Projet de loi de finances pour 1999 : Services généraux

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Votre nouveau rapporteur pour avis tient tout d'abord à rendre hommage à notre ancien collègue Germain Authié qui a pendant de nombreuses années examiné les crédits consacrés aux services généraux du ministère de la justice au nom de votre commission des Lois.

La progression des crédits du ministère de la justice inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999 (+ 5,6 %), nettement supérieure à celle de l'ensemble du budget de l'Etat (+ 2,3%), traduit la priorité maintenue en faveur du renforcement des moyens des juridictions, dont la situation reste, cette année encore, marquée par des délais de jugement excessifs et un gonflement des stocks en instance.

Comme les années précédentes, votre commission des Lois, particulièrement soucieuse d'une amélioration du fonctionnement de la justice au quotidien, a souhaité analyser l'évolution de ces crédits à la lumière de la réalité des difficultés constatées sur le terrain et en prenant en compte les réformes envisagées, qui ne sauraient être menées à bien sans les moyens correspondants.

Après avoir présenté l'évolution générale des crédits affectés au services généraux du ministère de la justice et rappelé quelques données relatives à l'activité des juridictions, le présent avis s'attachera plus particulièrement aux incidences des efforts de recrutement, ainsi qu'à la poursuite de l'amélioration de l'équipement et de la gestion des juridictions.

Seront en outre évoquées les mesures prévues pour faciliter l'accès au droit et le recours aux modes amiables de règlement des litiges, ainsi que les réflexions en cours en vue d'une réforme de la carte judiciaire.

I. UN BUDGET PRIORITAIRE ET EN NETTE PROGRESSION

Après le vote de la loi de programme en 1995, le budget en forte hausse de 1996, la limitation de cette progression en 1997 et l'augmentation significative des crédits pour 1998 (+ 4,03 %), le budget de la justice demeure, cette année encore, une priorité nationale.

En effet, les crédits de paiement pour 1999, qui atteignent un montant total de 26 257,75 millions de francs, enregistrent une hausse de 5,59 % par rapport à 1998, soit une progression très nettement supérieure à la moyenne des autres budgets civils (+ 2,3 %), les autorisations de programme se stabilisant pour leur part à un montant de 1 725 millions de francs (+ 0,29 %).

Cependant, la part du budget de la justice dans le budget général de l'Etat ne progresse que faiblement : 1,6 % en 1999 contre 1,55 % en 1998 ^{1( * )} .

A. UNE PROGRESSION MARQUÉE DES CRÉDITS POUR 1999

Le tableau suivant récapitule l'évolution des crédits des trois agrégats qui font l'objet du présent avis présenté par votre commission des Lois ; l'administration générale, les services judiciaires et les juridictions administratives.

Les crédits consacrés d'une part, aux services pénitentiaires et, d'autre part, aux services de la protection judiciaire de la jeunesse, sont quant à eux examinés dans le cadre de deux autres avis présentés au nom de votre commission des Lois, respectivement par nos collègues Georges Othily et Patrice Gélard.

Evolution des crédits de paiement

	Dotations 1998		Crédits demandés pour 1999		Evolution 1998-1999 en %
	Montant	% du total	Montant	% du total
Ensemble du ministère de la justice dont :	24 868,58	(100 %)	26 257,75	(100 %)	+ 5,59
- administration générale	3 475,29	13,97	3 594,08	13,69	+ 3,42
- services judiciaires	11 038,78	44,39	11 667,91	44,44	+ 5,70
- juridictions administratives	735,29	2,96	803,00	3,06	+ 9,21

(en millions de francs)

Si les trois agrégats étudiés connaissent une progression, la hausse des crédits est particulièrement marquée pour les services judiciaires (+ 5,7 %) et surtout pour les juridictions administratives (+ 9,2 %).

S'agissant des services judiciaires , qui représentent à eux seuls près de la moitié des crédits du ministère de la justice, le détail de la répartition des crédits fait toutefois apparaître que certains chapitres absorbent une large part de la progression des crédits.

Ainsi, les frais de justice (chapitre 37-11), d'un montant total de 1 776,54 millions de francs pour 1999, en augmentation de 121 millions de francs (+ 7,3 %), continuent, comme les années précédentes, de progresser plus rapidement que l'ensemble des crédits du ministère, bien que les crédits nouveaux inscrits pour financer la mise en oeuvre des réformes (et notamment l'impact de la loi relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles et à la protection des mineurs), d'un montant de 42 millions de francs, soient compensés par une mesure d'économie de 51 millions de francs correspondant à l'effort de maîtrise de la dépense, sur lequel on reviendra plus loin.

Les crédits de l' aide juridique (chapitre 46-12), d'un montant de 1 443,72 millions de francs pour 1999, connaissent eux aussi une progression importante, de plus de 215 millions de francs (+17,5 %), notamment en raison d'un abondement de 97,4 millions de francs destiné à la mise en oeuvre du plan de réforme de la justice (réforme de l'accès au droit, réforme de la saisie immobilière, lutte contre les exclusions, présence de l'avocat dès la première heure de la garde à vue...).

B. UNE EXÉCUTION QUASI-ACHEVÉE DE LA LOI DE PROGRAMME DE 1995

L'examen des crédits du ministère de la justice prévus par le projet de loi de finances pour 1999 constitue l'occasion de dresser le bilan de l'exécution de la loi de programme quinquennale n° 95-9 du 6 janvier 1995 relative à la justice.

S'agissant tout d'abord des créations d'emplois qui avaient été prévues pour la période 1995-1999, ce bilan s'établit comme suit :

	Nombre de créations d'emplois prévues	Nombre de créations d'emplois inscrites en lois de finances	Taux de réalisation de la loi de programme
Total pour le ministère dont :	6 100	3 947	64,70 %
- Services judiciaires (et magistrats de l'administration centrale)	1 400	1 384	98,86 %
- Juridictions administratives	380	361	95,00 %

En ce qui concerne les autorisations de programme inscrites pour la réalisation des équipements , le bilan pour la période 1995-1999 est le suivant :

	Enveloppe totale prévue par la loi de programme	Total des autorisations de programme	Taux d'exécution de la loi de programme
Total pour le ministère dont :	8 100,00	7 567,09	93,42 %
- Services judiciaires (et administration centrale)	4 500,00	4 227,85	93,95 %
- Juridictions administratives	200,00	207,52	103,76 %

(en millions de francs)

L'exécution de la loi de programme est donc presque complète pour les services judiciaires et les juridictions administratives, même si elle est un peu moins satisfaisante pour l'ensemble du ministère de la justice.

C. UNE PROGRESSION QUI DOIT NÉANMOINS ÊTRE RELATIVISÉE DANS LE CADRE D'UNE ÉVOLUTION SUR LONGUE PÉRIODE

Si l'on retrace l'évolution réelle du budget du ministère de la justice au cours des vingt-cinq dernières années, la forte progression constatée dans le projet de loi de finances pour cette année se trouve relativisée, ainsi que le montre le graphique ci-dessous.



En effet, si en francs courants elle atteint 5,59 % pour 1999, en francs constants, la progression du budget de la justice, calculée par référence à une base 100 en 1974, n'est plus que de 4,65 %.