventura, Désoccidentalisation : repenser l'ordre du monde, Marseille, Agone, 2023 ; ou encore Anne-Cécile Robert, Le défi de la paix : remodeler les organisations internationales, Paris, Armand Colin, 2024.
* 8 Lowy Institute, Global diplomacy Index 2024.
* 9 Voir par exemple Bertrand Badie, La diplomatie de connivence, Paris, La Découverte, 2011, ou encore, du même auteur : Le temps des humiliés, Paris, Odile Jacob, 2019.
* 10 « Rapport sur les think tanks français », de Yves Saint-Geours, remis au ministre des affaires étrangères en septembre 2016.
* 11 « Stratégie d'influence de la France dans le débat d'idées international », rapport de Pierre Buhler, Lina Pamart et Justin Vaïsse, remis au ministre des affaires étrangères en mai 2017.
* 12 Feuille de route de l'influence de la diplomatie française,