PJL loi de finances pour 1999
BELLANGER (Jacques)
AVIS 68 (98-99), Tome XV - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Table des matières
- AVANT-PROPOS
-
CHAPITRE IER -
ORIENTATIONS ET MOYENS
DE LA POLITIQUE DE L'URBANISME -
CHAPITRE II -
BILAN LÉGISLATIF RÉGLEMENTAIRE ET CONTENTIEUX
-
CHAPITRE III -
L'ACTUALITÉ DE L'URBANISME
N° 68
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XV
URBANISME
Par M. Jacques BELLANGER,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean François-Poncet,
président
; Philippe François, Jean Huchon,
Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre
Lefebvre,
vice-présidents
; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine,
Léon Fatous, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis
Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM.
Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean
Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye,
Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland
Courtaud, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel
Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard
Dussaut
,
Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain
Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard,
Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis,
MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain
Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard
Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis
Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron,
Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult,
Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques
Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette
Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
22
)
(1998-1999).
|
Lois de finances. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Les crédits destinés à financer la politique de
l'urbanisme inscrits au titre du ministère du logement dans le projet de
loi de finances pour 1998 s'élèvent à environ 290 millions
de francs. Ils sont stables par rapport au précédent budget.
Votre rapporteur juge souhaitable d'en clarifier la présentation,
actuellement éclatée entre plusieurs agrégats.
Les services du ministère de l'Equipement chargés de l'urbanisme
ont connu, au cours de ces trois dernières années, plusieurs
réformes importantes. Le transfert des compétences relatives aux
espaces protégés au ministère de l'environnement, puis
celui des compétences en matière d'architecture au
ministère de la culture ont entraîné une réforme
profonde de l'organigramme de l'administration centrale. Cette réforme
s'est conclue, en 1998, par la fusion de la direction de l'habitat et de la
construction (DHC) et de la direction de l'aménagement de l'urbanisme
(DAU) en une seule entité, la direction générale de
l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC).
Parallèlement à ces réformes administratives, les services
ont travaillé à l'édiction de nombreux textes dont le
présent rapport rappellera les principaux. Comme son
prédécesseur, Madame Josette Durrieu, au travail de qui il rend
hommage, votre rapporteur pour avis estime que le droit de l'urbanisme
mérite d'être clarifié. Il se réjouit, en
conséquence, de la préparation d'une loi de modernisation de
l'urbanisme. Enfin votre rapporteur pour avis s'avoue préoccupé
par la permanence d'un important contentieux de l'urbanisme. Il estime que les
efforts du gouvernement doivent tendre à améliorer la
qualité des instruments juridiques dont disposent les
collectivités locales. La sécurité de leur situation
juridique et de celle de nos concitoyens est à ce prix.
CHAPITRE IER -
ORIENTATIONS ET MOYENS
DE LA
POLITIQUE DE L'URBANISME
I. LES ORIENTATIONS BUDGÉTAIRES DE LA POLITIQUE DE L'URBANISME
Selon
les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, le
soutien aux agences d'urbanisme, la réalisation de grandes
opérations d'urbanisme, la politique foncière et la poursuite des
études menées à l'échelon local constituent les
grands axes de la politique de l'urbanisme dans le projet de loi de finances
pour 1999.
Les agences d'urbanisme
Les
38 agences d'urbanisme
qui réalisent des travaux
prospectifs et des projets d'équipement ou d'aménagement urbain
constituent un espace de concertation entre l'Etat, les collectivités
locales, les chambres de commerce et les professionnels. L'Etat, qui leur
accorde une subvention de 53 millions de francs (chapitre 65-23
article 40) leur donne pour objectif de :
-
renforcer la planification territoriale
en améliorant la
cohérence des schémas directeurs et des documents de
planification sectorielle tels que les plans de déplacement urbains, les
programmes locaux de l'habitat ou les schémas d'aménagement et de
gestion des eaux ;
- prendre en compte
l'incidence de la mobilité urbaine sur le
devenir des villes
;
- préparer les
contrats de plan 2000-2006
et participer aux
projets d'agglomération
qui serviront de support aux
" contrats d'agglomération " et aux " contrats de
pays " ;
- préparer les
contrats de villes pilotes
dans les
conditions prévues par le comité interministériel des
villes du 30 juin 1998.
Les grandes opérations d'urbanisme
L'Etat verse également des subventions ou des dotations en capital
à des établissements publics d'aménagement ou à des
sociétés d'économie mixte au titre de grandes
opérations nationales (chapitre 65-23 article 50). Les
50 millions de francs figurant, à ce titre, dans le projet de loi
de finances pour 1999, sont essentiellement destinés à participer
au financement de l'opération
Euroméditerranée
qui
tend à
requalifier
un site au centre de Marseille. Ces
crédits sont en hausse de près de 14 % par rapport à
1998, en 1999.
La politique foncière
Quinze millions de francs d'autorisations de programme (inscrits au
chapitre 55-21 article 20) sont consacrés aux dépenses de
gestion et d'entretien du patrimoine de l'Etat.
Désormais, le Gouvernement entend mettre en oeuvre une politique plus
active de gestion du patrimoine foncier de l'Etat, notamment dans les villes
nouvelles et sur des sites stratégiques. Dans ces zones, il est
envisagé de "
clarifier les règles de portage du foncier,
l'Etat assurant le portage du foncier urbanisable à long terme, les
établissements publics d'aménagement des villes nouvelles prenant
en charge le foncier urbanisable à court et moyen terme
".
Les moyens des services déconcentrés
Les crédits destinés aux études locales
(chapitre 57-30 article 40) -qui ne figurent pas dans
l'agrégat urbanisme et aménagement foncier-
s'élèvent à 33,804 millions de francs d'autorisations
de programme pour 1999. Ils sont destinés à financer :
- les "
porter à connaissance
" dans lesquels
"
la responsabilité de l'Etat est partagée avec celle des
collectivités locales, notamment en matière de
mobilité
urbaine
et les procédures de
planification locale,
en
particulier dans les agglomérations où se manifeste un
développement des schémas directeurs
" ;
- la
poursuite des études préalables
à
l'élaboration de
six directives territoriales
d'aménagement
(DTA) ;
- la
mise en oeuvre des lois "
littoral
" et
"
montagne "
" qui requièrent le maintien
d'une présence forte de l'Etat auprès des collectivités
locales, en particulier en raison des risques contentieux
".
Votre rapporteur souhaiterait que les crédits figurant au
chapitre 57-30, article 40 soient, à l'avenir, inclus dans
l'agrégat consacré à l'urbanisme afin d'accroître la
lisibilité du "
bleu budgétaire
"
.
II. LA CRÉATION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L'URBANISME, DE L'HABITAT ET DE LA CONSTRUCTION
Suivant les conclusions du rapport Santel, le Gouvernement a créé par décret du 6 mars 1998 une nouvelle direction générale dotée d'une organisation spécifique.
A. LES CONCLUSIONS DU RAPPORT SANTEL
En
juillet 1997, M. Gilbert Santel a reçu du ministre de
l'équipement, de la ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement et du secrétaire d'Etat chargé du logement une
mission d'expertise visant notamment à créer, au sein du
ministère de l'Equipement, "
une direction
générale regroupant les attributions actuelles de la direction de
l'aménagement foncier et de l'urbanisme et celles de la direction de
l'habitat et de la construction
"
1(
*
)
.
Dans son rapport, présenté à la fin de l'été
1997, M. Santel préconisait la création d'une direction
générale de l'urbanisme et de la construction, chargée
de :
- développer les
synergies
entre les
politiques de
l'habitat
et les
politiques urbaines
;
- renforcer les compétences du ministère, notamment en
matière de
politique foncière
, de
politique de la
ville
et de
financement de l'aménagement
;
- favoriser une
approche globale des problèmes urbains
(articulation transports-développement urbain, écologie urbaine,
logement et cadre de vie).
Le même document préconisait de faire figurer le terme d'urbanisme
dans le nom même de la nouvelle direction générale en
notant qu'il convenait d'entendre ce terme comme un synonyme de
"
culture, science et technique de la construction, de
l'aménagement et du fonctionnement des agglomérations
"
et comme un concept qui "
recouvre aussi bien les questions
d'investissement, de fonctionnement, les infrastructures et les
équipements, les services, l'habitat ou les transports et la gouvernance
urbaine
". Les conclusions du rapport Santel ont été
approuvées par le Gouvernement à l'automne 1997. Elles ont servi
de base de travail aux rédacteurs du décret qui a
fusionné, au printemps 1998, la Direction de l'habitat et de la
construction (DHC) et la Direction de l'aménagement foncier et de
l'urbanisme (DAFU), afin de créer la Direction générale de
l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC).
B. LE DÉCRET DU 6 MARS 1998 FIXANT LES MISSIONS DE LA DGUHC
Le
décret n° 98-141 du 6 mars 1998 modifiant le
décret n° 85-659 du 2 juillet 1985 fixant
l'organisation de l'administration centrale du ministère de
l'équipement a déterminé les compétences de la
Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la
construction, qui est notamment chargée d'élaborer :
- les politiques de l'urbanisme, du logement et de la construction ;
- la politique de mise en valeur et d'aménagement des espaces
notamment urbains, et les politiques urbaines et de l'habitat ;
- les règles relatives à l'occupation des sols ;
- les politiques relatives aux financements, aux aides publiques, à
la fiscalité du logement et à la mise en oeuvre du droit au
logement ;
- la politique technique de la construction ;
- la réglementation applicable aux organismes constructeurs de
logements sociaux et à leur contrôle ;
- les interventions de l'Etat dans les opérations
d'aménagement urbain et de politique foncière ;
- la tutelle des établissements publics relevant du code de
l'urbanisme ;
- la mise en oeuvre de la politique de la ville en matière
d'aménagement urbain et d'habitat ;
- les études prospectives d'aménagement de
l'habitat.
C. L'ORGANISATION DE LA DGUHC
L'organisation interne
de la DGUHC s'articule autour de
trois services, de trois missions et de deux secrétariats
prévus par plusieurs arrêtés du 23 avril 1998.
Les services
Le
service du développement urbain et de l'habitat
pilote
"
l'ensemble des politiques opérationnelles communes à
l'urbanisme et au logement, depuis les financements, jusqu'au suivi des
organismes constructeurs
"
2(
*
)
, avec
l'appui des services extérieurs.
Le service de la stratégie et de la législation
"
définit les politiques de moyen et de long termes
"
et "
développe les instruments et les méthodes de la
planification urbaine
" pour contribuer à moderniser le droit
de l'urbanisme et de l'habitat.
Le service de la qualité et des professions
"
pilote les
politiques de qualité de la construction, d'ingénierie publique
du ministère et les relations avec les professionnels de
l'aménagement
".
Les missions
La
mission de la mobilité urbaine
constitue une
"
passerelle
" avec les politiques de transport.
La
mission de l'aménagement durable
établit un lien avec
le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement
afin de prendre en compte les problèmes d'environnement et l'objectif de
développement durable.
La
mission territoriale,
constituée de neuf chargés
de mission, constitue l'interface entre l'administration centrale et les
services déconcentrés du ministère de l'équipement.
Les secrétariats
Le
secrétariat général des grandes opérations
d'urbanisme
pilote et anime ces opérations d'aménagement en
liaison avec les équipes des villes nouvelles.
Le
secrétariat permanent du plan urbanisme et architecture
travaille sur des programmes de recherche à vocation
interministérielle.
L'effectif total de la nouvelle direction générale
s'élève à 500 personnes, dont plus de la moitié
appartiennent au cadre A de la fonction publique.
III. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
A. POUR UNE PRÉSENTATION PLUS CLAIRE
A
l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 1996,
Madame Josette Durrieu, avait, en sa qualité de rapporteur
pour avis de votre commission des Affaires économiques, souligné
le manque de clarté des documents budgétaires relatifs à
l'urbanisme. Trois ans plus tard, son successeur constate que cette remarque
est toujours d'actualité.
Le fascicule " urbanisme et services communs " qui existait jusqu'au
projet de loi de finances pour 1998 a été scindé en deux
nouveaux " bleus " : l'un est consacré aux " services
communs " tandis que l'autre est intitulé " urbanisme et
logement ". Cependant, certains crédits destinés à la
politique de l'urbanisme figurent encore au fascicule " services
communs ", ce qui constitue une première source de confusion, comme
on le verra ci-dessous.
Au sein du fascicule " urbanisme et logement " lui même, existe
un agrégat n° 5 intitulé " urbanisme et
aménagement foncier " dont on pourrait croire qu'il regroupe
l'ensemble des crédits de l'urbanisme figurant dans ce document. Tel
n'est pas le cas puisque ces crédits sont, à cause de
l'application de la nomenclature du budget civil de la Recherche et du
développement (BCRD), répartis entre l'agrégat
n° 5 précité et un agrégat n° 4,
intitulé " recherche ". Ceci constitue une seconde source
d'obscurité comptable.
Si l'on ajoute à cette présentation les modifications qui
affectent l'ordonnancement des lignes budgétaires d'une année sur
l'autre, (telles que des regroupements et des éclatements de chapitres),
il s'avère très difficile d'apprécier un budget
caractérisé par ce que votre rapporteur pour avis qualifiait,
voici trois ans, de " mouvement perpétuel " des lignes
comptables. Certes, les transformations du budget de l'urbanisme s'expliquent,
pour partie, par l'évolution des compétences du ministère
de l'équipement et notamment par le transfert de certaines d'entre elles
au ministère de l'environnement (espaces protégés) puis au
ministère de la culture (architecture) en 1995 et en 1996. Cependant,
votre Commission des Affaires économiques
souhaite vivement que le
Gouvernement s'emploie à remédier à cette situation qui,
en portant atteinte à la clarté des évolutions
budgétaires, limite la portée de l'autorisation de
dépenses que délivre le parlement à l'occasion du vote de
la loi de finances
.
B. ANALYSE DÉTAILLÉE
1. Crédits figurant au fascicule " services communs "
Le montant de ces crédits figure dans le tableau ci-après.
CRÉDITS DESTINÉS À L'URBANISME
FIGURANT
AU FASCICULE " SERVICES COMMUNS "
|
|
Crédits de paiement (en francs) |
|||
|
|
Dotations 1998 |
Services votés |
Mesures nouvelles |
Total 1999 |
|
Titre III - Moyens des services |
|
|
|
|
|
31-95-51
|
13.285.903 |
13.285.903 |
871.447 |
14.157.800 |
|
34-98-72
|
- |
- |
7.184.553 |
7.184.553 |
|
44-10-20
|
15.846.890 |
15.846.890 |
+ 182.812 |
16.029.702 |
Les
chapitres 31-95 et 34-98, dont le total s'élève à
21 millions de francs en crédits de paiement, permettent
essentiellement de rémunérer les
vacations
effectuées
dans les directions départementales de
l'équipement
par des architectes et des urbanistes-conseils
.
Chacune de ces vacations bimensuelles est facturée environ
2062 francs par jour. Leur coût total s'élève à
14 millions de francs au titre du chapitre 31-95, article 51, d'une
part, et à 7 millions de francs au titre du chapitre 34-98,
article 72 (nouveau), d'autre part.
Ils enregistrent, en apparence, une forte hausse qui s'explique par deux
raisons. La première est technique. Jusqu'en 1998, les architectes et
urbanistes conseils étaient en partie payés sur des
crédits du titre V pour 4,196 millions de francs. Afin de
donner à ces crédits une imputation comptable plus conforme
à leur destination, ils ont été reversés dans le
titre III (chapitre 34-98-72 nouveau précité). La seconde
raison tient aux conséquences financières d'une décision
juridictionnelle aux termes de laquelle les architectes et urbanistes conseils
n'étant pas des prestataires de services, l'Etat doit acquitter les
cotisations URSSAF correspondant à leur rémunération. Un
surcoût de 3,86 millions de francs s'en est suivi pour l'Etat. Il
explique l'augmentation de la dotation du chapitre 34-98 article 72
précité.
Enfin, les crédits de fonctionnement du secrétariat
général des villes nouvelles (SGVN), organisme
interministériel, enregistrent une légère hausse,
atteignant 16 millions de francs. Votre rapporteur pour avis note que le
secrétaire général des grandes opérations est
également secrétaire général des villes nouvelles.
Il s'interroge, dans ces conditions, sur la possibilité de rapprocher
ces deux entités.
2. Crédits figurant dans l'agrégat n° 4 " Recherche "
A
compter de 1999, le secrétariat du plan urbanisme et architecture, qui
emploie environ 45 personnes exercera les compétences et disposera
des moyens de financement de l'ancien plan urbanisme (704.618 francs) et
de l'ancien plan architecture (2.217.251 francs). La dotation qui lui est
consacrée (soit 2.921.869 francs) figure au chapitre 34-30
article 20. Elle ne varie pas par rapport à 1998.
Les crédits d'études de la DGUHC s'élèvent en 1998
à 49,6 millions de francs en crédits de paiement et à
52,8 millions de francs en autorisations de programme. En apparence, ces
crédits enregistrent une forte hausse. En réalité, ils
connaissent une légère décrue. La hausse, purement
" optique ", provient de l'ajout aux crédits d'études
de l'ancienne direction de l'habitat et de la construction des crédits
d'études de l'ancienne direction de l'aménagement et de
l'urbanisme.
|
PRESENTATION DES CREDITS DE L'AGREGAT "RECHERCHE" ( 04 ) EN RAPPORT AVEC L'URBANISME |
||||||
|
en francs |
Autorisations de programme |
Crédits de paiement |
||||
|
Chapitre, article |
Dotation 1998 |
Demandées pour 1999 |
Dotation 1998 |
Services votés |
Mesures nouvelles |
Total pour 1999 |
|
Titre III Moyens des services |
|
|
|
|
|
|
|
34-30-20 Moyens spécifiques de fonctionnement et d'information, Secrétariat du plan urbanisme |
|
|
2 217 251 |
2 217 251 |
704 618 |
2 921 869 |
|
Titre V Investissements exécutés par l'Etat |
|
|
|
|
|
|
|
57-30-40 Construction, logement, habitat et urbanisme, études locales |
19 000 000 |
52 804 000 |
20 850 000 |
23 272 000 |
26 402 000 |
49 674 000 |
|
57-30-10 Etudes générales |
10 000 000 |
14 704 000 |
11 150 000 |
6 919 000 |
7 675 000 |
14 594 000 |
|
57-30-20 Plan urbanisme construction et architecture (recherche) |
16 500 000 |
25 400 000 |
15 100 000 |
13 338 000 |
10 160 000 |
23 498 000 |
|
Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat |
|
|
|
|
|
|
|
65-30-10 Plan urbanisme construction et architecture (recherche) |
5 800 000 |
6 400 000 |
5 400 000 |
3 727 000 |
3 200 000 |
6 927 000 |
|
TOTAL GENERAL |
51 300 000 |
99 308 000 |
52 500 000 |
47 256 000 |
48 141 618 |
97 614 869 |
source : " bleu " budgétaire
L'accroissement -évoqué plus haut- de
4,196 millions de francs des crédits destinés à payer
les architectes et urbanistes conseils a été en partie
gagé sur ces crédits d'étude qui enregistrent donc une
légère baisse. La même remarque vaut pour les
crédits d'étude visés à l'article 10 du
même chapitre intitulé " études
générales ", qui proviennent de la fusion des moyens de la
DAU et de ceux de la DHC dont la réduction a, en partie, servi de gage
au paiement des charges sociales des architectes et urbanistes conseils.
L'accroissement apparent des crédits de recherche du plan urbanisme
construction et architecture (PUCA) à l'article 10 du même
chapitre, qui atteignent 6,9 millions de francs, provient également
de la fusion entre le plan urbanisme et le plan architecture. Le PUCA octroie
des subventions à des organismes de recherche afin de réaliser
des études (par exemple sur le logement de qualité à
coût modéré, sur le stationnement résidentiel, sur
les quartiers de gare ou sur le sport en ville).
3. Crédits figurant dans l'agrégat n° 5 " urbanisme "
Les
crédits relatifs à
l'aménagement foncier et à
l'urbanisme
(agrégat 05) figurant au fascicule budgétaire
"
urbanisme et logement
" au titre du ministère de
l'équipement, des transports et du logement s'élèvent
à
155,2 millions de francs
.
Ils se composent pour
150 millions de francs
(soit 97 %) de
dépenses en capital
, et pour
5,2 millions
de francs
de
dépenses ordinaires
. Ces crédits se répartissent
en quelques masses principales : 53 millions de francs sont
destinés au financement des agences d'urbanisme, environ
42 millions de francs sont consacrés tant aux subventions aux
opérations exceptionnelles qu'à la dotation globale
d'équipement des villes nouvelles ; enfin, douze millions de francs
sont alloués aux acquisitions foncières.
|
PRESENTATION DES CREDITS DESTINES A L'AMENAGEMENT FONCIER ET A L'URBANISME (Agrégat n° 5) |
|||||||
|
|
Autorisations de programme (en F) |
Crédits de paiement (en F) |
|||||
|
Chapitre, article |
Dotation 1998 |
Demandées pour 1999 |
Dotation 1998 |
Services votés |
Mesures nouvelles |
Total pour 1999 |
|
|
Titre III Moyens des services |
|
|
|
|
|
|
|
|
34-30-30 Fonctionnement spécifique (nouveau) |
|
|
|
|
1 077 036 |
1 077 036 |
|
|
34-30-40 Edition et publication (nouveau) |
|
|
|
|
3 738 402 |
3 738 402 |
|
|
Titre IV Interventions publiques, action économique,encouragements et intervention |
|
|
|
|
|
|
|
|
44-30-40 Etablissements d'enseignement et de formation |
|
|
|
|
428 568 |
428 568 |
|
|
Titre V Investissements exécutés par l'Etat |
|
|
|
|
|
|
|
|
55-21-20 Acquisitions foncières |
14 951 000 |
15 000 000 |
|
7 500 000 |
4 500 000 |
12 000 000 |
|
|
Titre VI Subventions d'investissement accordées par l'Etat |
|
|
|
|
|
|
|
|
65-06 Dotation globale d'équipement des agglomérations nouvelles(nouveau) |
|
|
|
|
|
|
|
|
10 Agglomérations nouvelles |
35 000 000 |
|
42 171 000 |
26 550 000 |
|
26 550 000 |
|
|
20 Dotation de construction des collèges |
10 000 000 |
|
18 885 000 |
9 600 000 |
|
9 600 000 |
|
|
30 Dotation de construction des lycées |
7 000 000 |
|
13 944 000 |
5 960 000 |
|
5 960 000 |
|
|
65-23-20 Expérimentations et innovations urbaines et architecturales |
1 064 000 |
1 000 000 |
1 157 000 |
700 000 |
300 000 |
1 000 000 |
|
|
65-23-40 Agences d'urbanisme |
53 000 000 |
53 000 000 |
53 000 000 |
|
53 000 000 |
53 000 000 |
|
|
65-23-50 Action foncière et aménagement urbain, opérations exceptionnelles |
43 936 000 |
50 000 000 |
37 203 000 |
26 910 000 |
15 000 000 |
41 910 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
TOTAL GENERAL |
164 951 000 |
119 000 000 |
166 360 000 |
77 220 000 |
78 044 006 |
155 264 006 |
|
source : " bleu " budgétaire
Les
crédits de fonctionnement du chapitre 34-30, article 30 sont
destinés à payer des actions de formation des agents de l'Etat et
de professionnels. A l'instar des autres moyens de fonctionnement du
ministère de l'équipement, ils diminuent de 2 % environ.
Quant aux crédits de l'article 40 du même chapitre, qui sont
destinés à des dépenses d'édition, ils restent
stables en francs courants, ce qui implique une légère baisse en
francs constants.
La baisse enregistrée par la dotation globale des agglomérations
nouvelles se traduit au chapitre 65-06, articles 10 à 30, tant
en autorisations de programme (qui sont supprimées) qu'en crédits
de paiement. Cette réduction était prévue depuis 1993. En
effet, la DGE des agglomérations nouvelles, qui a été
créée en 1983, pour cinq ans, a été reconduite en
1988 et 1993. Cette dotation n'étant pas renouvelée après
1998, les agglomérations nouvelles seront désormais régies
par le droit commun de la DGE. Celui-ci ne prévoit pas que les communes
reçoivent de dotation spécifique au titre des collèges et
des lycées. Afin d'atténuer l'incidence de cette suppression pour
les agglomérations nouvelles, le chapitre 65-01 a été
ouvert au titre des charges communes du ministère de l'économie
et des Finances. Il permet de verser des aides spécifiques aux syndicats
d'agglomérations nouvelles les plus endettés, tant au titre de
leur budget de fonctionnement qu'en ce qui concerne le remboursement du
différé d'amortissement des emprunts souscrits.
Les crédits consacrés aux expérimentations
pré-opérationnelles du plan urbanisme
3(
*
)
(chapitre 65-23 article 20) subissent une
réduction de près de 14 %), ils atteignent 1 million de
francs en autorisations de programme et en crédits de paiement.
En revanche, les crédits consacrés aux agences d'urbanismes sont
maintenus au niveau de 53 millions de francs en autorisations de programme
comme en crédits de paiement, ce qui tranche avec le mouvement continu
de baisse qu'ils avaient enregistré au cours des derniers exercices.
Les crédits du chapitre 65-23, article 5 sont destinés
à octroyer des subventions à des opérations
exceptionnelles. Ils croissent de 13 % environ en autorisations de
programme et en crédits de paiement et atteignent respectivement 50 et
42 millions de francs. L'essentiel de ces crédits est
mobilisé au titre de l'opération
" Euroméditerrannée " qui est menée à
Marseille.
CHAPITRE II -
BILAN LÉGISLATIF
RÉGLEMENTAIRE ET CONTENTIEUX
I. LES TEXTES LÉGISLATIFS
A. LES TEXTES PUBLIÉS
La loi
n° 98-657 du 29 juillet 1998
d'orientation relative à
la lutte contre les exclusions
a modifié de façon
substantielle le code de l'urbanisme.
Elle prévoit que la
réalisation de plus d'une
aire de
stationnement
par logement lors de la construction de logements locatifs
financés avec un prêt aidé de l'Etat ne peut être
exigée, malgré les dispositions contraires du Plan d'occupation
des sols (article L.123-2-1 du code de l'urbanisme). Elle dispose
également que le
versement pour dépassement
du
plafond
légal de densité ne s'applique pas aux permis de construire
délivrés
entre la date de publication de cette loi et le
31 décembre 2002 si les travaux portent
sur les logements
à usage locatif construits avec le concours financier de l'Etat
(article L.112-2 du code de l'urbanisme). Elle prévoit enfin que le
conseil municipal peut
exonérer de la participation pour
dépassement du coefficient d'occupation des sols
les travaux portant
sur des logements à usage locatif construits avec le concours financier
de l'Etat (article L.332-1 du même code).
B. LES TEXTES EN PRÉPARATION
Le
projet de loi pour l'aménagement et le développement durable du
territoire
Déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le
29 juillet 1998, le projet de loi pour l'aménagement durable
du territoire prévoit plusieurs dispositions ayant une incidence sur le
droit de l'urbanisme.
Son
article 5
, qui modifie l'article 34 de la loi
n° 83-8 du 7 janvier 1983, dispose que
les
schémas régionaux d'aménagement et de développement
du territoire pourront recommander l'élaboration
d'instruments
d'aménagement ou d'urbanisme tels que les schémas directeurs ou
les
directives territoriales d'aménagement
.
Ses
articles 9 à 18
prévoient 8
schémas de
services collectifs
respectivement consacrés à l'enseignement
supérieur et à la recherche ; aux services culturels ; aux
services sanitaires ; à l'information et à la communication ; au
transport de marchandises ; au transport de voyageurs ; à
l'énergie ; aux espaces naturels et ruraux ;
Son
article 20
prévoit l'élaboration de
"
projets d'agglomération
" par les
établissements publics de coopération intercommunale
compétents en matière d'aménagement et de
développement économique et les communes qui souhaitent s'y
associer. Ces projets détermineront notamment, outre les orientations en
matière de développement économique et de cohésion
sociale, les principes relatifs à
l'aménagement et à
l'urbanisme
.
Enfin,
l'article 35
et dernier du projet de loi prévoit de
modifier l'article 141-1 du code de l'urbanisme en y ajoutant que :
"
Le schéma directeur de la région d'Ile-de-France vise
à maîtriser la croissance démographique et l'utilisation de
l'espace tout en assurant le rayonnement international de cette région.
Il précise les moyens cohérents à mettre en oeuvre pour
corriger les déséquilibres internes de la région, limiter
les nécessités de déplacement et préserver les
zones rurales et naturelles afin d'assurer les conditions d'un
développement durable de la région
".
Le projet de loi relatif à
l'organisation urbaine et à la
simplification de la coopération intercommunale
Déposé devant l'Assemblée nationale le
28 octobre dernier, ce projet de loi prévoit de confier aux
agglomérations, de plein droit, des compétences obligatoires en
matière :
- de développement économique (aménagement, entretien
et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire,
artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; actions de
développement économique) ;
- d'aménagement de l'espace communautaire (schéma directeur
et schéma de secteur, création et réalisation de zones
d'aménagement concerté ; organisation des transports
urbains) ;
- d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire
(programme local de l'habitat ; politique du logement, notamment du logement
social d'intérêt communautaire et action en faveur du logement des
personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier
bâti) ;
- de politique de la ville dans la communauté (dispositifs
contractuels de développement urbain, de développement local et
d'insertion économique et sociale d'intérêt communautaire ;
dispositifs locaux d'intérêt communautaire, de prévention
de la délinquance) ;
La communauté d'agglomération exercera, en outre, au moins deux
compétences parmi les quatre suivantes :
- création ou aménagement et entretien de voirie
d'intérêt communautaire ;
- assainissement et eau ;
- collecte et traitement des déchets des ménages et
déchets assimilés ;
- construction, aménagement, entretien et gestion
d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire
et équipements scolaires publics, élémentaires et
préélémentaires.
Enfin, selon les informations communiquées à votre rapporteur
pour avis, une réflexion serait en cours dans les services du
ministère de l'équipement, des transports et du logement, en vue
d'élaborer un
projet de loi de modernisation de l'urbanisme
. Ce
projet, préparé au premier semestre 1999, serait susceptible
d'être présenté au Parlement à l'automne suivant.
Votre Commission des Affaires économiques souhaiterait
connaître l'état d'avancement des travaux du Gouvernement sur cet
important sujet, ainsi que le calendrier qui y est
associé.
II. LES TEXTES RÉGLEMENTAIRES
A. LES TEXTES PUBLIÉS
Depuis le vote du budget pour 1998, plusieurs importants décrets relatifs au droit de l'urbanisme, sont parus. Sans entrer dans le détail d'une liste fastidieuse, votre rapporteur pour avis rappellera les principaux d'entre eux. Trois de ces textes approuvent des plans de sauvegarde et des secteurs sauvegardés à Richelieu, Montferrand , et Nantes . Quatre autres décrets n°s 97-1184, 97-1198, 97-1204 et 97-1205, ont été pris pour application au ministère de l'équipement, des transports et du logement, du 1° de l'article 2 du décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles . Le décret n° 98-622 du 20 juillet 1998 relatif à l' établissement des listes d'aptitude aux fonctions de commissaire-enquêteur modifie, quant à lui, le code de l'expropriation.
B. LES TEXTES EN PRÉPARATION
Selon
les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, des
décrets seraient actuellement en préparation ou en voie de
publication afin de :
- modifier certaines dispositions du Livre Ier du code de l'urbanisme
relatif aux
règles générales d'aménagement et
d'urbanisme
;
- modifier la
réglementation sur les zones d'aménagement
concerté
afin de la simplifier et de la clarifier ;
- renforcer la protection de l'environnement dans les
espaces naturels
sensibles
des départements ;
- créer un
établissement public de
l'Ouest-Rhône-Alpes
;
- appliquer l'article 46 de la loi n° 98-657 du
29 juillet d'orientation relative à la lutte contre les
exclusions ;
- porter extension et adaptation de la partie réglementaire du code
de l'urbanisme à la collectivité territoriale de
Mayotte
;
- adapter la procédure de
révision du schéma
directeur de la région Ile-de-France
;
- approuver les
schémas d'aménagement régionaux
de
Martinique
, de
Guyane
et de
Guadeloupe ;
- fixer les
modalités de recours
des ministres
chargés de l'urbanisme et de l'habitat
à des architectes et
des paysagistes
conseils
et les conditions de leur
indemnisation ;
- régir la
cession de biens expropriés
par
l'établissement public national d'aménagement et de
restructuration des espaces commerciaux et artisanaux
;
- modifier le décret n° 68-376 du 26 avril 1968
portant création de
l'Etablissement Public de la
Basse-Seine
;
- fixer les
missions
, la
composition
, le
mode de
désignation et le fonctionnement
des
Commissions
départementales des sites perspectives et paysages et de la Commission
supérieure des sites
, (ce décret modifierait les
compétences, le fonctionnement et la composition des Commissions
départementales des sites, qui comportent, entre autres, le directeur
départemental de l'équipement, et celle de la Commission
supérieure des sites, composée notamment d'un représentant
du ministère chargé de l'urbanisme) ;
- appliquer la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995
d'orientation et de programmation relative à la sécurité
applicables à
l'étude de sécurité publique
à joindre aux études préalables à la
réalisation des projets d'aménagement des équipements
collectifs et des programmes de construction ;
- modifier les articles 3, 11 et 12 de la loi du
16 octobre 1919 relative à
l'utilisation de
l'énergie hydraulique
et le décret n° 94-894 du
13 octobre 1994 relatif à la
concession et à la
déclaration d'utilité publique des ouvrages utilisant
l'énergie hydraulique
(ce décret organiserait la
déconcentration au préfet de la concession des ouvrages utilisant
l'énergie hydraulique dont la puissance maximale brute est
inférieure à 100.000 kW et adapterait la procédure
d'instruction de cette concession. Il modifierait également
l'article R.11-2 (2°) du code de l'expropriation pour cause
d'utilité publique, en vue de déconcentrer la déclaration
d'utilité publique des aménagements hydrauliques ainsi que des
usines utilisant l'énergie des mers et des centrales thermiques) ;
- modifier le décret du 11 juin 1970 pris pour
application de l'article 5 modifié de la loi du
8 avril 1946 concernant la procédure de
déclaration
d'utilité publique des travaux d'électricité et de gaz qui
ne nécessitent que l'établissement de servitudes
ainsi que
des conditions d'établissement desdites servitudes (ce décret
prévoirait notamment le contreseing du ministre chargé de
l'urbanisme lorsqu'il est fait application des dispositions des
articles L.123-8 et R.123-35-3 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire
dans le cas où la déclaration d'utilité publique n'est pas
compatible avec un plan d'occupation des sols).
Votre rapporteur pour avis souhaite enfin insister sur la
nécessité de publier, dès que possible, les décrets
d'application de la loi n° 97-179 du
28 février 1997 relative à l'instruction des
autorisations de travaux dans le champ de visibilité des édifices
classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés. Ces
décrets permettront, en effet, aux représentants des communes
d'exercer le droit de former un recours contre l'avis de l'architecte des
bâtiments de France, devant une commission désignée par le
préfet de région.
C. LE CAS PARTICULIER DE LA LOI DU 30 DÉCEMBRE 1996 RELATIVE AUX CINQUANTE PAS GÉOMÉTRIQUES
Comme
l'a relevé, à plusieurs reprises, notre collègue Jean
Huchon, qui fut le rapporteur de ce texte devant votre Commission des Affaires
économiques, la loi n°96-1241 relative à
l'aménagement de la zone des cinquante pas géométriques
dans les départements d'outre-mer
n'est toujours pas entrée en
vigueur, deux ans
après sa promulgation
. Or, elle
édicte des dispositions essentielles pour assurer la
sécurité juridique des habitants de cette zone qui entoure la
Guadeloupe et la Martinique
. Elle prévoit, en pratique :
- la
délimitation
de la zone littorale ;
- la
création d'une commission de validation des titres de
propriété
des personnes qui y résident ;
- l'
octroi
d'une aide à l'acquisition des terrains
occupés sans titre
;
- enfin, la
création d'une agence pour la mise en valeur de la
zone
en Guadeloupe et en Martinique.
En principe, la
procédure de délimitation
par
arrêté préfectoral
aurait dû se dérouler
avant le 30 décembre 1997
. Or, si l'on a achevé de
délimiter le rivage de la Martinique en 1998, celui de la Guadeloupe ne
l'est pas encore totalement. Il est nécessaire d'attendre les hautes
eaux (octobre/novembre) pour procéder à cette opération.
En outre, il est possible que les arrêtés préfectoraux
portant délimitation fassent l'objet de recours pour excès de
pouvoir, ce qui pourrait accroître encore le délai d'application
de la loi. L'achèvement de la procédure de délimitation
est donc plus que jamais urgent, car il conditionne la mise en oeuvre de
l'ensemble du texte. Même si des difficultés matérielles
(notamment l'obligation de procéder à la délimitation du
rivage en période de hautes eaux) expliquent pour partie le retard pris,
il est urgent de remédier à la situation actuelle.
Votre Commission des Affaires économiques souhaite que les services
du ministère de l'équipement remédient, pour ce qui
relève de leur compétence et en collaborant avec ceux du
secrétariat d'Etat à l'outre-mer, à cet état de
fait.
III. LE CONTENTIEUX DE L'URBANISME
Depuis
trois ans, votre Commission des Affaires économiques observe avec
préoccupation l'évolution du contentieux de l'urbanisme.
L'accroissement des recours contre les décisions des
collectivités locales en la matière (Plans d'occupation des sols,
certificats d'urbanisme, permis de construire) s'inscrit dans le cadre
général de l'augmentation du volume du contentieux administratif.
Le nombre de requêtes déposées devant les tribunaux
administratifs était de 70.000 en 1990. Il a augmenté de
moitié depuis lors et s'élève à
107.000 recours en 1997. Le contentieux de l'urbanisme représente
8 % des affaires jugées par les tribunaux administratifs.
En matière de contentieux, les statistiques disponibles au
ministère de l'Equipement des transports et du logement permettent de
connaître les recours contre les décisions prises au nom de l'Etat
et les recours formés par le représentant de l'Etat dans le cadre
du contrôle de légalité. Les données qui en
résultent pour l'année 1996, dernier exercice connu, figurent
ci-dessous. Tout en notant que, pour des raisons techniques, l'administration
n'a pas établi de statistiques pour l'année 1995, on constate que
le contentieux de l'urbanisme reste, malgré une légère
baisse, à un niveau comparable à celui des années 1994
à 1996.
EVOLUTION DU NOMBRE DES RECOURS CONTRE LES DÉCISIONS PRISES AU NOM DE L'ETAT
|
|
1994 |
1996 |
|
Recours en annulation |
937 |
881 |
|
dont :
|
393
|
375
|
|
Décisions prononcées : |
930 |
721 |
|
- Portant sur le fond
|
-
|
513
|
EVOLUTION DU NOMBRE DE RECOURS EXERCÉS PAR LES REPRÉSENTANTS DE L'ETAT DANS LE CADRE DU CONTRÔLE DE LÉGALITÉ
|
|
1994 |
1996 |
|
Nombre d'actes déférés |
341 |
319 |
|
dont demandes de sursis à exécution |
164 |
204 |
|
Nombre de jugements rendus |
293 |
309 |
|
dont :
|
95
|
109
|
Votre rapporteur pour avis se réjouit de la création d'un nouvel outil statistique, plus performant, qui permettra aux services compétents de la DGUHC de collecter les éléments relatifs au contentieux. Elaboré avec les DDE, ce logiciel permettra un suivi individualisé des dossiers. Il sera mis en service lorsque la Commission nationale de l'informatique et des libertés aura donné son autorisation, en 1999.
CHAPITRE III -
L'ACTUALITÉ DE
L'URBANISME
I. L'AIDE DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES AU TITRE DE L'URBANISME
L'Etat
apporte son concours financier aux collectivités locales en leur
versant, d'une part, des
dotations destinées
à
l'
élaboration
et à l'
adaptation des documents
d'urbanisme
, et, d'autre part, des
crédits destinés
à financer
l'assurance des communes
pour les
risques
contentieux
liés à la
délivrance des autorisations
du sol
.
Les dotations destinées à l'élaboration et à
l'adaptation des documents d'urbanisme
Deux lignes budgétaires figurant respectivement au titre des
crédits du ministère de l'intérieur et au titre de ceux du
ministère de l'équipement récapitulent ces dotations.
La
première
d'entre elles (chapitre 41-56 article 10 du
ministère de l'intérieur), destinée à
compenser
les
dépenses prises en charge par les communes
compétentes en matière d'urbanisme
s'élevait à
93,459 millions de francs
en 1998
, en
hausse de
1,38 %
par rapport à 1997. Ces crédits constituent l'un
des
concours particuliers
créés au sein de la
dotation
générale de décentralisation
(DGD). Leur taux de
progression est analogue à celui de la dotation globale de
fonctionnement. Il est donc connu a posteriori. Les dernières
données disponibles sont celles de 1998.
La
deuxième dotation
(chapitre 57-58 article 40 du budget du
ministère de l'équipement) s'élève à
33,804 millions de francs
en
autorisations de programme
et
35,41 millions de francs
en crédits de paiement, contre
respectivement 38 et 32,127 millions de francs en 1998. Ces
crédits sont, selon les informations communiquées à votre
rapporteur pour avis, "
destinés à assurer l'exercice par
l'Etat de ses responsabilités dans la planification et les politiques
urbaines, notamment à l'occasion de l'établissement et de la
révision des documents d'urbanisme communaux et intercommunaux, mais
également en matière de protection de territoires sensibles tels
que le littoral et la montagne, et de prise en compte des risques naturels et
des études paysagères
".
La dotation budgétaire destinée à l'assurance des
communes pour les risques contentieux liés à la délivrance
des autorisations d'utilisation des sols
.
Versée conformément aux dispositions des articles 17 et 94
de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la
répartition des compétences entre les communes, les
départements, les régions et l'Etat cette dotation
s'élèvera à
24,501 millions de francs en 1999
contre 24,459 en 1998.
II. L'ÉLABORATION DES DOCUMENTS D'URBANISME
A. LES DIRECTIVES TERRITORIALES D'AMÉNAGEMENT
Le
régime juridique des directives territoriales d'aménagement (DTA)
résulte de la loi n° 95-115 du 4 février 1995
d'orientation pour l'aménagement et le développement du
territoire. Ces directives remplacent les " prescriptions
particulières " qui, prévues à
l'article L.111-1-1 du code de l'urbanisme, n'avaient jamais vu le jour.
Les DTA, sont élaborées par l'Etat et approuvées par un
décret en Conseil d'Etat. Elles
" fixent, sur certaines parties
du territoire, les orientations fondamentales de l'Etat en matière
d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de
développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles
fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des
grandes infrastructures de transport et de grands équipements, ainsi
qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et
des paysages ".
Six DTA sont en cours d'élaboration : la première a
été lancée en novembre 1995 dans les Alpes Maritimes.
Quatre autres, qui concernent l'aire métropolitaine marseillaise,
l'estuaire de la Loire, l'estuaire de la Seine et les Alpes du Nord ont
été engagées en février 1996. Enfin, le
comité interministériel d'aménagement du territoire
(CIAT), d'avril 1997 a décidé d'entamer l'élaboration
d'une DTA couvrant l'aire urbaine de Lyon.
Le Gouvernement a été saisi de huit demandes tendant au lancement
de nouvelles DTA. Les premières, qui lui ont été
adressées avant le lancement de l'expérimentation sur les cinq
sites initialement choisis concernaient : la façade
méditerranéenne PACA et Languedoc-Roussillon ;
l'agglomération d'Avignon ; la région
Midi-Pyrénées ; le littoral Nord-Pas-de-Calais et la Somme ; le
littoral Aquitain. Ces cinq premières demandes n'ont pas
été retenues parce que le Gouvernement souhaitait conduire
l'expérimentation sur un petit nombre de sites.
Les trois autres, plus récentes, sont relatives : au bassin minier
Nord-Pas-de-Calais ; à la côte landaise ; aux bassins
frontaliers du Nord de la Lorraine. Elles ne recevront de réponse
qu'à l'issue de l'expérimentation en cours.
L'article 20 du projet de loi relatif à l'aménagement
durable du territoire, qui ouvre aux régions le droit de demander
l'élaboration de DTA permettra de mettre en oeuvre ces nouveaux
documents en recueillant les fruits de l'expérience acquise.
Pour élaborer les six premières DTA, les préfets
coordinateurs se sont appuyés sur les Secrétariats
généraux aux affaires régionales (SGAR), sur les
directions régionales et les directions départementales de
l'équipement (DRE et DDE) ainsi que sur les directions régionales
de l'environnement. Après une phase d'études préalables,
chaque préfet coordinateur a reçu des ministres compétents
un mandat détaillant les objectifs de la directive.
Au niveau national, le pilotage des DTA relève de la DATAR et de la
DGUHC en liaison avec la direction de la nature et des paysages (DNP). Le
comité interministériel de pilotage est relayé, sur le
terrain, par un correspondant qui assure les relations avec le préfet
coordinateur et les directions d'administration centrale.
Le coût exact des projets de DTA est assez difficile à cerner car
certaines des études qu'elles nécessitent auraient, de toute
façon, été réalisées. La DGUHC a
décidé de consacrer 1 million de francs pour chaque site sur
ses crédits de catégories 1. Si la DATAR et la DNP financent
chaque projet dans les mêmes proportions qu'elle, le coût total de
l'élaboration des DTA s'élèverait à environ 18
millions de francs.
Les lettres de mission adressées aux préfets coordinateurs en
juillet 1996 prévoyaient que les études préalables
durent environ 6 mois et que l'élaboration du document
lui-même s'étale sur un an et demi. Ces délais n'ont pas
été respectés, notamment parce que les études ont
donné lieu à une consultation publique.
Seule la DTA des Alpes-Maritimes est actuellement en phase
d'élaboration, les autres étant au stade des études. La
rapidité avec laquelle les études préalables à
l'élaboration de ce document ont été conduites s'explique
par l'existence d'un " schéma de cohérence des enjeux de
l'Etat sur la Côte d'Azur " que le CIAT du 12 juillet 1993
avait entériné. Des travaux antérieurs ont
également été utilisés pour l'aire urbaine
marseillaise, les deux estuaires, et l'aire urbaine de Lyon. En revanche, un
diagnostic préalable a dû être réalisé pour
les Alpes-du-nord.
Les projets de DTA ont identifié quatre questions principales pour
chacun des territoires qu'elles concernent puisqu'elles tendent :
- à afficher et à mettre en cohérence les fonctions
économiques majeures ;
- à positionner les territoires à l'échelle
interrégionale et européenne ;
- à protéger les espaces les plus sensibles ;
- à organiser leur fonctionnement, en particulier au plan urbain.
Bien que l'article L.111-1-1 du code de l'urbanisme ne prévoie de
concertation qu'avec les régions, les départements, les chefs
lieux d'arrondissement et les communes de plus de 20.000 habitants, et les
groupements intercommunaux compétents en matière
d'aménagement de l'espace et d'urbanisme, le Gouvernement a
souhaité élargir le champ de la concertation préalable
à l'élaboration des DTA. Ceux-ci devront associer les
conférences régionales d'aménagement et de
développement du territoire, les chambres consulaires, les organismes
socio-professionnels, les conseils départementaux et les comités
régionaux de l'environnement ainsi que les associations de
défense de l'environnement agréées.
Votre Commission des Affaires économiques souhaite que les
collectivités territoriales soient associées à la
préparation des projets de DTA.
Elle note, en particulier, que dans les régions où s'appliquent
la loi " Montagne " et la loi " Littoral ", les élus
rencontrent des difficultés spécifiques lors de
l'établissement des documents d'urbanisme. Elle souhaite, en
conséquence, que les DTA permettent de clarifier une situation qui se
traduit par un nombre élevé de contentieux.
B. LES SCHÉMAS D'AMÉNAGEMENT DE PORTÉE RÉGIONALE
Le
schéma directeur de la Région Ile-de-France (SDRIF) a
été approuvé le 26 avril 1994.
Sur les quatre schémas d'aménagement régionaux (SAR)
d'Outre-mer, un seul est actuellement approuvé. Il s'agit du SAR de la
Réunion (6 novembre 1995). L'état d'avancement des
trois autres schémas est le suivant :
- le Conseil d'Etat ayant émis un avis défavorable au SAR de
la Martinique, adopté par le conseil régional le
24 janvier 1995, ce document a fait l'objet d'une nouvelle
décision de l'assemblée délibérante en
janvier 1998. Il sera ré-examiné prochainement par le
Conseil d'Etat ;
- le SAR de la Guyane, adopté par le conseil régional en
juin 1995, est en cours d'instruction par les services de l'Etat avant sa
transmission au Conseil d'Etat ;
- le SAR de Guadeloupe est préparé sous l'autorité du
Préfet car le conseil régional de l'île n'est
légalement plus compétent pour l'élaborer, depuis le
1er juillet 1995.
Enfin, le schéma régional de la collectivité territoriale
de Corse devrait être prochainement arrêté par le
Président du Conseil exécutif de l'Assemblée de Corse,
avant son adoption par cette assemblée et son approbation par
décret en Conseil d'Etat.
C. L'ÉLABORATION DES SCHÉMAS DIRECTEURS
Aux
termes de l'article L.122-1 du code de l'urbanisme, les schémas
directeurs "
fixent les orientations fondamentales de
l'aménagement des territoires intéressés, compte tenu de
l'équilibre qu'il convient de préserver entre l'extension
urbaine, l'exercice des activités agricoles, des autres activités
économiques et la préservation de la qualité de l'air, des
milieux, sites et paysages naturels ou urbains ".
Ces schémas constituent, par excellence, l'instrument de gestion
intercommunale de l'urbanisme dont les collectivités locales ont besoin.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis,
le nombre des schémas directeurs approuvés s'élevait
à 210 au 1er juillet 1997, soit 18 de plus qu'au
1er juillet 1991 et six de plus qu'au 1er juillet 1996. De
ce fait, 12 % de la superficie du territoire national qui correspondent
à 19 % des communes et à 40 % de la population sont
couverts par un schéma directeur. Les services du ministère de
l'équipement enregistrent un relatif renouveau du recours à ces
schémas. Ils attribuent ce phénomène :
- au besoin de donner une solution intercommunale aux projets
d'implantation de grands équipements ou d'aménagement notamment
à des fins touristiques ou pour développer les activités
de loisir, mais aussi pour gérer le développement
d'agglomérations moyennes,
- à la nécessité d'adapter les schémas
existants aux aires urbaines où le contexte socio-économique
s'est transformé depuis l'édiction de schémas directeurs
d'aménagement et d'urbanisme dans les années 1970, et dans
lesquelles de grands équipements doivent trouver leur place.
Votre rapporteur pour avis rappelle que votre Commission des Affaires
économiques a, en adoptant les conclusions du rapport de
M. Gérard Larcher sur les espaces périurbains, souscrit
pleinement à l'idée d'une relance de la planification
opérée grâce aux schémas directeurs cantonaux ou
d'agglomération qui constituent le seul moyen d'assurer une gestion
intercommunale de l'extension urbaine. Le rapport précité
suggérait d'ailleurs que les modifications et les révisions des
plans d'occupation des sols ne soient autorisées que dans les communes
dont le territoire est inclus dans le périmètre d'un
schéma directeur
4(
*
)
.
Votre rapporteur pour avis estime que cette proposition mérite
d'être étudiée.
Il constate que nombre de communes rurales n'ont pas les moyens financiers
d'établir un POS. C'est pourquoi, afin de concilier l'autonomie des
collectivités locales et la nécessité d'élaborer
des documents d'urbanisme, il serait souhaitable de favoriser la
réalisation de documents d'urbanisme analogues aux cartes communales
dans ces communes. Il estime souhaitable, à terme, de dégager une
aide spécifique de l'Etat en faveur des communes rurales, à cette
fin.
D. LES PLANS D'OCCUPATION DES SOLS
La loi
n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la
répartition des compétences entre les communes, les
départements, les régions et l'Etat a transféré aux
communes pourvues d'un POS approuvé la compétence en
matière de délivrance des permis de construire.
Au cours des années 1980, le nombre des POS s'est progressivement accru.
Alors que 6.231 communes disposaient d'un POS approuvé ou en cours
d'élaboration en 1983, leur nombre s'élevait à
18.313 en 1991.
Les années 1990 ont marqué un ralentissement du mouvement
d'élaboration des POS. Beaucoup d'entre eux n'ont pas été
menés à terme, si bien que le ministère de
l'équipement évalue à 15.360 le nombre des communes
disposant d'un POS approuvés en 1998. Ce chiffre correspond à une
superficie du territoire peuplée par une population d'environ
52,1 millions d'habitants (en comptant les DOM et la métropole).
Désormais, l'essentiel des procédures en cours consiste en une
révision des POS. Au 1er janvier 1996, 27,6 % des
communes étaient concernées par une telle opération.
Votre Commission des Affaires économiques exprime sa vive
inquiétude face au nombre excessif de révisions des documents
d'urbanisme, qui devraient, en principe, constituer des instruments de
planification spatiale et temporelle.
Votre Commission des Affaires économiques est particulièrement
préoccupée par l'application que font certaines communes de la
procédure " d'application anticipée du POS ". Le
Conseil d'Etat avait déjà, dans un rapport publié en 1992,
fortement critiqué les effets d'une procédure qui, initialement
limitée à six mois, peut être prolongée pendant
plusieurs années, sans que le POS ne soit soumis à
l'enquête publique ni approuvé.
Comme l'a observé Monsieur Bernard Dussaut devant Votre Commission des
Affaires économiques, la généralisation des plans
d'exposition aux risques qui, en soi, n'a rien de critiquable, tout au
contraire, pose cependant de graves problèmes à certaines
collectivités locales. Les services de l'Etat sont parfois tentés
d'accroître plus que nécessaire les espaces couverts par ces
zones, qui deviennent inconstructibles.
Aussi votre Commission souhaite-t-elle qu'une réflexion soit
engagée afin d'appliquer avec discernement la législation
relative aux plans d'exposition aux risques.
Votre Commission des Affaires économiques souhaite vivement que ces
questions graves et importantes pour l'équilibre urbanistique de
nombreuses communes trouve une solution dans la réforme du droit de
l'urbanisme que prépare la DGUHC.
III. BILAN DE LA MISE EN OEUVRE DES PROPOSITIONS DU RAPPORT DU CONSEIL D'ETAT SUR L'URBANISME DE 1992
Voici
six ans, un rapport du Conseil d'Etat intitulé "
L'urbanisme,
pour un droit plus efficace "
, avait formulé d'importantes
propositions tendant à clarifier une législation trop complexe.
Votre rapporteur note que plusieurs de ces propositions sont d'ores et
déjà intégrées dans le droit positif, comme le
montre le tableau ci-dessous.
|
NATURE DE LA PROPOSITION |
MISE EN OEUVRE |
|
Réforme de la procédure de modification des schémas directeurs |
Décret du 5 septembre 1995 |
|
Elaboration de DTA |
Loi du 4 février 1995 modifiant l'article L.111-1 |
|
Limitation des possibilités d'invoquer l'exception d'illégalité pour vice de forme d'un plan d'occupation des sols |
Article L.600-1 du code de l'urbanisme, loi du 9 février 1994 |
|
Notification des recours contentieux |
Article L.600-3 du code de l'urbanisme |
|
En cas d'annulation de refus illégal de permis de construire, application de la règlementation en vigueur lors du refus |
Article L.600-2 du code de l'urbanisme |
|
Détermination d'un juge unique compétent pour statuer sur les requêtes tendant au sursis à exécution d'un permis de construire |
Article L.600-5 du code de l'urbanisme |
|
Effet suspensif du déféré préfectoral assorti d'une demande de sursis à exécution |
Article 27 de la loi du 4 février 1995 |
|
Donner au jugement ordonnant le sursis à exécution ou l'annulation de permis de construire les mêmes effets qu'un arrêté interruptif de travaux |
L'autorité administrative dispose déjà d'une compétence liée, pour prendre l'arrêté interruptif de travaux |
|
Multiplier par 10 le montant des amendes prévues |
Montants des amendes multiplié par quatre, loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992, article 322. |
IV. LA SITUATION PRÉOCCUPANTE DES CAUE
Comme
l'a relevé madame Josette Durrieu dans les différents rapports
pour avis qu'elle a présentés à votre commission des
affaires économiques au cours des trois dernières années,
la situation des Conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement
(CAUE) est particulièrement préoccupante. Même si les
crédits d'Etat qui sont destinés à leur venir en aide ont
été transférés, voici trois ans, au
ministère de la culture, ces associations continuent de jouer un
rôle en matière d'urbanisme notamment par les conseils qu'elles
délivrent aux collectivités locales. A ce titre, votre commission
des affaires économiques ne peut se désintéresser de leur
sort
Conformément aux dispositions de la loi de 1977 sur l'architecture, les
CAUE développent l'information et la participation du public, la
formation des intervenants dans le domaine de la construction, le conseil aux
candidats qui désirent bâtir, l'aide aux collectivités
locales et aux administrations publiques. Ils jouent un rôle très
précieux dans l'assistance aux maîtres d'ouvrages publics pour la
préparation d'opérations d'urbanisme et l'amélioration de
la qualité architecturale des constructions publiques.
Or, le montant de la taxe départementale destinée à leur
financement ne permet pas de faire face à leurs besoins. Voici trois
ans, un rapport rédigé par M. Vigouroux, conseiller d'Etat, qui
avait préconisé une révision du régime juridique
des CAUE concluait : "
les CAUE ne sont pas conçus pour
survivre, ils doivent disposer des moyens de leur indépendance ou mieux
vaut les dissoudre. L'Etat a tout à perdre en laissant vivoter des
structures en assistance de survie artificielle
". Cette
réflexion est toujours d'actualité.
Aussi votre rapporteur pour avis souhaite-t-il que le ministère de
l'équipement contribue à la modernisation du statut juridique des
CAUE qui pourrait s'inscrire dans une loi portant réforme de la loi de
1977.
Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, votre Commission des
affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption
des crédits inscrits au titre de l'urbanisme dans le projet de loi de
finances pour 1999.
1
Lettre de mission du
15 juillet 1997.
2
Dossier de présentation de la DGUHC publié en mai
1998, pages 8 et suivantes.
3
Il s'agit d'études préalables à des
opérations de restructuration urbaine.
4
Cf Gérard Larcher, les terroirs urbains et paysagers,
rapport, Sénat n° 415, session 1997-1998, 156
pages