II. LE NON FINANCEMENT DES 35 HEURES REPOSE SUR DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES NOUVEAUX33( * )
A. LA CONTRIBUTION SOCIALE SUR LES BÉNÉFICES DES SOCIÉTÉS : UN IMPÔT SUR L'IMPÔT PÉRENNE, CONCENTRÉ, ÉVOLUTIF ET AFFECTÉ (ARTICLE 3)
L'article 3 du présent projet de loi institue un nouveau
prélèvement fiscal sur les entreprises, dénommé
" contribution sociale sur les bénéfices ", dont le
produit, estimé à
4,3 milliards de francs
pour 2000, est
destiné à financer les allégements de charge sur les bas
salaires consentis aux entreprises en échange de la mise en oeuvre des
35 heures.
Ce nouvel " impôt sur l'impôt ", acquitté par les
entreprises dont le chiffre d'affaires excède 50 millions de francs, a
pour conséquence de
pérenniser la hausse du taux facial de
l'impôt sur les sociétés
résultant des
dispositions de la loi portant mesures urgentes à caractère
fiscal et financier du 10 novembre 1997, pour
les grandes
sociétés
. Il se substitue en effet, de façon non
bornée dans le temps, à une contribution dont le Gouvernement
avait assuré en la créant qu'elle serait temporaire.
Il a également pour particularité d'être
extrêmement concentré
puisque moins de 2 % des
entreprises (soit 578) qui payent l'impôt sur les sociétés
fourniront plus des trois-quarts de son rendement, ce qui n'était pas le
cas de la contribution temporaire sur l'impôt sur les
sociétés, plus équitablement répartie entre les
entreprises.
Il s'inscrit enfin dans un contexte global de durcissement du régime
fiscal des moyennes et grandes entreprises qui peut s'avérer
extrêmement préjudiciable aux investissements à long terme
et dont on peut se demander s'il ne rompt pas l'égalité des
contribuables devant les charges publiques.
1. Une taxe pérenne, évolutive, concentrée et affectée
La CSB
est calquée sur la contribution temporaire sur l'impôt sur les
sociétés créée par la loi n° 97-1026
portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (MUFF)
du 10 novembre 1997, à laquelle elle est censée se substituer
pour les exercices clos à compter du 1
er
janvier 2000.
Ainsi, comme la contribution temporaire, la CSB est
un
impôt
sur l'impôt
, puisque son assiette est constituée par le
montant de l'impôt sur les sociétés calculé sur les
résultats imposables au taux normal (33,1/3 %) et sur ceux
imposables au taux réduit (19 %) applicable aux plus-values
à long terme.
En outre, comme la contribution temporaire, la CSB sera acquittée par
les seules entreprises dont le chiffre d'affaires excède
50 millions de francs
et qui ne font pas partie d'un groupe
d'entreprises fiscalement intégré
34(
*
)
.
La CSB se distingue toutefois de la contribution temporaire par plusieurs
aspects.
a) Une taxe pérenne
La CSB
n'a pas le caractère temporaire et exceptionnel que pouvait avoir la
contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés.
Son terme n'est pas fixé par la loi ce qui ouvre la voie à
toutes sortes d'augmentations ultérieures de son rendement, le
Gouvernement ayant déjà annoncé son intention d'y
recourir
.
Or, si l'objectif de diminution du déficit public dans la perspective du
passage à la monnaie unique pouvait justifier, à l'automne 1997,
la création d'une contribution temporaire sur l'impôt sur les
sociétés
dès lors que cette contribution était
temporaire
,
la création aujourd'hui d'un impôt
pérenne sur la fraction des sociétés qui subit le plus
violemment la concurrence des entreprises étrangères est d'autant
plus contestable que la France se situe déjà parmi les pays
taxant le plus lourdement leurs entreprises
(voir infra).
On constatera en outre, pour le déplorer, que la création de ce
nouvel impôt met un terme définitif à l'effort
d'allégement des charges des entreprises qui avait été
initié par le Gouvernement Bérégovoy en 1989 et qui avait
ramené le taux de l'impôt sur les sociétés de 50
à 33,33 % en 1993.
A cet égard, votre commission des finances ne peut laisser dire que la
suppression de la contribution temporaire sur l'impôt sur les
sociétés instituée au printemps 1997 constitue un
allégement fiscal pour les entreprises. Il s'agit en effet, non pas d'un
cadeau fiscal mais de la suppression d'un impôt exceptionnel et du retour
annoncé à la situation antérieure. Un véritable
allégement fiscal consisterait, comme votre commission des finances le
préconise depuis 1996, à supprimer la surtaxe de 10 %
instituée par la loi de finances rectificative du 4 août 1995,
pour revenir au taux d'imposition de 33,1/3 %.
b) Une taxe évolutive
La CSB
se distingue également de la contribution temporaire sur l'impôt
sur les sociétés par son taux moins
élevé - 3,3 % - qui ramène le taux
facial de l'impôt sur les sociétés à 37,7 %
contre 39,9 % aujourd'hui
35(
*
)
.
Ce taux relativement faible ne doit toutefois pas faire illusion.
En
effet, d'après les informations recueillies par votre rapporteur, il
était encore de 2 % au printemps, lorsque le Gouvernement
rédigeait l'actuel projet de loi de financement de la
sécurité sociale, ce qui pouvait encore être
considéré comme raisonnable. Il a été quasiment
doublé, probablement dans le but d'accroître les
allégements de cotisations patronales de sécurité sociale
consentis aux entreprises dans le cadre du passage aux 35 heures.
En outre, le Gouvernement n'a pas caché son intention de porter le
produit de la CSB à 12,5 milliards de francs en 2001, ce qui, à
rendement constant de l'impôt sur les sociétés, supposerait
au moins un triplement de son taux.
Ainsi, rien n'empêche que le taux facial de l'impôt sur les
sociétés soit demain porté de 37,7 % à
39 % voire 40 %, et qu'une partie du rendement de la CSB serve
à financer le fonds de réserve pour les retraites ou toute autre
mesure.
Votre rapporteur pour avis met en garde le Gouvernement contre une telle
politique. En effet, comme le rappelle fort justement Didier Migaud, rapporteur
général de la commission des finances de l'Assemblée
nationale
36(
*
)
, on ne saurait
jouer impunément avec un impôt au rendement aussi variable et
imprévisible que l'impôt sur les sociétés ; les
investisseurs ont besoin d'une fiscalité simple, lisible et stable,
à défaut de quoi ils ont tout lieu d'aller s'installer sous des
cieux plus cléments.
c) Une taxe excessivement concentrée sur un très petit nombre de contribuables
L'article 3 du présent projet prévoit un
mécanisme d'abattement de 5 millions de francs sur l'assiette de la
CSB qui a pour objet d'en exonérer les entreprises faiblement
bénéficiaires. Ainsi,
les entreprises dont l'impôt sur
les sociétés est inférieur à 5 millions de
francs
(c'est-à-dire dont le résultat imposable est
inférieur à 15 millions de francs)
seront
exonérées de CSB
et les autres n'y seront soumises que sur la
part de leur impôt dépassant ces 5 millions de francs.
Ce mécanisme a pour effet d'exonérer de CSB 85 % des
entreprises qui pourraient y être soumises. En effet, comme l'indique le
tableau ci-après, seules 4.200 entreprises environ, sur les
quelques 30.000 entreprises qui sont soumises à l'impôt sur
les sociétés et dont le chiffre d'affaires est supérieur
à 50 millions de francs, réalisent un bénéfice
de plus de 5 millions de francs. Ces 4.200 entreprises sont à
l'origine de plus de 88 % du rendement de l'impôt sur les
sociétés.
Comme le montre ce tableau, plus des trois quarts (75,8 %) du produit
de la CSB pèsera sur moins de 2 % des entreprises de plus de 50
millions de francs de chiffre d'affaires soumises à l'impôt sur
les sociétés.
286 entreprises seulement acquitteront 62 % du produit de la CSB et
verront leur cotisation d'impôt sur les sociétés augmenter
de près de 10 millions de francs en moyenne.
Une telle
concentration
de l'impôt apparaît
préoccupante
. Au delà de la légitime
progressivité de l'impôt, on peut en effet s'interroger sur la
compatibilité d'une telle concentration avec le principe de
l'égalité des contribuables devant les charges publiques (voir
infra). D'autant que les 4.200 entreprises visées par la CSB seront
vraisemblablement également soumises à la TGAP
créée par l'article 4 du présent projet de loi, ce qui
accroîtra encore leur fardeau fiscal.
La création d'une taxe exclusivement assise sur les grandes entreprises
contribue de surcroît à jeter l'opprobre sur ces dernières,
alors qu'elles restent, qu'on le veuille ou non, les premiers employeurs de ce
pays. A force de stigmatiser toujours les mêmes entreprises par le biais
de l'impôt, on prend le risque de se priver demain, non seulement de la
richesse fiscale qu'elles procurent, mais également des emplois qu'elles
créent.
d) Une taxe affectée
Contrairement à la contribution temporaire sur
l'impôt
sur les sociétés dont le produit venait se fondre dans les
recettes du budget général de l'Etat, la CSB est une taxe
affectée. En effet, son produit - estimé à 4,3
milliards de francs pour 2000 - abondera le " Fonds de financement de
la réforme des cotisations patronales de sécurité
sociale ", établissement public administratif créé
par l'article 2 du présent projet de loi, également
financé par le produit de la taxe générale sur les
activités polluantes (3,2 milliards de francs en 2000).
Certes, l'affectation du produit d'une imposition à un
établissement public est conforme à l'article 18 de l'Ordonnance
du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, comme
l'a confirmé à plusieurs reprises le Conseil
constitutionnel
37(
*
)
.
Il n'en reste pas moins que
4.200 entreprises
financeront à
elles seules les allégements de cotisations patronales de
sécurité sociale accordés à l'ensemble des
entreprises
en contrepartie de l'application de la loi sur les 35 heures.
Or, compte tenu de la structure de ces entreprises, du niveau de qualification
de leur personnel et de leur soumission à des accords de branche souvent
plus favorables que le droit commun,
il n'est pas du tout sûr qu'elles
bénéficient elles-mêmes des allégements de
charges
qui ne concerneront que les salariés dont le salaire est
inférieur ou égal à 1,8 fois le SMIC.
On rappellera en outre que les entreprises soumises à la CSB seront
vraisemblablement également assujetties à la TGAP ce qui renforce
l'argument évoqué à l'alinéa
précédent.
2. Une fiscalité toujours plus élevée pour les moyennes et grandes entreprises françaises
En première analyse, une cotisation de 3,3 % assise sur l'impôt sur les sociétés payé par les entreprises peut être jugée bénigne. Elle l'est beaucoup moins quand on remet en perspective le contexte fiscal dans lequel s'inscrit ce nouveau prélèvement, et encore moins lorsqu'on s'aventure à effectuer des comparaisons européennes.
a) Un contexte fiscal national de moins en moins favorable aux moyennes et grandes entreprises
(1) Les hausses d'impôt visant les entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires
Depuis
1997, le Gouvernement a souhaité taxer les entreprises, et notamment les
plus grosses d'entre elles, pour se donner des marges de manoeuvre
budgétaires. Pour cela, il a retenu un seuil de 50 millions de francs de
chiffre d'affaires (7 millions d'euros) censé déterminer les
grandes entreprises.
Or, le critère de 7 millions d'euros de chiffre d'affaires trace la
frontière non pas entre les grandes entreprises et les PME comme il a
été plusieurs fois affirmé, mais entre les petites
entreprises et les entreprises moyennes et grandes, au sens de la
recommandation de la Commission européenne du 3 avril 1996. La
Commission européenne ne considère comme " grandes "
- par opposition aux PME - que les entreprises dont le chiffre
d'affaires excède 40 millions d'euros, soit 280 millions de francs.
Ce sont donc les entreprises moyennes et grandes qui, en acquittant une
contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés de
15 % puis de 10 %, ont permis à la France de se conformer aux
critères de Maastricht pour le passage à la monnaie unique,
en procurant un surcroît de recettes de 23,1 milliards de francs en 1997.
Cette contribution temporaire a rapporté 17,4 milliards de francs en
1998 et 12,4 milliards de francs en 1999.
Ces mêmes entreprises ont de nouveau été
sollicitées, via la très forte
augmentation du taux de la
cotisation minimale de taxe professionnelle
en 1998, pour atténuer
le coût de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe
professionnelle pour les finances publiques. Le rendement de cette cotisation
minimale a ainsi été multiplié par près de 7,
passant de 123,4 millions de francs en 1998 à 833,4 millions
de francs en 1999. Le nombre d'entreprises assujetties à la cotisation
minimale a été multiplié par quatre passant de 380
à 1.450.
Enfin, les lois de finances pour 1998 et 1999 ont accru de plus de 100 %
(185 % pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre
50 et 100 millions de francs) les tarifs de l'imposition forfaitaire annuelle
pour les entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires,
procurant un surcroît d'impôt de plus de 700 millions de francs.
(2) Les autres hausses d'impôt
Les
entreprises qui ont bénéficié de la réforme de
l'assiette de la taxe professionnelle dès la première
année ont subi en contrepartie une hausse de leur impôt sur les
sociétés évaluée à
2,6 milliards de
francs
pour 2000
38(
*
)
, en
raison de la moindre imputation de taxe professionnelle sur leur
résultat imposable à l'IS.
Par ailleurs, en 1999, les entreprises participatives ont vu leur cotisation
d'impôt sur les sociétés augmenter suite, pour les
sociétés bénéficiant du régime fiscal des
mères et filiales, à la soumission à l'impôt sur les
sociétés d'une quote-part des dividendes issus de leurs filiales,
et, pour les autres, à la diminution de l'avoir fiscal attaché
aux produits de participation
39(
*
)
. Ces deux mesures de pur rendement
devaient, selon les estimations fournies en 1998 par le Gouvernement, procurer
respectivement 1,2 milliard et 1,5 milliard de francs à
l'Etat. Selon le fascicule " voies et moyens " joint au projet de loi
de finances pour 2000, leur rendement a finalement été de
4,5 milliards et un milliard de francs.
Enfin, après son examen par les députés, le projet de loi
de finances pour 2000 prévoit trois nouvelles mesures d'alourdissement
des prélèvements pesant sur les entreprises :
- la première consiste à diminuer de 45 à 40 % le
taux de l'avoir fiscal pour les personnes morales, ce qui devrait rapporter
1,5 milliard de francs dans les caisses de l'Etat ;
- la seconde prévoit de relever de 2,5 à 5 % la quote-part
des dividendes bruts soumise depuis 1999 à l'impôt sur les
sociétés, ce qui procurerait un gain fiscal de 4,2 milliard
de francs en 2000 ;
- la troisième consiste à accroître de près de
9 % le barème de la taxe sur les voitures particulières des
sociétés.
L'encadré ci-après récapitule l'ensemble des mesures qui
ont été prises depuis 1997 au détriment des moyennes et
grandes entreprises (plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires).
• MUFF 1997 : Instauration d'une contribution temporaire sur
l'impôt sur les sociétés (fixée à 15 %
pour 1997 et 1998 et à 10 % pour 1999) pour les entreprises de plus
de 50 millions de francs de chiffre d'affaires ;
• LFI 1998 : - Augmentation des tarifs de l'imposition forfaitaire
annuelle pour les entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre
d'affaires ;
- Limitation de la déductibilité des provisions pour
renouvellement ;
- Suppression de l'avantage fiscal lié à la provision pour
fluctuation des cours.
• LFI 1999 : - Quadruplement en trois ans du taux de la cotisation
minimale de taxe professionnelle qui devrait passer de 0,35 % en 1998
à 1,5 % en 2001 ;
- Rétablissement de la quote-part pour frais et charges
afférente aux dividendes versés par une
société fille à sa mère (au taux de
2,5 %) ;
- Diminution du taux de l'avoir fiscal pour les actionnaires personnes
morales ;
- Augmentation des tarifs de l'imposition forfaitaire annuelle pour les
entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires.
b) Une fiscalité sur les entreprises de plus en plus divergente par rapport aux autres pays membres de l'Union européenne
La
divergence la plus apparente entre la France et ses partenaires, mais non la
plus pertinente, porte sur les taux de l'impôt sur les
bénéfices des sociétés. En effet, bien que le taux
facial de cet impôt, après imputation de la nouvelle CSB, soit
inférieur à ce qu'il était ces deux dernières
années, il reste supérieur au taux moyen de l'impôt sur les
sociétés dans l'Union européenne, qui a tendance à
baisser
40(
*
)
.
TAUX DE L'IMPÔT SUR LES BÉNÉFICES EN 1999
|
Allemagne |
30 % (bénéfices distribués) +
majoration
de 5,5 % (taxe de solidarité), soit 31,65 %
|
|
Autriche |
34 %
|
|
Belgique |
39 % + majoration conjoncturelle de 3 % si
bénéfice 13 MFB, soit 40,17 %
|
|
Danemark |
32 % |
|
Espagne |
35 %
|
|
Etats-Unis |
35 % |
|
Finlande |
28 % |
|
France |
33,1/3 % + majoration de 10 % + contribution
temporaire de
10 % (soit
40 %
) pour les exercices clos jusqu'au 31/12/1999
|
|
Grande-Bretagne |
Barème progressif de 20 à 30 % |
|
Grèce |
35 % pour les sociétés anonymes dont les
actions
sont cotées à Athènes
|
|
Irlande |
Barème progressif : 25 % jusqu'à 100
000
£ et 28 % au-delà
|
|
Italie |
37 % pour les bénéfices distribués
|
|
Luxembourg |
Barème progressif de 20 à 30 % |
|
Norvège |
21,25 % |
|
Pays-Bas |
35 % |
|
Portugal |
37,4 % en général
|
|
Suède |
28 % |
|
Suisse |
8,5 % |
Une
hausse des taux de l'impôt sur les sociétés accroît
la propension qu'ont les entreprises, et notamment les plus grosses d'entre
elles, à optimiser leur résultat (via les restructurations de
groupe, les provisions ou la politique d'amortissement pratiquée), voire
à se délocaliser, ce qui peut avoir un effet inverse à
l'effet recherché en termes de rendement.
On objectera toutefois avec raison que la comparaison des taux de l'impôt
sur les sociétés est peu significative compte tenu des
très grandes différences d'assiette de cet impôt d'un pays
à l'autre.
C'est pourquoi l'étude du cabinet Baker Mc Kenzie réalisée
pour le compte du Gouvernement hollandais et rendue publique le 15 janvier
dernier, est intéressante. En effet, cette étude repose sur la
comparaison des taux effectifs d'imposition des entreprises pour des
investissements dont le rendement avant impôt est identique. Or, il
ressort de cette étude que
la France est le pays de l'Union
européenne dont le taux effectif d'imposition des entreprises est le
plus élevé
, pour un rendement avant impôt de 10 %.
Le tableau ci-après récapitule les résultats de
l'étude.
