CHAPITRE II - LES CRÉDITS POUR 1996
I. L'ORIENTATION GÉNÉRALE
A. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE
1. Des appréciations contrastées
Comme chaque année, l'examen de l'évolution des dotations du ministère peut autoriser des appréciations contrastées.
ï De loi de finances initiale à loi de finances initiale, les crédits passent de 38,8 à 35,6 milliards de francs, soit une baisse de 8,2 %. Cette nouvelle baisse fait suite à celle déjà observée en 1995 (- 19 % par rapport à 1994). Avec le budget de l'industrie, le budget de l'agriculture est celui qui connaît la diminution la plus importante de ses crédits.
ï À cette évolution défavorable, le ministère oppose une présentation plus satisfaisante. Ainsi, en écartant la subvention au BAPSA -qui correspond effectivement à un solde d'ajustement- et le financement de l'allocation aux adultes handicapés (soit 7.033 millions de francs en 1996, contre 9.716 millions de francs en 1995 : - 27,6 %), la baisse des crédits n'est plus que de 1,6%.
Si, en outre, on ne prend pas en compte, d'une part, le coût des programmes en voie d'achèvement, en décroissance naturelle (863 millions de francs en 1996 contre 1,4 milliard de francs en 1995, soit - 38,9 %) et la charge de bonification (qui passe de 2,7 à 2,4 milliards de francs, soit une contraction de 11,4 %), le projet de budget s'établit à 25,32 milliards de francs, à structure constante, et peut alors faire apparaître une hausse de 1,5 % , c'est-à-dire, en réalité, une consolidation des crédits en francs constants.
• Enfin, on observera que les crédits du
ministère ne représentent plus que 22,4 % de l'ensemble des
dépenses en faveur de l'agriculture et de la forêt. Si l'on
retient l'indicateur agrégeant
l'ensemble des dépenses
publiques en faveur de l'agriculture
-c'est-à-dire le budget du
ministère, le BAPSA, les crédits provenant d'autres
ministères ou de comptes spéciaux du Trésor, enfin, la
participation communautaire (calculée forfaitairement à partir
des ressources versées à l'Union européenne
rapportée à la part des dépenses agricoles dans le budget
communautaire)-, les crédits en faveur de ce secteur
passent de
155,6 à 158,7 milliards de francs, soit une augmentation de 2
%.
2. Les principales évolutions
L'examen détaillé de l'évolution des différentes dotations budgétaires incombant à la commission des finances, votre commission des affaires économiques et du plan limitera son examen, d'une part, aux évolutions les plus significatives, d'autre part, aux crédits consacrés aux actions « économiques », à l'espace rural et à la forêt.
a) Par type de dépenses
Comme l'illustre le tableau ci-après, on constate que, par type de dépenses, seules les dépenses d'administration (titre III) sont en progression : près de 5 % par rapport en 1995.
En revanche, les interventions publiques diminuent fortement : - 12,2%. Au sein de ces dernières, si l'on exclut les dépenses éducatives (+10,7%) et les dépenses « sociales » (-26,7%), les interventions publiques à finalité économique -y compris la charge de bonification- sont en nette diminution : d'environ 7 %. De même, les dépenses d'investissement sont en baisse : près de 8 % pour les autorisations de programme, près de 10 % pour les crédits de paiement.
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BUDGET DE L'AGRICULTURE, DE LA PECHE ET DE L'ALIMENTATION (millions de francs) - |
b) Les dépenses ordinaires
On trouvera dans les tableaux récapitulatifs ci-après l'évolution, par agrégat, des principales dotations concernant le secteur agricole et forestier.
Dépenses ordinaires - évolution PLF 96 / LFI 96
Il apparaît ainsi que le budget pour 1996 est la résultante d'arbitrages difficiles.
• À l'exception des dépenses
affectées aux « services généraux »
-c'est-à-dire à l'administration de l'agriculture - dont la
croissance (+ 317 millions de francs) s'explique par la part qu'y
représentent les rémunérations et par l'augmentation du
coût de la gestion de la PAC réformée,
deux grandes
actions bénéficient de crédits
en hausse :
l'enseignement et la recherche (+ 376 millions de francs) et le financement des
actions productives.
Encore faut-il, pour ces dernières, soustraire de cet agrégat, d'une part, la charge de bonification, d'autre part le coût des programmes en voie d'achèvement.
On constate, en outre, qu'en réalité seules trois types de dotations évoluent favorablement : l'installation (DJA et stages préparatoires : + 127 millions de francs), les programmes agri-environnementaux (+ 30 millions de francs), la prime au maintien du troupeau de vache allaitantes (PMTVA) : + 115 millions de francs.
• Pour garantir ces financements, outre les
économies de « constatation » (550 millions de francs sur les
programmes en cours d'achèvement ; 312 millions de francs pour la
bonification), des économies importantes sont réalisées,
principalement sur les crédits alloués à
l'espace
rural et la forêt
qui sont amputés de 300 millions de
francs. Le virement compensateur à l'ONF est allégé
d'environ 200 millions de francs, les collectivités devant supporter des
frais de garderie accrus. De son côté, le
FGER
voit ses crédit diminuer de 100 millions de francs. Surtout,
les dépenses de
protection sociale
font
apparaître une économie de 2.700 millions de francs, grâce
à la débudgétisation d'une fraction de la subvention
d'« équilibre » que l'État doit apporter au BAPSA.
c) Les dépenses en capital
S'agissant des dépenses en capital, leur évolution plus défavorable que celle de l'ensemble du budget, ramène leur part dans l'ensemble du budget à environ 3,55 %.
Seuls les investissements en faveur de la pêche, des bâtiments d'élevage, de l'enseignement et de la recherche voient leurs dotations majorées.
DÉPENSES EN CAPITAL
Principales rubriques
(En millions de francs)
3. Les modifications apportées à l'Assemblée nationale
Lors de leur examen à l'Assemblée nationale, les crédits du ministère de l'agriculture ont été réduits de 131 millions de francs (140 millions de francs de réduction et près de 10 millions de francs de majoration), soit une baisse de 0,36 % par rapport au projet de loi de finances initial.
En première délibération, les 70 millions de francs de minoration ont porté sur :
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- l'amélioration des structures agricoles (chapitre 44-41) - la valorisation de la production agricole (chapitre 44-54) - les actions coordonnées de développement régional - les moyens de fonctionnement des services du ministère - les crédits de statistique (chapitre 34-14) |
50 millions de francs (moyens de fonctionnement du CNASEA) 5 millions de francs (sauf la promotion des exportations) 5 millions de francs (chapitre 61-84) (subventions aux sociétés d'aménagement régional) 9 millions de francs de l'agriculture (chapitre 34-97) 1 million de francs |
En seconde délibération, les diminutions de crédit, d'un montant comparable, ont porté sur :
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- les actions de formation et actions éducatives en milieu rural (chapitre 43-23) - la modernisation de l'appareil de production agricole (chapitre 44-40) - les interventions dans le domaine foncier (chapitre 44-44) (SAFER) - la valorisation de la production agricole (Actions techniques) (chapitre 44-50) - les interventions en faveur de l'orientation de la valorisation de la production agricole (chapitre 44-53) (crédits des offices) - l'amélioration du cadre de vie et aménagement de l'espace rural (chapitre 44-80) - le fonds de gestion de l'espace rural (chapitre 44-83) - les interventions en forêt (chapitre 44-92) |
- 3,5 millions de francs - 1,4 million de francs - 1,3 million de francs - 3,5 millions de francs - 45 millions de francs - 1,2 million de francs - 12 millions de francs - 2,5 millions de francs |
B. L'ENSEMBLE DES DÉPENSES BÉNÉFICIANT À L'AGRICULTURE ET À LA FORÊT
Traditionnellement, la présentation du budget du ministère de l'agriculture s'accompagne de celle de l'ensemble des dépenses publiques en faveur de ce secteur. Son évolution, en général plus favorable, permet ainsi de nuancer l'appréciation susceptible d'être portée sur l'évolution des seuls crédits du ministère...
1. Les prévisions pour 1996
Comme l'illustre le tableau ci-après, l'évolution de cet agrégat ferait apparaître, pour 1996, une augmentation d'environ 2 %.
RÉCAPITULATION DES DÉPENSES BÉNÉFICIANT À L'AGRICULTURE
(en millions de francs)
(1) Non compris partie Pêche : 146,7 MF en 1995 et 190,6 en 1996.
(2) BAPSA hors cotisations professionnelles, hors subvention du ministère de l'agriculture prise en compte à la ligne précédente.
(3) Fonds interministériel de développement et d'aménagement rural et Fonds d'intervention pour pour l'auto-développement en montagne transférés au Fonds d'aménagement du territoire en 1995, le montant revenant à l'agriculture n'étant pas déterminé en données prévisionnelles.
(4) Non compris en 1995 et 1996 le montant affecté à l'aménagement du territoire.
2. Un indicateur discutable
S'il permet de prendre en compte les modifications intervenues dans le financement du secteur agricole -notamment la part croissante prise par le financement communautaire-, cet agrégat n'est pas totalement satisfaisant.
Comme le relevait déjà votre commission dans les avis budgétaires des années passés : « On notera, tout d'abord, que s'il se veut l'agrégat de toutes les dépenses concernant le secteur agricole, cet indicateur est incomplet : il ne comprend ainsi ni les dépenses fiscales de l'État, ni les taxes parafiscales, ni les dépenses des collectivités locales, ni la part équipement rural de la DGE. À rebours, cet indicateur additionne des sommes de nature complètement différente » et dont l'imputation à l'agriculture productrice est discutable.
Le secteur agricole se voit ainsi crédité :
- de près de 68 milliards de francs -soit plus de 40 % du total- au titre du financement des dépenses sociales retracées dans le BAPSA ;
- de près de 10 milliards de francs, représentant les crédits de recherche, de formation et d'enseignement agricole inscrits au budget du ministère.
Ces types de dépenses sont imputés au profit du secteur agricole parce que, contrairement à d'autres activités, celui-ci bénéficie, pour des raisons historiques, d'un système spécifique de protection sociale et de formation.
L'agriculture est également tenue pour bénéficiaire des crédits forestiers et d'une partie de ceux d'aménagement et d'équipement de l'espace rural (le FNDAE par exemple, mais pas le FACE), ainsi que d'aménagement du territoire qui, s'ils concernent directement le monde rural, bénéficient en réalité à toute la collectivité nationale.
La rémunération des fonctionnaires du ministère est, elle aussi, censée constituer une dépense en faveur de l'agriculture.
Enfin, l'évolution de cet indicateur doit être appréciée avec nuance : elle résulte pour près d'un tiers de celle du financement communautaire. Or, ce dernier est établi de manière prévisionnelle, à partir d'une clef de répartition appliquant au versement de la France le coefficient représentatif de la part des dépenses agricoles dans le budget communautaire. C'est seulement, a posteriori, dans le blanc budgétaire que peuvent être mesurées les « dépenses » communautaires en faveur de l'agriculture nationale. On constate, d'ailleurs, des écarts importants entre dépenses prévisionnelles et dépenses constatées : ainsi, les premières avaient été estimées à 49,2 milliards de francs l'an dernier, alors qu'elles n'auraient été que de 473 milliards de francs. Ce qui, au-demeurant, permet d'afficher une augmentation de l'agrégat de 2 %, alors que sur la base de l'estimation publiée dans le projet de loi de finances pour 1995, il ne serait en hausse que de 1 %...
C. LES DÉPENSES CONCERNANT L'AGRICULTURE PRODUCTIVE
Une approche moins extensive consisterait à mesurer des crédits concernant la seule agriculture productive, que ce soit dans le budget du ministère ou dans l'ensemble des dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt.
1. Dans le projet de budget
Dans la présentation des crédits du ministère, l'ensemble des dépenses destinées à l'agriculture productive sont rassemblées au sein d'un agrégat spécifique (agrégat 01 : activités agricoles productives). Ces dépenses représentent 12.391 millions de francs en 1996 (soit une baisse de 5,4 % par rapport à 1995), c'est-à-dire environ 35% de l'ensemble du budget du ministère.
2. Dans l'ensemble des dépenses
La nouvelle nomenclature retenue dans le blanc budgétaire permet de mesurer, au sein de l'ensemble des dépenses en faveur de l'agriculture, celles qui vont aux activités agricoles productives.
• Le
domaine 1
regroupe ainsi tous
les concours budgétaires affectables directement aux activités et
aux produits agricoles. Il s'agit donc d'actions économiques,
d'encouragements et d'interventions financières en faveur du secteur
agricole, qui figurent principalement au titre IV, ainsi que les financements
communautaires qui viennent compléter ces lignes budgétaires, ou
qui sont directement mis en oeuvre par les offices par produits.
Les dépenses y sont regroupées en huit ensembles, allant des actions les plus directes en faveur de la production (telles les aides à l'installation des jeunes agriculteurs) jusqu'aux moins directes comme la formation continue.
Le tableau ci-après fait apparaître que, si l'on excepte la protection sociale et la solidarité, les dépenses en faveur de l'agriculture productive constituent le premier poste de l'ensemble.
RÉPARTITION PAR DOMAINES ET ENSEMBLES DES DÉPENSES BÉNÉFICIANT À L'AGRICULTURE
Il apparaît que sur les quelque 72 milliards de francs de dépenses recensées en 1994, seulement 13 milliards (soit 18%) proviennent de financements nationaux. La part prépondérante qu'occupe aujourd'hui l'Europe dans la définition et la mise en oeuvre des politiques agricoles conduit à ce que les financements nationaux ne soient déterminants que dans quelques secteurs bien identifiés : la politique des structures, avec la bonification des prêts d'installation, de modernisation et des prêts fonciers (ensemble 11) ; l'octroi d'aides compensatrices de handicaps (indemnité spéciale montagne : ensemble 14) ; la prise en charge de l'indemnisation des agriculteurs victimes de calamités (ensemble 16) ou de difficultés économiques temporaires (ensemble 15).