N° 89
SÉNAT
PREMIÈRE SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
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Annexe au procès verbal de la séance du 29 novembre 1996 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1997 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE (GENDARMERIE)
TOME V
Par Michel ALLONCLE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, vice-présidents ; Mme Danielle Bidard-Reydet, Michel Alloncle, Jacques Genton, Jean-Luc Mélenchon, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Jean-Paul Chambriard, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Bertrand Delanoë, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Yves Guéna, Jacques Habert, Marcel Henry,Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Jean-Pierre Raffarin, Michel Rocard, André Rouvière, Robert-Paul Vigouroux, Serge Vinçon
Voir les numéros :
Assemblée nationale :
Sénat :
Lois de finances.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Les crédits affectés à la gendarmerie progresseront de 1,7 % dans le projet de loi de finances pour 1997. Cette évolution se compare favorablement à la faible augmentation du budget de la défense dans son ensemble (+ 0,7 % en termes de crédits budgétaires).
Si les effectifs du ministère de la défense se contractent de 4,3 %, les emplois de la gendarmerie s'accroîtront pour leur part de 765 postes budgétaires supplémentaires.
La gendarmerie continuerait-elle ainsi de bénéficier d'une faveur particulière dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques ? Le jugement ne résiste pas à l'analyse.
Sans doute aux termes de la loi de programmation militaire, la place de la gendarmerie au sein de notre outil de défense est-elle appelée à se renforcer de façon décisive au cours des années à venir. Pour la gendarmerie, il s'agit d'un défi aux vertus mobilisatrices autant que d'une gageure. En effet, si les orientations fixées par le législateur s'inscrivent dans le prolongement des missions exercées par la gendarmerie et n'engagent pas de mutations comparables à celles que connaissent les autres armes, elles ne requièrent pas moins à court ou moyen terme un effort d'adaptation considérable.
Trop souvent quelques données budgétaires rapidement résumées permettent d'esquiver un débat de fond sur les perspectives offertes à la gendarmerie.
Ainsi, les effectifs augmentent. Certes. Mais cette progression apparaît entièrement imputable aux gendarmes auxiliaires, autrement dit aux volontaires du service national dont rien ne garantit pour le moment qu'ils répondent à l'appel.
L'arme ne gagnera rien à ce que soient occultés les interrogations, voire les doutes actuels. Au contraire, une meilleure prise de conscience des enjeux réels des évolutions à venir permettra de mieux dessiner les voies et les moyens des adaptations nécessaires qui tiennent compte à la fois des nécessités du service de la nation et des aspirations des personnels. C'est cette réflexion que votre rapporteur souhaiterait conduire à travers l'analyse des données budgétaires, des missions, de la situation des personnels et enfin des équipements de la gendarmerie.
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I. LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE BUDGET DE LA GENDARMERIE POUR 1997
Les crédits budgétaires destinés à la gendarmerie progresseront de 1,7 % en 1997 passant de 20.956,9 millions de francs dans le projet de loi de finances initiale pour 1996 à 21.318,6 millions de francs dans le projet de budget soumis aujourd'hui au parlement.
Ces évolutions doivent s'apprécier au regard des perspectives tracées par la loi de programmation militaire 1997-2002.
Sur la durée de la loi de programmation, la gendarmerie bénéficiera de 114,7 milliards de francs (1995) sur le titre III et de 13,3 milliards de francs sur les titres V et VI.
Les données budgétaires pour 1997 permettent de prendre une juste mesure du cadre financier arrêté par la programmation, de ses ouvertures comme de ses contraintes. Au titre III, les dépenses liées au personnel progressent mais les crédits de fonctionnement paraissent calculés au plus juste ; quant aux dotations allouées aux équipements, elles ne laissent guère de marge de manoeuvre.
Autant dire que l'exercice devrait interdire en principe pour l'avenir les pratiques de régulations budgétaires qui ont trop souvent perturbé la gestion des crédits, même si la gendarmerie peut compter, par ailleurs, sur les ressources procurées par les fonds de concours autoroutier.
A. UN BUDGET SOUS CONTRAINTE
La gendarmerie est préservée à un double titre des mesures d'austérité. Par nécessité, parce que la structure de son budget où les dépenses ordinaires représentent près de 90 % de la totalité des crédits (contre 50 % en moyenne pour l'ensemble du budget de la défense) et donnent moins de prise aux économies budgétaires que les dépenses d'équipement. Par choix ensuite : le développement des missions de la gendarmerie n'appelle-t-il pas un renforcement des moyens qui lui sont alloués ? Dans cette perspective, la progression des crédits apparaît plutôt modeste.
1. Une progression ralentie des dépenses ordinaires
Les crédits inscrits au titre III progressent de 2 % entre 1996 et 1997 (3,9 % entre 1995 et 1996) et s'élèvent à 19.159,6 millions de francs. Cette hausse recouvre du reste deux évolutions contrastées : les rémunérations et les charges sociales augmentent de 0,9 % tandis que les crédits de fonctionnement s'accroissent de 7,2 %.
Cet équilibre ne préjuge pas des évolutions attendues à moyen terme. En effet, dans le cadre de la loi de programmation le titre III connaîtra une progression de 5 % sur six ans entièrement imputable aux rémunérations et aux charges sociales, les autres dépenses -et notamment les dépenses de fonctionnement- devant se réduire de 4 %. Ces économies seront obtenues grâce notamment à la rationalisation des emplois de soutien, à la réorganisation de certaines structures administratives ou territoriales, ainsi qu'au développement de procédures logistiques communes au sein de la défense ou avec la police nationale.
Evolution des crédits du titre III (en millions de francs)
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Titre III |
Crédits 1996 |
Projet 1997 |
Variation |
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31.03 Rémunérations 33.90 Cotisations sociales 33.91 Prestations sociales 34.06 Fonctionnement dont : |
13 907,1 953,2 542,7 2921 |
14 066,9 963,3 504,4 3159,2 |
1,1 % 1,1 % - 7,1 % + 8,1 % |
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art. 10 Fonctionnement des formations art. 20 Locations immobilières art. 30 Frais généraux du service du Génie art. 41 Dépenses centralisées de soutien art. 50 Dépenses informatiques |
1507,6 1230 9,1 133,2 41,1 |
1632,9 1342,9 9,1 133,2 41,1 |
8,3 % + 9,1 % - - - |
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34.07 Indemnités journalières d'absence temporaire 34.10 Alimentation |
264 196,8 |
266,1 199,7 |
0,8 % 1,4 % |
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Total |
1 8784,8 |
19159,6 |
2 % |
a) Les rémunérations et charges sociales : une hausse modérée
Les rémunérations et charges sociales représentent 81 % des ressources du titre III. L'évolution très modérée des dotations peut surprendre au regard de l'accroissement attendu des effectifs de la gendarmerie. Ce paradoxe apparent trouve en fait son explication dans les restructurations que recouvre l'évolution des emplois. Si, par exemple, la création de 565 emplois de sous-officiers au sein du nouveau corps de soutien permet de remplacer nombre pour nombre les 565 emplois de sous-officiers de gendarmerie, la mesure se solde par une économie de 24,2 millions de francs.
L'essentiel de l'augmentation des crédits repose sur les mesures de revalorisation indiciaire (application en année pleine de la dernière tranche d'application du protocole d'accord sur la rénovation de la grille de la fonction publique) et surtout les requalifications d'emploi. Ainsi la création de 209 officiers de gendarmerie entraînera une dépense supplémentaire de 61,5 millions de francs.