Projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains

B. LA DIVERSITE SOCIALE ET L'AMÉLIORATION DE L'HABITAT

Le titre II du projet de loi intitulé " Conforter la politique de la ville " comprend deux volets : le premier (section 1) rassemble les " dispositions relatives à la solidarité entre les communes en matière d'habitat " ( articles 25 à 34 ) ; le second (section 2) regroupe les " dispositions relatives à la protection de l'acquéreur d'immeuble et au régime des copropriétés ".

• Dans le premier volet, le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale fixe un objectif de 20% de logements locatifs sociaux pour chaque commune de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en Ile-de-France) comprise, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50 000 habitants avec au moins une commune centre de plus de 15 000 habitants ( article 25 ).

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les communes de plus de 1 500 habitants en Ile de France et de plus de 3 500 habitants dans les autres régions, situées dans les agglomérations de plus de 200 000 habitants et n'ayant pas 20% de logements sociaux et 18% de bénéficiaires d'aides à la personne, à défaut de programme local de l'habitat adopté, permettant la réalisation de logements locatifs sociaux en nombre suffisant, doivent verser une contribution financière annuelle affectée à la réalisation de logements sociaux. Selon l'étude d'impact, ces dispositions concernaient potentiellement 209 communes dont la moitié en Ile de France dans 29 agglomérations.

Le projet de loi prévoit donc d'étendre le champ géographique du dispositif. Selon les informations contenues dans l'étude d'impact, on recense 114 aires urbaines, dans le découpage de 1990, de plus de 50 000 habitants répondant à ces critères. Si l'on s'en tient aux communes de moins de 1 500 habitants - critère initialement retenu par les auteurs du projet de loi mais qui a été corrigé par l'Assemblée nationale, laquelle a porté le seuil à 3 500 habitants, à l'exception de l'Ile de France - 1 113 communes seraient concernées dont 178 en Ile de France.

La définition des logements sociaux pris en compte dans le calcul du taux de 20% est, en outre, plus restrictive que celle qui résulte des dispositions actuellement en vigueur. L'Assemblée nationale a complété la liste proposée en prenant notamment en compte les logements locatifs sociaux appartenant à d'autres bailleurs que les organismes HLM et ayant fait l'objet d'un concours financier de l'Etat pour être mis à disposition des personnes défavorisées.

L'Assemblée nationale a, par ailleurs, prévu une obligation pour les personnes morales propriétaires de logement sociaux visés par le projet de loi, de fournir chaque année, avant le 1 ^er juillet , au préfet un inventaire par commune des logements sociaux dont elles sont propriétaires au 1 ^er janvier de l'année en cours.

Un prélèvement automatique sera opéré sur les ressources fiscales des communes ne satisfaisant pas cet objectif. Ce prélèvement sera proportionnel au nombre de logements manquants par rapport au seuil de 20 % (1 000 francs par logement). Il ne pourra excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. En outre, les communes pourront déduire du prélèvement le montant des dépenses exposées pour atteindre l'objectif.

Lorsque la commune est membre d'une communauté urbaine, d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté de communes compétente pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux et lorsque cette communauté est dotée d'un programme local de l'habitat, le montant du prélèvement sera versé à la communauté . Il sera utilisé pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements sociaux.

A défaut, le montant du prélèvement sera versé à un établissement public foncier et, à défaut d'établissement public foncier, à un fonds d'aménagement urbain affecté aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.

Le projet de loi précise que si une commune appartient à une structure intercommunale compétente en matière de programme local de l'habitat, c'est celui-ci qui fixera l'objectif de réalisation de logements sociaux de cette commune, par périodes triennales.

L'objectif de logements à construire pour chaque période triennale est calculé à partir de la différence entre l'objectif de 20% à atteindre et le stock de logements sociaux recensés sur le territoire de la commune. L'objectif de réalisation sur trois ans ne peut être inférieur à 15 % du nombre de logements manquants, ce qui permettra d'atteindre l'objectif final en vingt ans.

Un bilan devra être établi à l'issue de chaque période triennale par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat. Ce bilan sera communiqué au conseil départemental de l'habitat. Si, au vu de ce bilan, il apparaît que les engagements en matière de constructions de logements sociaux n'ont pas été tenus, le préfet, après avis du conseil départemental de l'habitat, prendra un arrêté motivé constatant la carence de la commune. A compter de cet arrêté, le prélèvement opéré sur les ressources fiscales de la commune sera doublé , sans pouvoir excéder 10% du montant des dépenses réelles de fonctionnement.

En outre, l'Etat pourra se substituer aux communes défaillantes. Il passera une convention avec un organisme pour la construction ou l'acquisition-réhabilitation de logements sociaux en vue de la réalisation de l'objectif fixé par la loi.

• Dans son second volet , le titre II propose des dispositions de nature à améliorer la protection des acquéreurs de locaux à usage d'habitation ( article 28 ), de compléter la liste des interdictions légales applicables aux divisions d'immeubles ( article 29 ) et de modifier la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis pour y insérer des dispositions tendant à renforcer la transparence dans la gestion des copropriétés et à instaurer des procédures devant permettre de prévenir et de résoudre plus efficacement les difficultés auxquelles elles sont parfois confrontées ( articles 30 à 31 ).

S'agissant de la protection des acquéreurs de locaux à usage d'habitation, l'article 28 du projet de loi initial proposait d'étendre le délai de rétractation de sept jours, actuellement offert au bénéficiaire d'un avant-contrat sous seing privé tendant à l'acquisition d'un logement neuf, à l'acquéreur d'un logement ancien lorsque le vendeur est un professionnel, c'est-à-dire un marchand de biens. Ce dispositif, sans cependant correspondre à la volonté affichée dans l'exposé des motifs du projet de loi étendant le champ du délai de rétractation à l'ensemble des avant-contrats conclus sous seing privé " par l'intermédiaire d'un professionnel ", restait dans la logique de protection du consommateur face à un professionnel fondant le dispositif actuel de l'article L. 271-1 du code de la construction et de l'habitation.

L'Assemblée nationale a décidé d'étendre le champ du délai de rétractation à l'ensemble des avant-contrats tendant à l'acquisition d'un immeuble à usage d'habitation, quelle que soit la qualité du vendeur, que cet acte soit conclu directement entre le vendeur et l'acquéreur ou qu'il soit conclu par l'intermédiaire d'un professionnel, et qu'il soit conclu sous seing privé ou en la forme authentique.

Cette extension semble procéder de la volonté de ménager à l'acquéreur un réel délai de réflexion pour un investissement financièrement lourd avant qu'il ne soit juridiquement engagé. Cependant, conformément à la logique fondatrice de ce type de mécanisme, il conviendrait de réserver le bénéfice de la faculté de rétractation au seul acquéreur non professionnel, alors que le dispositif voté par l'Assemblée nationale vaut pour tout acquéreur, qu'il soit un particulier ou un professionnel de l'immobilier.

L'Assemblée nationale a inséré sous l'article 28 deux nouvelles dispositions tendant à renforcer la protection de l'acquéreur , la première frappant de nullité toute promesse ou acte de vente d'un terrain à bâtir ne comportant pas les mentions relatives à la délimitation et à la superficie dudit terrain, la seconde pour exiger que soit réalisé un diagnostic technique préalablement à toute mise en copropriété d'un immeuble construit depuis plus de quinze ans.

Après l'article 28, l'Assemblée nationale a introduit un article additionnel 28 bis pour modifier le régime applicable à la pré-commercialisation de lots de lotissements tel qu'il résulte du code de l'urbanisme.

Sur l'article 29 , qui propose de renforcer les conditions de division d'un immeuble en vue de créer des locaux à usage d'habitation et les conditions de division par appartement des immeubles de grande hauteur, l'Assemblée nationale a, pour la première de ces deux hypothèses, prévu des critères plus contraignants que ceux du projet de loi initial. On observera que ces critères revêtent une portée subjective.

Les articles 30 à 31 traitent du statut de la copropriété des immeubles bâtis . Ils opèrent des modifications certes importantes puisqu'elles tendent à assurer une plus grande transparence dans la gestion comptable des copropriétés, mettent en place un mécanisme de recouvrement accéléré des provisions dues par les copropriétaires et assouplissent le régime de la scission des copropriétés. On peut toutefois regretter le caractère ponctuel de ces modifications à l'occasion d'un texte portant dispositions diverses relatives à l'urbanisme, à l'habitat et aux transports, alors que la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis mériterait une réforme d'ensemble dont il a longtemps été question.

Dans sa rédaction initiale, l'article 30 tend à dynamiser et à moderniser la gestion comptable des copropriétés : elles passeraient d'une comptabilité de trésorerie à une véritable comptabilité d'engagement fondée sur un plan comptable qui leur serait spécifique. Il s'agit d'instaurer une règle d'exigibilité des provisions nécessaires au financement des dépenses courantes engagées pour l'entretien et le fonctionnement de l'immeuble au début de chaque période de l'échéancier fixé pour l'exercice et d'assurer une plus grande transparence et une meilleure lisibilité des documents comptables par les copropriétaires.

L'Assemblée nationale a introduit à cet article deux nouvelles dispositions dont l'objet n'est pas directement lié au dispositif de l'article 30 : il s'agit, d'une part, d'exiger que les nouveaux règlements de copropriété indiquent les modalités de calcul retenues pour fixer la répartition des quotes-parts de parties communes et des charges et, d'autre part, de faire de l'ouverture d'un compte séparé propre à chaque syndicat une obligation légale sanctionnée par la nullité du mandat du syndic, l'assemblée générale des copropriétaires étant admise à y déroger par un vote à la majorité qualifiée des voix de tous les copropriétaires.

Un article 30 bis a été introduit par l'Assemblée nationale pour exiger que les copropriétés soient désormais munies d'un carnet d'entretien de l'immeuble , tenu à jour par le syndic. Cette mesure devrait permettre un meilleur suivi de l'état général des immeubles en copropriété.

L'article 31 instaure une procédure de recouvrement accéléré des charges dues au titre de la mise en oeuvre du budget prévisionnel, assouplit les règles applicables en matière de scission des copropriétés et précise les mécanismes de mise sous administration provisoire des copropriétés en difficulté.

En tête de cet article, l'Assemblée nationale a introduit une disposition permettant au syndic d'imputer directement à un copropriétaire ayant causé un dommage les sommes correspondant à la réparation de ce préjudice ainsi que les frais de recouvrement afférents .

L'Assemblée nationale a également souhaité, dans un paragraphe additionnel, préciser le délai dans lequel le notaire doit adresser au syndic l'avis de mutation d'un lot .

Dans trois autres paragraphes additionnels, l'Assemblée nationale a estimé nécessaire d'assouplir les règles de majorité requises pour décider des modalités de réalisation et d'exécution des travaux prescrits par un arrêté d'insalubrité ou un arrêté de péril, pour décider de l'installation de compteurs d'eau froide divisionnaires et pour décider de l'adoption ou de l'abandon par la copropriété du mode de gestion coopératif. Sur ces deux dernières décisions, l'assemblée générale devait jusqu'à présent statuer à la double majorité de l'article 26, plus difficile à recueillir.

Après les dispositions venant compléter et clarifier le régime applicable en matière de scission des copropriétés figurant à l'article 28 de la loi du 10 juillet 1965, l'article 31 du projet de loi modifie les règles organisant la mise sous administration provisoire des copropriétés en difficulté . Afin de réduire les coûts induits par la double rémunération de l'administrateur provisoire et du syndic, la mise sous administration provisoire aura désormais pour effet automatique de mettre fin au mandat du syndic, sans indemnité.

A la fin de l'article 31 , l'Assemblée nationale a introduit un paragraphe additionnel pour inscrire dans la loi le régime juridique applicable aux unions, groupements ayant pour objet d'assurer la gestion et l'entretien d'équipements ou de services d'intérêt commun à ses membres dont les règles de création et d'organisation relèvent aujourd'hui essentiellement du décret.

Afin de faciliter les opérations de scission, l'article 34 du projet de loi tend à exonérer du droit d'enregistrement ou de la taxe de publicité foncière les partages d'immeubles bâtis soumis à la loi du 10 juillet 1965.

•  Enfin, votre commission des Lois a examiné les dispositions du titre IV du projet de loi qui modifient le régime juridique des édifices menaçant ruine (article 81 à 83 bis) et certains aspects des droits de locataires dans les rapports locatifs privés (articles 85 A à 85 ter).

Sur le premier de ces deux volets résultant du titre IV, les dispositions proposées complètent le code de la construction et de l'habitation pour permettre l'exécution d'office de travaux dans des établissements recevant du public et ayant une activité d'hébergement ( article 81 ).

S'agissant plus spécifiquement du régime des immeubles menaçant ruine, elles précisent les conditions de notification de l'arrêté de péril et prévoient le cas où le propriétaire n'a pas pu être identifié ou celui où son dernier domicile n'est pas connu. Elles permettent également au propriétaire de conclure un bail à réhabilitation . En outre, les travaux exécutés d'office par la commune pourront être garantis par une hypothèque légale . Les locaux frappés d'une interdiction d'habiter ne pourront être loués ou mis à disposition pour quelque usage que ce soit. Des sanctions pénales identiques à celles prévues en matière de lutte contre l'insalubrité pourront être appliquées ( article 82 ).

En outre, le propriétaire de locaux frappés d'une interdiction d'habiter et d'utiliser devra reloger les occupants de bonne foi de ces locaux, lorsque ceux-ci constituent leur habitation principale ou, dans le cas d'interdiction temporaire, de leur procurer un hébergement. Le projet de loi prévoit également la suspension du loyer et désigne les autorités appelées à intervenir en cas de manquement à l'obligation de relogement, à savoir le représentant de l'Etat pour l'hébergement provisoire en cas d'interdiction temporaire d'habiter et le maire ou, à défaut, le représentant de l'Etat pour les relogements définitifs ( article 83 ).

Sur le second volet regroupant des dispositions figurant sous la section 5 consacrée aux droits des locataires , l'attention de votre commission des Lois s'est portée sur les articles 85 A à 85 ter .

L'article 85 A, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement , crée dans la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs une obligation nouvelle à la charge du bailleur, celle de remettre au locataire un logement répondant à certains critères de décence . Cette obligation est sanctionnée par la faculté, ouverte au locataire, de saisir le juge dans le délai d'un an suivant la conclusion du bail initial pour que soit ordonnée la mise en conformité des lieux. L'absence de réalisation des travaux prescrits dans les délais impartis permet au juge de réduire le montant du loyer. En tête de cet article, l'Assemblée nationale a introduit, contre l'avis du Gouvernement, un nouveau paragraphe tendant à compléter l'article 1720 du code civil pour y inscrire un principe d'interdiction de louer un local à usage d'habitation principale ne répondant pas aux critères de décence.

L'article 85 modifie la loi du 6 juillet 1989 précitée pour élargir le champ de compétence de la commission départementale de conciliation , lequel est aujourd'hui limité aux litiges relatifs au montant du loyer, aux litiges concernant l'état des lieux, le dépôt de garantie ou encore les charges locatives et réparations, et aux difficultés résultant de l'application des accords collectifs, du plan de concertation locative ou des modalités de fonctionnement de l'immeuble. L'Assemblée nationale a étendu cette compétence aux litiges relatifs à la décence des locaux d'habitation donnés à bail et a inséré une disposition tendant à la pérennisation de la possibilité de demander au juge la réduction du loyer pour les locaux loués depuis le 23 décembre 1986, mention qui entre en contradiction avec le dispositif adopté à l'article 85 A.

L'Assemblée nationale a enfin inséré deux articles additionnels (articles 85 bis et 85 ter ) pour, d'une part, étendre aux personnes liées par un pacte civil de solidarité les dispositions de l'article 9-1 de la loi du 6 juillet 1989 prévoyant que les notifications ou significations faites par le bailleur sont de plein droit opposables au conjoint du locataire si l'existence de ce conjoint n'a pas été portée à la connaissance du bailleur et, d'autre part, pour exclure du champ d'application de l'obligation de mentionner la superficie dans l'avant-contrat relatif à la vente d'un lot de copropriété résultant de l'article 46 de la loi du 10 juillet 1965 les congés pour vente.