C. UNE ARTICULATION DÉLICATE ENTRE LA LOI DE FINANCES ET LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
1. Le Gouvernement recourt à l'affectation dérogatoire d'un milliard de francs de C3S pour financer une dépense pérenne
Selon
l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour
1999, le BAPSA devait définitivement perdre une de ses recettes, la C3S.
En effet, la loi de financement de la sécurité sociale avait
prévu d'attribuer les excédents de C3S au FSV pour financer le
" fonds de réserve " des retraites. Le BAPSA devait disposer,
pour une dernière fois en 1999, de 1 milliard de francs, afin de
financer une mesure de revalorisation des retraites.
Votre commission s'était montrée favorable, à l'occasion
de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999, à une règle simple d'affectation des
excédents de C3S.
Certes, la C3S est acquittée par les sociétés agricoles,
à condition que le chiffre d'affaires dépasse 5 millions de
francs. Le montant acquitté par les sociétés agricoles est
évalué à 500 millions de francs. Il n'était donc
pas " illogique " que le régime des exploitants agricoles
bénéficiât de cette ressource.
Pour autant, votre commission ne s'était pas opposée à ce
que le BAPSA perde cette source de financement, qui s'était
avérée " virtuelle ", à l'exception du
précédent fâcheux des années 1992-1993. Le
régime des exploitants agricoles en avait alors profité, à
l'occasion d'un tour de passe-passe budgétaire consistant à
réduire le déficit budgétaire par un
" siphonnage "
3(
*
)
des
réserves de C3S en sa faveur .
Votre rapporteur expliquait toutefois, dans son avis au projet de loi de
finances pour 1999, que
" financer une mesure de revalorisation des
retraites (c'est-à-dire une dépense pérenne) par
l'affectation d'une ressource exceptionnelle n'est pas de bonne
gestion "
.
Or, par l'amendement adopté à l'Assemblée nationale
à l'initiative du Gouvernement, le BAPSA devrait
bénéficier, en 2000, d'un
nouveau versement au titre de la
contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S)
,
(cf. art. 28 bis du projet de loi de finances pour 2000).
Cet article, qui déroge à une règle établie par une
loi de financement de la sécurité sociale
, concernant une
recette
affectée aux organismes de sécurité sociale
(CANAM, ORGANIC, CANCAVA, FSV) n'a aucune raison d'être
présent en loi de finances. Il pénalisera de 1 milliard de francs
le FSV, qui perdrait déjà 5,6 milliards de francs de droits sur
les alcools, affecté au
" fonds de financement de la
réforme des cotisations patronales "
.
2. Les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne sont pas prises en compte par le BAPSA
a) Les dispositions du texte initial du projet de loi de financement de la sécurité sociale
Le BAPSA
2000 a été construit sans prendre en considération
l'incidence -il est vrai très modérée- des mesures du
projet de loi de financement :
- l'article 5 prévoit un nouveau mécanisme de répartition
de la CSG maladie et des droits sur les alcools : d'après les
informations communiquées par la Direction de la sécurité
sociale, le régime agricole bénéficierait de 62 millions
de francs supplémentaires ;
- les articles 7 et 11 accordent un " coup de pouce " aux prestations
familiales (+ 20 millions de francs pour le régime agricole) et aux
pensions de retraite (+ 90 millions de francs).
Par ailleurs, le Gouvernement a annoncé une revalorisation de 1 % du
minimum vieillesse, à l'occasion du vote à l'Assemblée
nationale de l'objectif de dépenses de l'article 27 (+ 20 millions de
francs pour le régime agricole).
En définitive, les dépenses du BAPSA seraient
sous-évaluées de 130 millions de francs, en dehors
même de la mesure de revalorisation.
S'agissant, pour les articles 5, 7 et 11 de dispositions connues dès le
22 septembre 1999, date de la conférence de presse de Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité sur l'avant-projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000, il est
légitime de s'étonner que ces mesures n'aient pas
été prises en compte.
b) L'amendement au PLFSS relatif à l'exonération " jeunes agriculteurs "
Le
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000
comprend un article 4 bis, visant à majorer le taux d'exonération
de cotisations sociales dont bénéficient les jeunes agriculteurs.
Cet article 4 bis résulte d'un article additionnel adopté par
l'Assemblée nationale en première lecture, à l'initiative
de M. Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des
Finances.
Il a été adopté sans modifications par le Sénat en
première lecture le 17 novembre 1999.
Les jeunes agriculteurs bénéficient depuis 1985 d'un
mécanisme d'exonération de cotisations sociales, dont
l'intérêt a été diminué par la substitution
CSG/cotisations maladie intervenue en 1998.
Exonération de cotisations jeunes agriculteurs
Depuis
1985, les jeunes agriculteurs bénéficient, sous certaines
conditions, d'exonérations partielles de cotisations sociales : 50
% pour la première année, 40 % pour la seconde et 20 % pour la
troisième.
Cette exonération ne peut pas, toutefois, dépasser un montant
maximum.
Les conditions sont :
- exercer une activité d'exploitant à titre principal ou
exclusif, et par conséquent bénéficier de l'AMEXA ;
- diriger une exploitation supérieure ou égale aux ¾ de
la SMI ou, si la superficie est inférieure, justifier d'une
décision d'attribution de la dotation aux jeunes agriculteurs ;
- être âgé de 21 ans au moins (sauf lorsque le jeune
agriculteur doit reprendre l'exploitation, du fait de la cessation
définitive de l'activité de l'un de ses deux parents, chef
d'exploitation, résultant du décès ou d'une
invalidité réduisant d'au moins 66,66 % sa capacité
d'exercice de la profession agricole) et de 35 ans au plus au moment de
l'affiliation, l'âge de 35 ans pouvant être reculé dans
certaines conditions.
L'exonération ne concerne ni la CSG ni la CRDS.
Le montant moyen de l'exonération a baissé de 2,5 % entre 1996 et
1997 et de 13,9 % entre 1998 et 1999.
Montant moyen de l'exonération
pour les jeunes
agriculteurs
(en francs)
|
1996 |
1997 |
1998 |
|
6.785 |
6.618 |
5.698 |
Source : d'après tableau CCMSA/statistiques
L'" avantage comparatif ", par rapport à un exploitant non
bénéficiaire de l'exonération, demeure moins important
qu'avant la substitution.
Le Sénat avait adopté, au cours de la discussion du projet de loi
de financement de la sécurité sociale pour 1998, un amendement
permettant de prendre en compte la situation des jeunes agriculteurs. Cet
amendement n'avait pas été retenu par l'Assemblée
nationale.
Le premier alinéa définit les conditions générales
de l'exonération de cotisations accordée aux jeunes agriculteurs,
en relevant notamment la limite d'âge de 35 à 40 ans, un
décret déterminant les dérogations pouvant être
apportées à ces limites d'âge.
Le second alinéa précise le taux d'exonération : 65 %
la première année (au lieu de 50 %), 55 % la seconde année
(au lieu de 40 %) et 35 % la troisième année (au lieu de 20 %).
Votre rapporteur souhaite rappeler qu'à l'occasion de la discussion de
la loi d'orientation agricole, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis,
avait proposé un amendement quasiment identique
4(
*
)
, adopté par le Sénat,
sur avis défavorable du Gouvernement. M. Jean Glavany, ministre de
l'agriculture et de la pêche, indiquait ainsi
5(
*
)
:
" Une modification des
taux relève du domaine réglementaire et non du domaine de la loi.
Enfin, le fait d'introduire une telle modification dans la loi
nécessiterait une nouvelle loi pour modifier à nouveau
ultérieurement les taux. Il ne me paraît pas de bonne
méthode de rigidifier ainsi le système ! ".
Cette disposition n'avait finalement pas été retenue dans le
texte définitif de la loi d'orientation agricole. On peut dès
lors s'interroger sur la méthode consistant à refuser une telle
disposition dans le cadre naturel que constituait la loi d'orientation
agricole, pour l'accepter ensuite lors de la discussion du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000, moins de neuf mois
après.
Sur le fond, la baisse de 5,5 points de cotisations maladie, intervenue
à partir du 1
er
janvier 1998, en compensation de
l'augmentation de 4,1 points de CSG, a eu pour conséquence de
réduire l'avantage relatif dont bénéficient les jeunes
agriculteurs par rapport aux autres catégories d'exploitants. En effet,
la CSG ne fait pas l'objet d'exonérations.
La majoration des taux d'exonérations vise simplement à revenir
à la situation antérieure à 1998. Au moment où le
Gouvernement déclare vouloir favoriser l'installation des jeunes
agriculteurs, il apparaît utile de diminuer leurs charges sociales.
S'agissant d'un dispositif d'exonérations d'importance, il
apparaît logique que le législateur en détermine
lui-même les taux.
Le coût de cet amendement a été chiffré à 100
millions par Mme Martine Aubry, qui a demandé à
l'Assemblée nationale de modifier en conséquence les
prévisions de recettes par catégorie de l'article 6 du projet de
loi de financement de la sécurité sociale.
S'agissant d'un article adopté conforme par les deux Assemblées,
il peut apparaître logique que le Gouvernement procède à
une coordination, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances
par le Sénat, en diminuant les recettes de cotisations de 100 millions
de francs, et en augmentant à due concurrence la subvention
d'équilibre.