N° 90
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1996.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME III
VILLE SET INTEGRATION
Par M. Paul BLANC,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mmes Michelle Demessine, Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Claude Huriet. Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Jacques Bialski, Jean Bizet, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Georges Dessaigne, Mme Joëlle Dusseau, MM. Guy Fischer, Alfred Foy, Serge Franchis, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis, MM. Alain Gournac, André Jourdain, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (l0ème législ.) : 2993, 3030 à 303S et TA. 590.
Sénat : 85 et 86 (annexe n° 39 ) (1996-1997) .
Lois de finances.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
La commission des Affaires sociales s'est réunie le mardi 29 octobre 1996, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, pour procéder à l' audition de M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, et de M. Eric Raoult, ministre délégué à la ville et à l'intégration, sur les crédits de leurs départements ministériels pour 1997.
M. Eric Raoult, ministre délégué à la ville et à l'intégration, a rappelé que le budget de la ville et de l'intégration se traduisait naturellement en données financières globales mais aussi par des actions concrètes et des moyens humains en faveur des habitants des quartiers difficiles.
Il a souligné que l'effort initial de l'État, estimé à 8,9 milliards de francs pour 1996, était aujourd'hui évalué à 10,8 milliards de francs, soit près de 2 milliards de francs supplémentaires.
Il a indiqué que le pacte de relance pour la ville, que le Gouvernement avait lancé en janvier 1996 permettrait d'apporter plus de 2,6 milliards de francs supplémentaires pour atteindre un effort global de 13,4 milliards de francs.
Il a noté que les principales évolutions portaient sur l'augmentation très sensible des concours financiers de l'État, mis à la disposition des collectivités éligibles à la solidarité urbaine, qui s'établiraient à 2,8 milliards de francs en 1997 contre 1,963 milliard de francs en 1995 et sur le coût à la charge de l'État des dispositifs des zones de redynamisation urbaine (ZRU), soit 1,285 milliard de francs, et des zones franches urbaines (ZFU), soit 1,265 milliard de francs.
M. Eric Raoult a souligné que ce budget privilégiait « l'humain plus que l'urbain », c'est-à-dire les moyens en personnels, une prise en charge individualisée des problèmes et l'accompagnement vers la réinsertion.
Il a souligné le coût du financement des emplois de ville qui représente 1,050 milliard de francs.
Il a estimé qu'il était encore trop tôt pour disposer de données fiables et interprétables sur la ventilation des emplois déjà créés par catégorie d'employeurs et types de métiers ou fonctions exercées mais a constaté qu'au 30 septembre 1996, 3.000 contrats avaient d'ores et déjà été signés et que 5.000 conventions étaient projetées à court terme.
Il a précisé que deux conventions nationales d'objectif avaient été signées par l'État avec l'union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré (UNFOHLM) portant 4.000 emplois sur quatre ans et avec l'union des transports publics (UTP) portant sur 3.000 emplois sur quatre ans et que d'autres accords étaient en cours de finalisation avec des entreprises publiques et des réseaux associatifs.
Soulignant qu'il ne méconnaissait pas les contraintes financières qui pèsent sur les collectivités locales, ainsi que sur les associations et les établissements publics, pour le financement de ces emplois de services de proximité, il a indiqué que ces organismes étaient fortement incités à développer le plurifinancement et à mobiliser les crédits européens. Il a précisé que d'ores et déjà, quatre régions et onze départements s'étaient engagés selon diverses modalités à compléter le financement des emplois de ville.
Enfin, il a indiqué qu'une négociation était amorcée avec l'UNEDIC, sur la question de l'assurance chômage pour les salariés en emplois de ville embauchés par des personnes publiques à l'instar du dispositif applicable aux contrats emploi-solidarité.
S'agissant des opérations de proximité, il a souligné également que les crédits consacrés aux opérations « Ville-Vie-Vacances » étaient reconduits au niveau de 1996, soit 44 millions de francs, et qu'ils seraient complétés, par un transfert en cours d'année, à hauteur de 21,5 millions de francs comme en 1996.
Il a souligné que ces opérations avaient été un succès puisqu'elles avaient concerné plus de 700.000 jeunes pendant l'été.
Il a précisé que, conformément à la volonté du Premier ministre, un effort particulier avait été engagé à propos de l'accueil et de l'encadrement des jeunes et a considéré que le bon déroulement des actions et le calme de l'été dernier avaient prouvé l'efficacité du dispositif.
S'agissant de l'avenir du service national « Ville », qui disparaîtra le 1er janvier 2002, il a indiqué que d'ici là, serait maintenu le nombre actuel des appelés affectés à ce service, soit 10.000 par an, en estimant qu'aucune pénurie n'était à craindre durant cette période de transition. Il a indiqué qu'au-delà de 2002, le dispositif fonctionnerait exclusivement avec les volontaires.
Par ailleurs, il a indiqué que le programme de lutte et de prévention contre les toxicomanies, défini par le plan gouvernemental du 14 septembre 1995, serait réalisé en 1997 et financé à hauteur de 56,7 millions de francs, sur le budget de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration.
Il a précisé que ce dispositif comportait un volet prévention reposant sur une soixantaine de « points écoute », situés principalement en ZFU pour les jeunes et leurs parents et un volet d'aide à l'insertion comportant 26 ateliers, dont 8 unités dans les établissements pénitentiaires.
Par ailleurs, pour 1997, il a souligné l'ambition du ministère de relayer l'effort décisif en faveur de l'intégration territoriale par une intégration des personnes et, tout particulièrement, des populations étrangères et des Français issus de l'immigration.
Il a constaté que les crédits consacrés à la direction de la population et des migrations seraient ainsi de 378 millions de francs en 1997, auxquels s'ajouteraient plus de 1,1 milliard de francs de budget d'intervention du fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leur famille (FAS).
Il a estimé que ces budgets considérables devraient, à l'avenir, être mieux mobilisés en faveur de l'intégration des personnes qu'ils ne le sont aujourd'hui et a précisé que le FAS se doterait d'une « procédure d'audit » des associations subventionnées.
Il a précisé que plusieurs agents du FAS effectuaient d'ores et déjà le contrôle des organismes subventionnés, notamment lorsqu'il s'agissait de répondre à des situations d'urgence et que plus d'une cinquantaine d'associations feraient l'objet d'examens approfondis portant sur leur gestion, la qualité de leurs actions et leur mode de fonctionnement.
Souhaitant une plus grande « lisibilité » de la politique d'intégration, M. Eric Raoult a estimé que celle-ci avait trop pris en compte les « avantages acquis » et qu'elle devait aujourd'hui redevenir mobile, efficace et donner des résultats tangibles.
Il a souligné que l'intégration était le troisième volet d'une politique de l'immigration dont les deux autres étaient la maîtrise des flux migratoires et la coopération avec les pays en développement.
S'agissant par ailleurs des grands projets de la politique de la ville, il a indiqué que les crédits consacrés au financement des contrats de ville seraient reconduits pour le fonctionnement à hauteur de 33 millions de francs, ce qui préserverait les programmes d'animation dans les 214 sites concernés par la promotion de l'emploi ou l'action sociale, culturelle et sportive et que les autorisations de programme correspondant aux opérations d'investissements programmées dans ces contrats s'élèveraient à 111 millions de francs en 1997.
Il a précisé que ces crédits seraient complétés en 1997 par 226 millions de francs de transferts en provenance d'autres ministères qui alimenteront le fonds interministériel d'intervention pour la ville (FIV).
Il a précisé qu'au total le FIV, qui est un instrument particulièrement souple et efficace de financement des contrats de ville, serait doté de 675 millions de francs en 1997.
S'agissant de l'effort d'investissement dans les quartiers, il a précisé qu'afin d'accélérer le financement des grands projets urbains (GPU) et des établissements publics de restructuration urbaine, une ligne nouvelle dotée de 90 millions de francs d'autorisations de programme serait créée sur le budget de la ville.
Il a remarqué en outre que le fonds social urbain (FSU), qui permet d'engager des opérations d'investissements en complément de celles inscrites au titre des contrats de ville ou des GPU, serait doté de 200 millions de francs d'autorisations de programme.
Il a indiqué que cette dotation permettrait le maintien de la capacité d'intervention déconcentrée au niveau des préfets, ainsi que la poursuite du financement des appels à projets prévus par le pacte de relance pour la ville.
Il a noté que le développement des services publics de proximité dans les quartiers bénéficierait, quant à lui, de 80 millions de francs en 1997 et que la baisse de 20 millions de francs constatée par rapport à 1996, serait compensée par l'intervention du fonds interministériel pour la réforme de l'État, qui permettrait l'amélioration des services publics.
M. Jean-Pierre Fourcade, président, a fait observer que les hypothèses émises sur les crédits de la DSU pour 1997 ne pouvaient être que des estimations puisque le montant de cette dotation n'avait pas encore été arrêté par le comité des finances locales.
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis des crédits de la ville et de l'intégration, s'est interrogé sur la mise en place des emplois ville en 1996, les conditions du déroulement des opérations « ville-vie-vacances » en 1996 du point de vue de la sécurité et de la rotation entre les villes d'accueil, l'avenir des appelés « ville » dans le cadre de la réforme du service national, les apports du projet de budget pour 1997 dans le domaine de la sécurité, les suites données au rapport de M. Cuq sur les foyers de travailleurs migrants, l'évaluation des actions du FAS et le report d'un an de l'échéance des contrats de plan État-Régions.
En réponse, M. Eric Raoult, ministre délégué à la ville et à l'intégration, a apporté les précisions suivantes.
S'agissant des emplois « ville », il a indiqué que les crédits pour 1997 permettraient de financer 50.000 emplois « ville » à la fois sur la fin de l'année 1996 et sur l'année 1997 et que l'objectif du Gouvernement était de mettre en place 10.000 de ces emplois d'ici la fin de cette année. Il a précisé que 3.000 emplois étaient déjà signés à la fin du mois d'août, ce qui était très positif.
Il a rappelé que les départements et les régions pouvaient aider les communes à financer des emplois « ville » en soulignant que plusieurs de ces collectivités avaient déjà accepté de le faire.
M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, a souligné que les négociations avec l'UNEDIC étaient engagées pour répondre au problème important qui avait été soulevé par le Sénat lors de l'examen du projet de loi relatif à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville concernant la prise en charge des périodes de chômage des titulaires d'un emploi de ville.
En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, président, M. Eric Raoult a précisé la liste des quatre régions et des onze départements qui participaient déjà au financement des contrats de ville.
S'agissant des opérations « ville-vie-vacances », M. Eric Raoult a
souligné que cette opération, qui ne concernait à l'origine que 12.000jeunes en 1982 et en 1983, avait porté sur 750.000 jeunes en 1996 en se félicitant que l'ensemble des personnes concernées ait reconnu que cette opération s'était bien déroulée. Il a rendu hommage au travail soutenu de la délégation interministérielle à la ville (DIV) pour assurer l'accompagnement et la prévention des difficultés par un encadrement renforcé à l'aide d'animateurs et d'éducateurs.
Faisant observer que certains jeunes des banlieues à l'origine d'incidents n'étaient pas venus en vacances dans le cadre de l'opération, il a souligné que la DIV avait veillé à éviter d'envoyer les jeunes des mêmes quartiers sur les mêmes sites que l'année précédente et que l'information des préfets des départements d'accueil par les départements d'origine avait été sensiblement améliorée.
M. Jean-Claude Gaudin a regretté que les médias aient parfois mis l'accent sur quelques troubles qui avaient été marginaux par rapport au travail accompli.
S'agissant du service national « Ville », M. Eric Raoult a souligné que le Gouvernement avait prévu de financer 10.000postes jusqu'en 2002, date à laquelle le service national prendra fin. Il a estimé qu'il était trop tôt pour se prononcer sur la viabilité et la pertinence du mécanisme de volontariat qui serait alors mis en place mais a observé, néanmoins, que pour les 10.000postes d'appelés ville aujourd'hui prévus, le ministère recevait environ 30.000 demandes.
Concernant la sécurité dans les quartiers, il a estimé difficile de quantifier en moyens l'apport du présent budget en soulignant que la réponse apportée résidait à la fois en moyens humains, financiers, juridiques et techniques.
S'agissant des moyens humains, il a précisé qu'il était prévu dans le Pacte de relance pour la ville de redéployer 4.000 policiers en trois ans sur les zones urbaines sensibles, que 2.000 d'entre eux seraient ainsi affectés dans les quartiers d'ici à la fin 1996 et que ce redéploiement concernait déjà 1.300 policiers.
Il a rappelé, par ailleurs, les mesures prises en matière de comparution accélérée des jeunes délinquants devant les tribunaux et la création des unités à encadrement éducatif renforcé (UEER).
Concernant les suites à donner au rapport de M. Cuq, il a indiqué que M. Pascal, président de la commission nationale pour le logement des immigrés (CNLI), animait un groupe de travail pour résoudre la situation des vingt foyers présentant une situation d'urgence.
Il a précisé que les thèmes du groupe de travail portaient notamment sur la refonte de l'aide transitoire au logement (ATL), la mobilisation des crédits de l'office des migrations internationales (OMI) et la réorientation des aides du FAS au logement.
M. Jean-Pierre Fourcade, président, a fait observer les incertitudes sur les estimations des effectifs hébergés dans les foyers de travailleurs migrants et a remarqué que ce problème ne pourrait pas être résolu uniquement par des mesures de police.
M. Eric Raoult a confirmé en effet que les effectifs de certains foyers variaient entre 800 et 3.400 personnes selon les estimations.
Il a rappelé que les rapports de la Cour des Comptes et de l'Inspection générale des affaires sociales en 1993 avaient souligné la complexité des règles financières appliquées au FAS.
Il a précisé qu'une réforme des règles et procédures financières de l'établissement avait été élaborée en 1996 qui permettrait, d'une part, de clarifier les relations avec les associations en garantissant des délais de paiement courts des subventions et, d'autre part, de développer les modalités du contrôle de l'utilisation des crédits publics a priori et a posteriori.
M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, a justifié le report de la date d'échéance des contrats de plan par deux raisons institutionnelles : d'une part, les schémas régionaux d'aménagement du territoire ne pourraient pas être adoptés par les conseils régionaux avant le renouvellement de 1998 en raison des délais de préparation ; d'autre part, il serait opportun que le démarrage des nouveaux contrats de plan puisse coïncider avec les nouveaux versements des fonds structurels européens qui commenceront en 1999. Il a indiqué que le projet de budget pour 1997 tenait déjà compte de ce report d'un an de la fin des contrats de plan.
Il a précisé que des instructions avaient été transmises aux préfets dans l'hypothèse où certaines régions seraient prêtes à faire temporairement l'avance de la part de financement contractualisé incombant à l'État afin de ne pas retarder l'achèvement de certaines opérations importantes après 1998. Il a souligné que ce dispositif dont les modalités n'étaient pas définitives, ne devait pas être considéré comme une « demande » de l'État mais comme une simple faculté laissée à la libre appréciation des régions.
M. André Jourdain a souligné le coût élevé pour l'État et pour les collectivités locales des emplois de ville et s'est demandé si les bénéficiaires ne pourraient pas être intégrés dans les entreprises à effort financier égal ou moindre.
M. René Marques a constaté que les difficultés de certains sites urbains sensibles tendaient de plus en plus à apparaître dans les zones rurales. Il s'est interrogé sur les incidents survenus au cours des opérations « ville-vie-vacances » ainsi que sur l'insuffisance des moyens des communes pour faire face aux problèmes de délinquance.
M. Louis Boyer s'est interrogé sur l'appréciation que portaient les 75.000 jeunes bénéficiaires des opérations « ville-vie-vacances » sur le dispositif.
M. Guy Fischer a souhaité que les bénéficiaires des emplois de ville puissent accéder à une formation et s'est interrogé sur la synergie entre les 100.000 emplois ville prévus par le Pacte de relance et les contrats d'initiative locale (CIL) annoncés dans l'avant-projet de loi de cohésion sociale.
M. André Vézinhet a estimé que les emplois de ville permettaient de répondre à des besoins en termes de services aux personnes qui devraient relever de la fonction publique. Il s'est interrogé sur les difficultés des organismes HLM, les distorsions de procédure en matière d'affectation des appelés du service « ville » et la lenteur du redéploiement des effectifs de police.
M. Marcel Lesbros s'est interrogé sur la baisse des crédits du budget de l'aménagement du territoire, les mesures envisagées pour le monde rural, la solidarité financière entre les départements riches et les départements les plus pauvres. Il a approuvé le dispositif mis en place pour le report de la date d'échéance des contrats de plan.
En réponse aux différents intervenants, M. Eric Raoult, ministre délégué à la ville et à l'intégration , a apporté les précisions suivantes :
S'agissant des aides à l'emploi, il a précisé que les emplois de solidarité prévus par la loi de cohésion sociale s'inscriraient dans une logique d'activation des dépenses passives et a précisé que les emplois de ville pouvaient être délégués dans des services publics locaux.
S'agissant des opérations « Ville-Vie-Vacances », il a admis que si certaines difficultés avaient pu apparaître, le Gouvernement était soucieux de la meilleure concertation possible avec les élus locaux et a rappelé que les jeunes des quartiers sensibles avaient droit à des loisirs, comme tous les jeunes français.
Il a indiqué qu'il était difficile de quantifier le bilan de ces opérations mais a souligné qu'elles étaient certainement à l'origine du calme des banlieues au cours de l'été dernier et s'est félicité qu'elles aient pu répondre à une exigence éducative pour les jeunes concernés.
Concernant les emplois de ville, il a rappelé que ceux-ci étaient assortis d une formation pour les jeunes concernés. Il a précisé que le dispositif des contrats d'initiative locale, prévu dans le cadre de l'avant-projet de loi relatif à la cohésion sociale, avait été conçu non pas en concurrence, mais en complémentarité avec les emplois de ville. Il a précisé que les 300.000 CIL qui viendraient s'ajouter aux 100.000 emplois de ville, porteraient sur tout le territoire et qu'ils concerneraient les personnes âgées de plus de 26 ans.
Il a souligné les initiatives prises par le Gouvernement pour mettre en oeuvre à grande échelle les emplois d'utilité sociale, qui n'avaient pas connu vraiment de précédent.
M. Jean-Claude Gaudin a mis l'accent sur l'importance des efforts entrepris pour les jeunes dans le cadre des emplois de ville.
Par ailleurs, il a indiqué que si le Gouvernement avait choisi en 1996 de réduire la fracture sociale là où elle était la plus « criante », c'est-à-dire dans les banlieues urbaines, l'année 1997 serait celle du plan en faveur du monde rural.
M. Jean-Pierre Fourcade, président, a souhaité que soit communiquée à la commission une typologie des emplois de ville, que les directeurs départementaux des polices urbaines soient mieux informés des objectifs du Pacte de relance pour la ville et que la coopération soit améliorée en ce domaine entre la police d'État, la gendarmerie, d'une part, et les polices municipales, d'autre part.