Projet de loi de finances pour 2001 : Enseignement scolaire

B. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE

Sous les réserves précédentes, le tableau ci-après retrace les crédits du budget de l'enseignement scolaire.

Récapitulation des crédits du budget de l'enseignement scolaire.

(en milliards de francs)

	LFI 2000	PLF 2001	Evolution (en %)
Titre III (Moyens des services)	262,47	285,15	+ 8,64
dont rémunérations des personnels en activité	181,01	184,24	+ 1,78
dont pensions	62,43	66,15	+ 5,96
dont charges sociales	9,08	24,90	+ 174,2
Titre IV (interventions)	45,35	46,19	+ 1,85
Total Dépenses ordinaires	307,83	331,35	+ 7,64
Dépenses en capital (crédits de paiement)	0,67	0,69	+ 3,04
Total (DO + CP)	308,50	332,04	+ 7,63

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires s'élèvent à 331,35 milliards , en hausse de 7,64 % par rapport à 2000. Comme votre rapporteur l'a déjà souligné, cette hausse s'explique toutefois pour partie par une opération de transfert de cotisations sociales d'assurance maladie du budget des charges communes vers le budget de l'enseignement scolaire. Si l'on neutralise les opérations de transfert, l'augmentation des dépenses ordinaires ressort à 2,8 %.

a) Les moyens des services (titre III)

Les moyens des services représentent 86 % des dépenses ordinaires. Ils s'établissent à 285,15 milliards de francs .

Près de 97 % des moyens des services, et plus 83 % des dépenses ordinaires sont consacrées aux traitements des personnels en activité, aux pensions des retraités et aux charges sociales, soit une somme totale de 275,3 milliards de francs, en progression de 7,2 milliards de francs à périmètre constant (+ 2,6 %).

Notons que cette prévision suppose la stabilité de la valeur du point de rémunération de la fonction publique , dont la revalorisation avait accru de 2,5 milliards de francs le budget pour l'an 2000.

Sous cette hypothèse, l'augmentation des crédits demandés pour les moyens des services en 2001 s'explique pour moitié par l'augmentation des charges de pensions , qui devraient doubler entre 1994 et 2004, comme le montre le tableau ci-dessous.

Evolution prévisible du montant des pensions de l'éducation nationale

(en milliards de francs)

	1994	1995	1996	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Montant total	47,4	52,5	55,3	63,3	68,0	72,9	78,3	84,0	90,2	96,7
dont au budget de l'enseignement scolaire	41,7	43,6	48,3	54,3	58,2	62,4	66,2	-	-	-

Source : ministère de l'Education nationale

Mais cette augmentation résulte  aussi, pour moitié, de l'extension en année pleine des mesures prises à la rentrée 2000, de nouvelles mesures catégorielles destinées à améliorer la situation des personnels, et de la création de 12.838 emplois budgétaires.

S'agissant des mesures de revalorisation catégorielles, le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2001 prévoit  ainsi :

- la poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles (20.732 emplois étant transformés à cet effet), pour un coût budgétaire en année pleine de 784 millions de francs (cf. encadré ci-après) ; la création de 500 emplois de professeurs des écoles hors classe ; pour un coût budgétaire en année pleine de 25 millions de francs ;  et la création d'une nouvelle indemnité pour les 4.500 enseignants du premier degré qui assurent une fonction de maître formateur, pour un coût budgétaire en année pleine de 200 millions de francs, soit un coût budgétaire total de 336 millions de francs en 2001, et de 1,1 milliard de francs en année pleine.

L'intégration accélérée des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles

Le corps des professeurs des écoles a été créé en 1990 dans le cadre du plan général Jospin de revalorisation de la fonction enseignante. Dès lors, les perspectives de carrière des instituteurs ont été profondément modifiées, leur corps étant désormais en voie d'extinction. Les instituteurs ont accès au nouveau corps des professeurs des écoles par la voie de listes d'aptitude ou de concours internes qui leurs sont réservés. Ils sont alors rémunérés sur l'échelle indiciaire des professeurs certifiés.

Le rythme annuel de cette intégration avait été initialement fixé à 12.000 : 7.000 au titre du plan Jospin et 5.000 au titre du protocole Durafour, l'achèvement du processus étant prévu pour 2015.

Ce rythme a ensuite régulièrement augmenté : 14.619 en 1995, 14 641 en 1996, 14.850 en 1997 et en 1998.

En outre, face aux difficultés posées par la coexistence de deux corps pour exercer le même métier, le ministre, soumis à de fortes pressions syndicales, à prévu, dans un relevé de conclusions du 10 juillet 1998 relatif à l'enseignement primaire, l'accélération du rythme d'intégration des instituteurs à compter de septembre 1999, cette intégration devant désormais s'achever en 2007 . Le projet de loi de finances pour 2001 propose ainsi, comme en 1999 et en 2000, de transformer 20.735 emplois d'instituteurs en emplois de professeurs des écoles.

Par ailleurs, depuis 1998, aucun instituteur ayant un minimum de 37,5 années d'ancienneté ne part à la retraite sans avoir été intégré, et il est prévu de procéder à l'assimilation des retraités actuels quand l'intégration sera terminée.

Selon les évaluations transmises cette année à votre rapporteur par le ministère de l'Education nationale, le coût budgétaire annuel de l'intégration de la totalité des instituteurs (320.000 environ), s'élèverait à approximativement 11 milliards de francs sur la période 1990-2007, compte tenu de la valeur du point de la fonction publique applicable en PLF 2001.

Cependant, l'intégration dans le corps des professeurs des écoles entraîne la perte du droit au logement. Il convient donc de déduire de ce montant l'économie liée à la diminution progressive de la dotation spéciale instituteurs (DSI) imputée le budget du ministère de l'Intérieur. Cette économie, partiellement neutralisée par le versement aux professeurs des écoles d'une indemnité différentielle destinée à compenser les pertes de rémunération liées à la suppression du droit au logement s'élèverait à terme, à 3,8 milliards de francs.

Le coût budgétaire net de la seule mesure d'intégration serait donc de l'ordre de 7 milliards de francs par an .

Au total, compte tenu des autres mesures de revalorisation mises en oeuvre, le rapport ^{6 ( * )} de la Commission d'enquête du Sénat sur la situation et la gestion des personnels des écoles et des établissements du second degré ainsi que ceux des services centraux et extérieurs des ministères de l'Education nationale et, pour l'enseignement agricole, de l'Agriculture, soulignait que le coût d'un instituteur sera en 2008 supérieur de 47 % en 2007 par rapport au niveau de 1998 .

- pour les enseignants du second degré, la consolidation des mesures prévues en loi de finances rectificative 2000 au titre de la réforme de l'enseignement professionnel , et notamment la réduction de 23 heures à 18 heures des obligations de service des professeurs de lycée professionnels (PLP) des disciplines pratiques et la rémunération du suivi des stages en entreprises, pour un coût budgétaire de 543 millions de francs ;

- le programme de revalorisation des personnels de direction , pour un coût budgétaire de 45 millions de francs en 2001. Ce programme, associé à une redéfinition des responsabilités des personnels de direction et à une ouverture des viviers de recrutement aux personnels non enseignants, devrait s'échelonner sur quatre ans à partir de 2001, et se traduire par la création d'un corps unique des personnels de direction, l'amélioration des perspectives de carrière et du régime des rémunérations accessoires, ainsi que par refonte du classement des établissements ;

- l'amélioration du déroulement de carrière des personnels d'inspection ;

- la poursuite des mesures de revalorisation " ATOS " , c'est à dire des personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (plan d'intégration des agents administratifs dans le corps des adjoints administratifs, revalorisation des régimes indemnitaires des personnels ouvriers et de service, amélioration des perspectives de débouchés dans les grades d'avancement), pour un coût de 116 millions de francs en 2001 ;

- le versement d'une aide au logement en faveur des personnels nouvellement affectés en zone d'éducation prioritaire (ZEP), pour laquelle sont inscrits 30 millions de francs.

S'agissant par ailleurs des emplois, le projet de budget pour 2001 prévoit la création de 12.838 emplois budgétaires (+ 1,4 %). Cette augmentation, sans précédent depuis 1990, prolonge et amplifie l'inflexion amorcée en l'an 2000.

Rappelons en effet que  le nombre des emplois budgétaires s'était accru de 14.000 entre 1990 et 1993. Puis ce nombre s'était stabilisé autour de 942.000 entre 1993 et 1999. Mais 4.300 emplois budgétaires ont été créés en l'an 2000.

Evolution des emplois budgétaires recensés par le ministère de l'Education nationale
(en milliers)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000 (est.)	2001 (est.)
Emplois budgétaires	928	940	937	942	944	945	946	941	941	942	947	959
Variation annuelle (en unités)		11.400	-2.843	5.399	2026	751	1.055	-4.988	174	318	4.300	12.838

Sources : ministère de l'Education nationale pour la période 1990-2000, PLF 2001 pour 2001

Les créations d'emplois budgétaires prévues pour 2001 se répartissent comme suit  :

- la création de 4.125 emplois de professeur des écoles stagiaires, de 1.330 emplois d'ATOS (625 personnels administratifs et 705 personnels techniques), de 800 emplois de professeurs des écoles, de 570 emplois d'enseignants du second degré, de 300 emplois de personnels médico-sociaux (50 médecins, 150 infirmières, 100 assistants de service social), de 45 emplois d'inspecteur et de 30 emplois de personnels de direction ;

- la consolidation des 300 emplois de chefs de travaux supplémentaires annoncés dans le cadre de la réforme de l'enseignement professionnel, ;

- la consolidation des surnombres autorisés en 1994 et 1995, soit 1.338 enseignants du second degré et 46 personnels de direction ;

- la transformation de 18.000 heures supplémentaires annuelles (HSA) en 600 emplois de certifiés et 400 emplois de PLP 2 ;

- la poursuite de la résorption de l'emploi précaire , via la création de 3.000 emplois, pour partie financés par la suppression de crédits correspondant à la rémunération d'enseignants non titulaires.

Déduction faite des opérations de transformation et de consolidation d'emplois, il est donc prévu une augmentation des effectifs de près de 7.700 agents, dont 6.000 enseignants et 1675 personnels non enseignants, à laquelle il convient d'ajouter les crédits destinés à rémunérer 1.000 emplois supplémentaires de MI/SE (mesure inscrite en LFR pour 2000), 739 équivalents temps plein (ETP) pour assurer la suppléance des ATOS, 700 assistants de langue supplémentaires, 290 ETP afin d'accroître le nombre de vacations des services de santé scolaire, 111 nouveaux instituteurs à Mayotte et 26 emplois non budgétaires au profit de centre national de documentation pédagogique (CNDP).

Au total, compte tenu de la création de 588 contrats pour l'enseignement privé sous contrat (cf. infra), les effectifs rémunérés sur le budget de l'enseignement scolaire devraient croître de plus de 11.000 équivalent-temps plein (+ 1,0%).

Le coût budgétaire de ces mesures s'élève à près de 1,4 milliard de francs en 2001, et à plus de 2,1 milliards de francs en année pleine.

Par ailleurs, accédant ainsi aux demandes pressantes des syndicats le ministre de l'Education nationale a annoncé le 15 novembre 2000 que ces mesures constituaient la première étape d'un programme pluriannuel de créations d'emplois.

b) Les crédits d'intervention publique (titre IV)

Avec 46,19 milliards de francs dans le projet de budget pour 2000, les crédits d'intervention publique représentent 13,91 % du budget du ministère, soit légèrement moins qu'en 1999 (14,70 %).

Près de 88 % des crédits de ce titre sont consacrés à l'enseignement privé , qui, avec 40,5 milliards de francs, voit ses dotations progresser de 2,02 % (après 3,65 % en 2000, et 3,06 % en 1999). Il s'agit pour l'essentiel, à hauteur de 34,9 milliards de francs, de crédits destinés à rémunérer les enseignants sous contrat, dont le nombre devrait augmenter de 588, en application du principe de parité avec les établissements publics.

Les crédits consacrés aux bourses et secours d'études progressent de 0,88 % (après 1,20 % en l'an 2000, mais 29 % en 1999) pour atteindre 4,25 milliards de francs.

La contribution de l'Etat aux transports scolaires s'accroît de 4,4 % pour s'établir à 661,5 millions de francs.

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital ne représentent qu'une infime fraction (0,21 %) du budget de l'enseignement scolaire, avec 691,62 millions de francs de crédits de paiement demandés pour 2001, soit une augmentation de 3,0 %, après une baisse de 11 % en l'an 2000 par rapport à 1999.

Les autorisations de programme augmentent de 10,8 %, pour s'établir à 786,79 millions de francs. Cette augmentation s'explique par le quasi-doublement des autorisations de programme du titre VI (de 88,7 millions de francs en l'an 2000 à 160,5 millions de francs pour 2001), en raison, pour l'essentiel, de la hausse des AP du chapitre 66-33 relatives aux subventions d'équipement pour les établissements des DOM-TOM. En revanche, les AP du titre V sont stables, à 626,25 millions de francs (+ 0,8 %).

* ⁶ " Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir ", rapport du Sénat n°328, 1998-1999.