Projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains

II. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : UNE DÉMARCHE PRAGMATIQUE FONDÉE SUR UNE DYNAMIQUE TERRITORIALE

Au terme de cet examen, votre commission des Lois vous soumet sur les différents volets du projet de loi dont elle s'est saisie pour avis, des amendements qui, outre les clarifications, précisions et corrections d'erreurs qui s'imposent, tendent à faire prévaloir une démarche pragmatique et respectueuse des principes fondamentaux de la décentralisation en matière d'urbanisme et de logement social, à restaurer un équilibre entre vendeurs et acquéreurs, à garantir le respect de principes fondateurs de notre droit tels que le principe de la légalité des délits et des peines, le respect du droit de propriété ou encore le respect de la vie privée et à afficher des dates d'entrée en vigueur différée lisibles par tous pour les mécanismes nécessitant de respecter un délai pour leur mise en oeuvre après la promulgation de la loi.

A. ASSURER UNE VÉRITABLE APPROCHE TERRITORIALE EN MATIÈRE D'URBANISME

Votre commission des Lois entend, tout d'abord, affirmer qu'une réforme du droit de l'urbanisme doit avoir pour finalité de promouvoir une véritable dynamique territoriale dans un cadre juridique clarifié reconnaissant pleinement le rôle des acteurs décentralisés.

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale - à laquelle le Sénat a apporté sa pleine contribution sur les rapports de nos collègues Daniel Hoeffel au nom de la commission des Lois et Michel Mercier au nom de la commission des Finances - offre un cadre institutionnel rénové pour le développement de la coopération intercommunale. Ce dispositif doit en particulier permettre de mieux distinguer les différentes strates de l'intercommunalité de projet : la communauté urbaine pour les grandes agglomérations de plus de 500 000 habitants ; la communauté d'agglomération pour celles de plus de 50 000 habitants comprenant une commune centre ou un chef lieu de département de plus de 15 000 habitants ; les communautés de communes ayant vocation à concerner le milieu rural.

Or si les élus locaux bénéficient de ces nouveaux outils institutionnels , ils ne disposent pas encore des outils d'aménagement leur permettant de définir un projet d'aménagement et de développement des territoires se traduisant dans les documents d'urbanisme.

De même que le succès de l'intercommunalité de projet doit reposer sur la libre adhésion des élus locaux à des périmètres pertinents pour mettre en oeuvre des projets communs de développement, la réforme du droit de l'urbanisme doit affirmer le rôle majeur des acteurs décentralisés à partir d'outils juridiques adaptés aux nouvelles exigences territoriales. Cette réforme doit être conçue et mise en oeuvre en cohérence avec la réforme de la coopération intercommunale dont elle constitue le prolongement naturel.

Au regard de cet objectif essentiel, le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale apporte des réponses insuffisantes . Il ne permet pas aux acteurs locaux d'identifier clairement le cadre juridique dans lequel ils pourront concevoir et mettre en oeuvre les projets d'aménagement et de développement des territoires.

Certes, la substitution du schéma de cohérence territoriale aux schémas directeurs peut permettre de promouvoir une véritable stratégie territoriale privilégiant une logique d'aménagement. Encore faut-il que ce document d'urbanisme s'appuie sur un véritable diagnostic de la situation des territoires concernés dans les principaux domaines intéressant les politiques publiques locales, qu'il s'agisse du développement économique, de l'emploi, de l'équilibre social de l'habitat, de la protection de l'environnement ou encore des transports.

Ce diagnostic doit ensuite servir de soubassement à un projet d'aménagement et de développement qui fixe les principaux objectifs que les élus locaux ont arrêtés dans un cadre concerté. Parmi ces objectifs, doivent en particulier figurer l'équilibre social de l'habitat, la mixité sociale et la construction de logements sociaux. En outre, ils doivent prendre en compte la question de plus en plus sensible des entrées de ville ainsi que la prévention des risques. C'est en fonction de ce projet que les orientations d'urbanisme pourront être définies dans le schéma de cohérence territoriale.

La même démarche, distinguant ces trois phases (diagnostic, projet, orientations d'urbanisme) doit être retenue dans le cadre des plans locaux d'urbanisme , dans le respect de la règle de compatibilité avec les schémas de cohérence territoriale.

La nouvelle dénomination donnée aux plans d'occupation des sols entend traduire la volonté de faire prévaloir une démarche d'aménagement sur une démarche purement foncière. La dénomination actuelle étant familière aux acteurs locaux, votre commission des Lois a néanmoins jugé préférable de la maintenir.

S'inscrivant dans une démarche d'aménagement, ces documents d'urbanisme doivent néanmoins conserver toute leur portée normative en ce qui concerne l'affectation des sols et le droit d'implanter des constructions. Le projet de loi mérite à cet égard d'être clarifié.

Les plans locaux d'urbanisme devront traduire les exigences de qualité architecturale et paysagère , trop souvent négligées dans les documents actuels, faute d'une réflexion préalable sur le projet urbain qui sous-tend la définition des règles d'utilisation des sols.

• Inscrite dans une dynamique territoriale, la réforme du droit de l'urbanisme doit être parfaitement cohérente avec le nouveau régime de la coopération intercommunale . Or, force est de constater que le projet de loi n'offre pas toutes les garanties nécessaires pour qu'il en soit ainsi.

Les schémas de cohérence territoriale qui seront mis en place ne doivent pas être une voie détournée pour remettre en cause les périmètres de l'intercommunalité.

Certes, dans bien des cas - comme pour les actuels schémas directeurs - les périmètres des schémas de cohérence territoriale seront plus larges que ceux des établissements publics de coopération intercommunale constitués dans les agglomérations. Cette solution pourra être de nature à faciliter la recherche des complémentarités entre l'agglomération et son espace environnant et à veiller à l'émergence de choix d'urbanisme équilibrés . Cependant, cette complémentarité ne pourra être obtenue que si les périmètres des schémas de cohérence territoriale sont définis dans un cadre concerté et ne mettent pas en cause la cohérence des structures intercommunales. L'avis préalable de la commission départementale de la coopération intercommunale peut permettre de veiller au respect de cette cohérence. Pour les mêmes motifs, cette concertation devra prévaloir dans la phase d'élaboration du schéma de cohérence territoriale, afin que l'ensemble des territoires concernés puissent voir leurs attentes prises en compte. Elle doit s'étendre au-delà des communes et de leurs groupements au département , lequel peut être directement intéressé au contenu du schéma de cohérence territoriale.

Enfin, les conditions d'adoption du schéma de cohérence territoriale doivent traduire un large consensus sur son contenu. Une majorité renforcée doit donc être requise lorsque des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre inclus dans le périmètre du schéma ont fait connaître leur désaccord avec son contenu.

Le schéma de cohérence territoriale ne saurait non plus constituer un moyen pour l'agglomération de bloquer toute possibilité d'urbanisation dans les communes qui ne sont pas incluses dans le périmètre du schéma. L'interdiction prévue par le projet de loi initial, sauf dérogation accordée par le représentant de l'Etat, apparaît comme une atteinte inacceptable à la libre administration des communes concernées. La formule retenue par l'Assemblée nationale consistant à exclure du champ de cette interdiction les communes situées à plus de 15 kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 15 000 habitants au sens du recensement général, et à plus de quinze kilomètres du rivage de la mer , n'apparaît pas satisfaisante. Outre le risque de contentieux sur l'appréciation des critères ainsi posés, elle pourrait aboutir à des distorsions de traitement difficilement acceptables.

Or, le projet de loi prévoit par ailleurs la faculté pour le représentant de l'Etat de demander la modification des dispositions d'un plan local d'urbanisme qui compromettraient la réalisation d'un schéma de cohérence territoriale. Cette disposition paraît de nature à prévenir des contrariétés flagrantes entre ces différents documents, qui seraient effectivement difficilement acceptables.

• La réforme du droit de l'urbanisme doit, en outre, avoir pour objet de promouvoir l'ensemble des territoires et pas seulement les espaces urbains.

Si les règles et documents d'urbanisme revêtent un caractère essentiel dans les agglomérations confrontées à une urbanisation mal maîtrisée et concentrant trop souvent les maux de notre société, ils concernent également les espaces périurbains et ruraux pour lesquels ils peuvent constituer des outils de développement adaptés.

Or, qu'il s'agisse de l'énoncé des principes fondamentaux de l'urbanisme ou de la définition du contenu des documents d'urbanisme, le projet de loi oublie ces territoires. Entre le " développement urbain " et les " espaces naturels ", il existe pourtant d'autres réalités territoriales.

Votre commission des Lois vous propose, en conséquence, de modifier le dispositif proposé afin de lui donner une véritable dimension territoriale. Dans le même esprit, elle vous suggère de souscrire, sous réserve de quelques précisions, aux dispositions ajoutées par l'Assemblée nationale prenant en compte la situation particulière des zones de montagne.

• Un urbanisme efficace doit également être un urbanisme décentralisé. Force est de constater à cet égard que les dispositions issues de la loi du 7 janvier 1983 - que le projet de loi reproduit pour l'essentiel - n'ont pas poussé jusqu'au bout la logique de la décentralisation, conservant à l'Etat des prérogatives importantes. Ces prérogatives peuvent dans certains cas se justifier au regard des intérêts en cause. Pour autant, sous cette réserve, les élus locaux doivent pouvoir agir en acteurs responsables et bénéficier d'une compensation effective des charges qui leur sont imposées . Votre commission des Lois vous propose plusieurs modifications dans ce sens.

Enfin, les élus locaux sont en droit d'attendre une plus grande sécurité juridique dans la mise en oeuvre de leurs actions d'urbanisme . Si plusieurs dispositions du projet de loi poursuivent opportunément un objectif de simplification , en cherchant à limiter les risques contentieux, cette démarche paraît devoir être approfondie.