III. LE SECTEUR SOCIAL ET MÉDICO-SOCIAL RESTE SOUS LA MENACE D'UN RETOURNEMENT À LA HAUSSE DES DÉPENSES
Comme il
le fait chaque année, votre rapporteur a souhaité que cet avis
permette de faire le point sur l'évolution des dépenses d'aide
sociale prise en charge par les départements dans le cadre des lois de
décentralisation.
En effet, aux termes de l'article 34 de la loi du 22 juillet 1983, le
département s'est vu transférer une
compétence de droit
commun
dans le domaine des prestations
d'aide sociale légale
.
Sous réserve des compétences maintenues à l'Etat, les
départements ont donc reçu la responsabilité de l'aide
médicale (
articles 179 et suivants du CFAS
), de l'aide sociale
à l'enfance (
article 145 et suivants dudit code
), de l'aide
sociale aux familles (
articles 150 et suivants dudit code
), de
l'aide sociale aux personnes âgées (
article 157 du CFAS
) et
de l'aide aux personnes handicapées adultes, l'aide à domicile et
comprenant notamment l'hébergement en établissement.
S'agissant des données chiffrées exposées ci-après,
votre rapporteur tient tout particulièrement à remercier
l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée
(ODAS) dont les travaux toujours clairs et pertinents lui sont très
précieux pour analyser un domaine de l'action publique trop souvent
méconnu.
L'année 1998 est toujours marqué par la poursuite du mouvement de
ralentissement de la hausse des dépenses .
Toutefois, il apparaît le risque d'un nouveau cycle de vive progression
des dépenses. Les difficultés risquent d'être
aggravées par la mise en oeuvre de la réduction du temps de
travail et par les incertitudes juridiques créées par des
jurisprudences récentes sur la prise en charge de certaines
dépenses du secteur social et médico-social.
A. L'ACCALMIE DES DÉPENSES D'AIDE SOCIALE DÉPARTEMENTALE NE SEMBLE PAS DURABLE
Avant de
présenter les données les plus récentes sur
l'évolution des dépenses d'aide sociale départementale et
les divers facteurs d'évolution
15(
*
)
, il convient de rappeler au
préalable quelques précisions terminologiques.
Les données rassemblées par l'ODAS sont établies à
partir des informations fournies par les responsables des services financiers
de 29 départements.
Elles portent sur les
dépenses nettes
d'aide sociale
qui
sont égales aux dépenses brutes -c'est-à-dire au montant
total des prestations versées par les départements-
diminuées des recettes ultérieurement encaissées
auprès des bénéficiaires de l'aide sociale, de leurs
obligés alimentaires et des organismes de sécurité sociale.
Cette donnée apparaît la plus proche de la charge
financière réelle qui pèse sur les départements.
Les
dépenses indirectes
d'aide sociale, correspondent aux
dépenses de fonctionnement liées à l'exercice de leurs
compétences par les départements.
1. La croissance des budgets sociaux départementaux poursuit son infléchissement en 1998
Selon
l'ODAS, la dépense annuelle nette d'action sociale départementale
s'est élevée à
81 milliards de francs en 1998
,
soit une progression de 3,3 % par rapport à 1997 où elle
atteignait 78,4 milliards de francs environ.
La stabilisation des dépenses observée à partir du
renversement de la tendance à la hausse de 1996 se poursuit donc.
Evolution de la dépense d'aide sociale des départements
(en milliards de francs)
En
effet, L'ODAS met en évidence que, sur la période 1984-1995,
pendant laquelle la dépense d'action sociale départementale a
plus que doublé, trois périodes distinctes peuvent être
distinguées.
-
De 1984 à 1989,
la dépense annuelle augmente de
3,5 % en moyenne
, soit moins vite que l'inflation qui demeure à
des niveaux relativement élevés : cette période fait
apparaître dans certains cas des baisses d'activité dans les
secteurs de l'aide sociale à l'enfance et de l'hébergement des
personnes âgées tandis que simultanément le recouvrement
des recettes est amélioré.
-
De 1990 à 1995,
la dépense sociale
départementale augmente de plus de
8 % en moyenne
en francs
courants.
Votre rapporteur souligne que le
ralentissement de l'inflation
sur cette
période joue comme un
révélateur
supplémentaire
du caractère explosif des dépenses du
secteur social et médico-social.
Cette période est marquée par la prise en charge de plus en plus
lourde de l'insertion des bénéficiaires du RMI et de leurs frais
d'assurance personnelle ainsi que par la mise en oeuvre, pour les personnels
sous convention collective du secteur social et médico-social, des
revalorisations exceptionnelles d'indice prévues dans le cadre des
" accords Durafour ".
-
Depuis 1996,
s'observe une
progression ralentie
de la
dépense de l'ordre de
3,5 % par an
tandis que l'inflation demeure
à des niveaux modérés.
Les départements développent des systèmes de prise en
charge en milieu ouvert moins coûteux qu'en structure d'accueil.
Corrélativement, les dépenses liées au RMI tout en se
maintenant à un niveau élevé, évoluent moins vite
et les revalorisations salariales sont entrées en vigueur.
Si l'ODAS considère que l'année 1998 pourrait s'inscrire dans le
mouvement " d'accalmie " observé depuis 1996, votre rapporteur
souligne néanmoins
la réapparition de facteurs de hausse
potentiels de la dépense sociale des collectivités locales.
Dépenses nettes d'aide sociale départementale (France métropolitaine)
(en milliards de francs)
|
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Dépense nette d'aide sociale départementale |
45,3 |
49,8 |
54,1 |
58,4 |
63,2 |
68,2 |
73,0 |
75,7 |
78,5 |
81,0 |
2. L'analyse des différentes composantes de la dépense d'action sociale confirme le ralentissement des dépenses liées à l'insertion
Le tableau ci-dessous, transmis par l'ODAS, permet d'analyser les différentes composantes de l'action sociale des départements en 1997.
Evolution des dépenses nettes d'aide sociale en 1997
(en milliards de francs)
|
|
Dépense nette 1997 |
Dépense nette 1998 |
Evolution
|
|
ASE |
25,9 |
27,1 |
4,63 |
|
Personnes âgées |
13,3 |
12,6 |
- 5,26 |
|
Personnes handicapées |
14,2 |
15,0 |
5,63 |
|
Insertion |
10,4 |
11,1 |
6,73 |
|
Prévention et accompagnement social (4) |
14,6 |
15,3 |
4,79 |
|
TOTAL |
78,4 |
81,0 |
3,32 |
Source : ODAS
a) L'aide sociale à l'enfance (ASE) demeure le poste principal de dépenses de l'aide sociale des départements
Les
dépenses d'ASE sont constituées par :
- les frais de prise en charge des enfants, faisant l'objet d'une
décision de placement en établissement d'éducation
spécialisée ou en famille d'accueil, financés par le
département. En 1997, ces dépenses représentent 70 %
des dépenses d'ASE ;
- les dépenses liées au soutien en milieu ouvert, qu'il
s'agisse des mesures d'action éducative en milieu ouvert (AEMO), du
recours aux travailleuses familiales ou des aides aux associations.
L'ASE représente plus de 27 milliards de francs en 1998 et
constitue encore le premier poste de l'action sociale départementale
même si sa part relative tend à régresser.
La progression s'élève à 4,6 % en 1998 sous l'effet
de l'accueil de 1.000 enfants supplémentaires par an comme c'est le cas
depuis 1992 (137.000 enfants accueillis en 1998).
Dépense nette d'aide sociale à l'enfance (France métropolitaine)
(en milliards de francs)
|
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Dépense nette |
16,8 |
17,6 |
18,6 |
20,5 |
21,9 |
22,9 |
23,9 |
24,9 |
25,9 |
27,1 |
Source : ODAS
b) Les dépenses d'aide sociale aux personnes âgées enregistrent l'impact de la phase de transition durant la mise en place de la prestation spécifique dépendance
Selon
l'ODAS, l'aide sociale aux personnes âgées représente un
coût total de
12,6 milliards en 1998
en tenant compte du
montant de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) lorsque
celle-ci est versée à des personnes âgées de plus de
60 ans ainsi que de la PSD.
Sans empiéter sur l'excellent rapport de M. Alain Vasselle
consacré à la vieillesse dans le cadre de l'examen du projet de
loi de financement de la sécurité sociale, les données
fournies par l'ODAS font apparaître :
- une légère diminution des dépenses au titre de
l'aide sociale en établissement, qui n'est pas anormale car elle
correspond à la phase de mise en place de la prestation
spécifique dépendance (PSD) ;
- le maintien à l'identique de l'aide sociale à
l'hébergement, la progression du revenu moyen des ménages de
retraités entraînant une stagnation, voire une baisse, du nombre
de bénéficiaires.
Dépense nette d'aide sociale en direction des personnes âgées
(en milliards de francs)
|
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Aide sociale en établissement |
5,2 |
5,3 |
5,5 |
5,7 |
6,0 |
6,5 |
6,7 |
7,2 |
7,2 |
7,1 |
|
Aide sociale à l'hébergement |
4,6 |
4,7 |
4,8 |
4,9 |
5,1 |
5,5 |
5,7 |
6,1 |
6,2 |
6,1 |
|
Allocation compensatrice * |
0,6 |
0,6 |
0,7 |
0,8 |
0,9 |
1,0 |
1,0 |
1,1 |
1,0 |
0,6 |
|
PSD ** |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,4 |
|
Aide sociale à domicile |
4,1 |
4,8 |
5,2 |
5,8 |
5,9 |
6,0 |
6,4 |
6,5 |
6,1 |
5,5 |
|
Aide ménagère |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1,4 |
1,3 |
1,3 |
1,2 |
1,1 |
1,0 |
|
Allocation compensatrice * |
2,6 |
3,3 |
3,7 |
4,3 |
4,5 |
4,7 |
5,1 |
5,3 |
4,9 |
3,6 |
|
PSD ** |
|
|
|
|
|
|
|
|
0,1 |
0,9 |
|
TOTAL |
9,3 |
10,1 |
10,7 |
11,5 |
11,9 |
12,5 |
13,1 |
13,7 |
13,3 |
12,6 |
Source : ODAS
*
La répartition
domicile/établissement
est estimée selon les deux hypothèses suivantes :
1/ 20 % des bénéficiaires sont hébergés en
établissement
2/ Chaque bénéficiaire en établissement
perçoit en moyenne une prestation égale à 40 % de la
MTP.
**
Estimation ODAS mars 1999.
c) L'aide sociale aux personnes handicapées connaît une progression significative.
L'aide
sociale aux personnes handicapées donne lieu à une
répartition de compétence complexe entre l'Etat, l'assurance
maladie et les départements. La prise en charge des enfants
handicapés fait l'objet d'un financement intégralement
assuré par la sécurité sociale tandis que celui-ci est
partagé avec les départements pour l'hébergement des
personnes handicapées adultes.
Le département assure les frais d'hébergement des
handicapés adultes au sein de diverses structures telles que les foyers
de vie, les foyers occupationnels et les hospices, à l'exception
toutefois des maisons d'accueil spécialisé (MAS) qui, parce
qu'elles sont réservées aux handicaps les plus lourds, sont
financées par l'assurance maladie. Par ailleurs, les centres d'aide par
le travail (CAT) et les ateliers protégés, comme on l'a vu plus
haut, relèvent de la responsabilité de l'Etat.
De plus, les foyers dits à double tarification (FDT) connaissent, au
sein d'un même établissement, un financement assuré par
l'Etat pour la prise en charge des soins et par le département pour les
frais d'hébergement.
Le poste le plus important est celui des dépenses d'hébergement
qui s'élève à 11,8 milliards de francs en 1998.
Celles-ci connaissent une augmentation forte depuis 1984 en raison d'un effort
soutenu de créations de places à la fois pour accueillir un
nombre croissant d'adultes handicapés et résorber l'accueil dans
les hospices.
En revanche, les dépenses d'allocations compensatrices -qui ne
recouvrent ici par convention que les dépenses d'ACTP versée aux
personnes âgées de moins de 60 ans- font preuve d'une relative
stabilité depuis la décentralisation, qui est confirmée en
1998 (3,3 milliards de francs).
M. Jean-Louis Sanchez, délégué
général de l'ODAS, souligne l'effort considérable
entrepris par les départements, de manière volontariste en
matière d'ouverture d'établissements, qui a permis
d'accroître sensiblement le nombre de personnes hébergées.
Dépense nette d'aide sociale en direction des personnes handicapées
(en milliards de francs)
|
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Hébergement |
5,1 |
5,8 |
6,5 |
7,0 |
8,1 |
9,1 |
9,8 |
10,5 |
11,1 |
11,7 |
|
Allocation compensatrice (moins de 60 ans) |
2,6 |
2,6 |
2,7 |
2,8 |
2,9 |
3,0 |
3,0 |
3,0 |
3,2 |
3,3 |
|
TOTAL |
7,7 |
8,4 |
9,2 |
9,8 |
11,0 |
12,1 |
12,8 |
13,5 |
14,2 |
15,0 |
Source : ODAS
Après une période caractérisée par
la
transformation de places vétustes d'hospices en autant de places plus
coûteuses et plus adaptées dans les foyers, l'évolution des
dernières années est corrélée à
l'augmentation du nombre de bénéficiaires (de l'ordre de 5.000
par an). Les capacités d'accueil en structures pour personnes
handicapées ont évolué dans des proportions comparables,
passant de 39.000 au 1
er
janvier 1986 à 92.000 au
1
er
janvier 1998.
Il faut relever que, sur ces 53.000 ouvertures de places, près de
la moitié (22.000) l'ont été en structure d'accueil de
jour ou en milieu ouvert.
Le développement de ces types d'accueil a permis de limiter les
coûts des prises en charge, tout en permettant aux adultes
handicapés une meilleure intégration sociale.
d) Les dépenses d'insertion demeurent importantes
L'ensemble des dépenses d'insertion prises en charge
par les
départements s'élève à
11,1 milliards de
francs
en 1998. L'augmentation demeure assez soutenue (+ 7 %) en
raison de la poursuite de l'accroissement des effectifs du RMI.
Ces dépenses comprennent deux postes :
- les dépenses d'insertion liées au RMI dans le cadre de
l'obligation qui est faite au département d'inscrire annuellement
à son budget un crédit au moins égal à 20 % des
sommes versées, au cours de l'exercice précédent, par
l'Etat au titre de l'allocation attribuée à des personnes
résidant dans le département : le montant de ces dépenses
est évalué à
3,9 milliards de francs
en 1998 ;
- les dépenses d'aide médicale se composent, tout d'abord,
des dépenses des cotisations d'assurance personnelle des allocataires
non affiliés à un régime de sécurité sociale
et des dépenses financées dans le cadre des divers
systèmes de " carte de santé " : ces dépenses
s'élèvent à près de
7 milliards de
francs
en 1997.
La mise en place de la CMU devrait réduire mécaniquement la part
des dépenses d'insertion dans les budgets départementaux. L'ODAS
fait néanmoins remarquer que la progression des dépenses d'aide
médicale n'était pas sensiblement différente de
l'évolution de l'ensemble des dépenses d'aide sociale
départementale. La réforme ne devrait donc pas avoir d'impact
fort sur le rythme d'évolution des dépenses.
Dépense nette d'insertion
(en milliards de francs)
|
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Aide médicale |
2,6 |
3,2 |
3,6 |
3,6 |
4,2 |
5,6 |
6,6 |
6,6 |
6,9 |
7,2 |
|
RMI |
0,2 |
0,7 |
1,3 |
1,8 |
2,2 |
2,7 |
3,0 |
3,1 |
3,5 |
3,9 |
|
TOTAL |
2,8 |
3,9 |
4,9 |
5,4 |
6,4 |
8,3 |
9,6 |
9,7 |
10,4 |
11,1 |
Source : ODAS
e) Les dépenses d'accompagnement social sont constituées de dépenses de personnels
Il
s'agit des dépenses des services de protection maternelle et infantile
(PMI), du service social départemental ainsi que sur les frais communs
et d'action sociale facultative.
En pratique, interviennent principalement les dépenses de personnels
affectés aux différentes missions de l'action sociale lesquels
enregistrent une augmentation des effectifs pour quatre raisons :
- la gestion de l'offre d'insertion au titre du RMI a
nécessité l'embauche de personnels supplémentaires ;
- le déconventionnement du service social résultant des
transferts de compétence et la fin des mises à disposition ont
entraîné des embauches par compensation ;
- les équipes d'encadrement ont été renforcées
dans le cadre de la territorialisation des interventions sociales ;
- la mise en place de la PSD a entraîné le recrutement
d'agents.
Dépense de prévention et d'accompagnement social
(en milliards de francs)
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
8,7 |
9,8 |
10,7 |
11,2 |
12,0 |
12,4 |
13,6 |
13,9 |
14,5 |
15,3 |
f) Les travaux de l'APCG montrent la baisse du taux de couverture des dépenses d'action sociale par les recettes
L'APCG a
réalisé une analyse nationale de l'aide sociale des
départements sur la base des comptes administratifs 1997 de
99 départements. Cette analyse porte donc sur les
données
statistiques définitives
.
Les dépenses indirectes d'action sociale, 15,2 % du total,
représentent 13,4 milliards de francs. Elles augmentent de
5,5 % sur 1996 en raison du recrutement de plus de 500 agents en
équivalents temps plein lié à la mise en place de la
prestation spécifique dépendance.
Les dépenses directes d'action sociale, 84,8 % du total,
s'élèvent à 74,7 milliards de francs. Elles
progressent de 2,3 %, soit la hausse annuelle la plus faible depuis dix
ans.
Les recettes directes d'aide sociale, qui s'élèvent à
22,3 milliards de francs, ont deux sources :
- la participation des usagers, soit 10,3 milliards de francs, en
baisse de 2,1 % par rapport à 1996, essentiellement en raison des
difficultés contributives de certaines familles mais également en
raison de la diminution du nombre de prises en charge de l'aide sociale
à l'hébergement des personnes âgées ;
- le contingent communal qui s'élève à
11,9 milliards de francs, soit une hausse de 4,4 %.
La charge nette pour les collectivités départementales est donc
de 65,8 milliards de francs en 1997, en progression de 3,3 % sur
1996.
L'APCG constate que le taux de couverture des dépenses d'action
sociale par les recettes est en baisse continue et ne représente plus
qu'un quart des dépenses à assurer alors qu'il était
supérieur à 30 % en 1987.
g) Les dépenses sociales communales mériteraient d'être mieux connues
Votre
rapporteur a souhaité évoquer, dans l'avis de cette année,
l'action sociale communale.
Celle-ci est difficile à mesurer car les communes n'ont pas de
compétences obligatoires en matière d'action sociale. En outre,
leur action s'opère souvent à travers le milieu associatif.
Il reste que les communes, par les aides d'urgence versées notamment par
les CCAS, par les dépenses de fonctionnement ou d'investissement
qu'elles prennent en charge dans les établissements sociaux et
médico-sociaux dont elles sont propriétaires, jouent un
rôle non négligeable.
La comptabilité M 14 fait ainsi apparaître que les
dépenses des services sociaux des communes de plus de
10.000 habitants sont passées de 13,2 milliards de francs
à 16,3 milliards de francs en 1996. Ces dépenses ne
recouvrent pas les dépenses de personnel. En outre, les dépenses
d'équipement sanitaire et social varient entre 1,3 et 1,8 milliard
de francs par an toujours entre 1992 et 1996 pour les communes de plus de
10.000 habitants.
3. La menace d'un retournement de cycle
Pour
autant, comme le fait remarquer l'ODAS,
trois évolutions de fond
pourraient menacer rapidement le maintien de cette tendance au ralentissement
des dépenses.
Tout d'abord, les bons résultats obtenus ont une raison conjoncturelle,
à savoir un ralentissement de la dépense nette d'aide sociale en
faveur des personnes âgées. Or, celle-ci est inhérente
à
la montée en charge lente du nouveau dispositif que
constitue la PSD
; le même phénomène avait
été observé avec la mise en place de l'ACTP en 1975.
Sans empiéter sur les conclusions de notre excellent collègue,
M. Alain Vasselle, les indicateurs les plus récents montrent que le
rythme d'évolution des dépenses au titre de la PSD ne cesse
d'augmenter. Ainsi, le rythme d'évolution des engagements de
dépense de PSD en 1998 a progressé continûment :
200 millions de francs au 1
er
trimestre 1998,
300 millions de francs au 2
ème
trimestre, 400 millions
de francs au 3
ème
trimestre et 500 millions de
francs au 4
ème
trimestre.
Le second élément de fond à prendre en compte est
l'impact inéluctable du vieillissement de la population
sur
l'aide sociale départementale qui pose particulièrement la
question de la réforme de l'aide aux personnes handicapées
vieillissantes. La mise en place de la loi du 30 juin 1975 a pour effet
heureux que, depuis un quart de siècle, l'espérance de vie des
personnes handicapées s'est sensiblement allongée.
Parce qu'il sera difficile de faire passer ces personnes, dont l'accompagnement
est très spécifique, dans les établissements pour
personnes âgées de droit commun, la question de la création
d'un statut particulier pour la personne handicapée dépendante va
se poser bientôt avec urgence.
D'une manière générale, le vieillissement de la population
aura une incidence directe sur les dépenses au titre de la PSD. Sur ce
point, votre rapporteur renvoie à l'avis de M. Alain Vasselle sur
l'assurance vieillesse dans le cadre de la loi de financement de la
sécurité sociale.
Le troisième élément de fond tient à
l'augmentation sensible des dépenses d'aide sociale à
l'enfance
actuellement constatée.
Le nombre de signalements d'enfants en danger augmente
régulièrement depuis trois ans. Comme le souligne l'ODAS, on
assiste aujourd'hui à une
judiciarisation des signalements
d'enfants
qui fait que le système d'aide sociale à l'enfance
orienté vers les familles en difficulté s'adresse de plus en plus
à des mineurs difficiles en situation de rupture qui appellent des
formes de prises en charge adaptées
" atypiques et plus
coûteuses
"
.
A terme,
il convient d'éviter le placement d'enfants pour des raisons
uniquement motivées par la pauvreté des familles
comme cela
est encore trop souvent le cas. Trop fréquemment, des enfants ont
été pris en charge par l'aide à l'enfance parce que l'on a
estimé que l'on ne pouvait pas leur venir en aide en les laissant avec
leurs parents. Il en résulte une prise en charge coûteuse de
l'enfant en établissement ou en service d'accueil familial et un
déchirement des familles qui n'est pas justifié. A confondre
pauvreté et déstructuration familiale, on a choisi les solutions
les plus coûteuses.
Pour conclure, on ne peut qu'approuver l'ODAS qui met en garde contre un
retournement de la tendance à la diminution des dépenses
départementales.
" On peut donc craindre que les premières années de l'an
2000 se caractérisent par le retour d'une période de forte
progression des dépenses engendrée par la pression
conjuguée des besoins de soutien aux deux âges extrêmes de
la vie : l'enfance et la vieillesse. On verrait ainsi se préciser
une évolution de type cyclique : diminution des
dépenses entre 1985 et 1990 ; augmentation des dépenses
entre 1990 et 1995 ; stabilisation des dépenses entre 1995 et
2000 ; augmentation des dépenses au-delà de l'an
2000 "
16(
*
)
.