Projet de loi de finances pour 2001 : Enseignement scolaire

B. L'AUGMENTATION DES EFFECTIFS DE PERSONNELS

1. Les enseignants

Les données ci-après ne portent que sur l'enseignement public, et ne comprennent pas les enseignants payés sur crédits, notamment les vacataires. Comme l'a montré la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels de l'Education nationale, ces données sont en outre approximatives, et leur interprétation délicate.

Sous ces réserves et précisions , le nombre d'enseignants du premier degré , tel que recensé par le ministère de l'Education nationale, a été globalement stable sur la période 1995-1999.

Evolution des effectifs d'enseignants du premier degré

Personnels enseignants	1995	1996	1997	1998	1999
Activité	314 500	314 226	314 183	315 381	315 457
Détachement et hors-cadre	5 177	5 072	4 670	4 678	4 775
Disponibilité	6 612	6 686	6 394	6 225	5 923
Congé parental	2 084	2 225	2 169	2 175	2 135
Congé de longue durée	1 693	1 560	1 505	1 544	1 568
Service national	276	262	244	214	247
Congé de mobilité	180	178	-	-	-
Total	330 522	330 209	329 165	330 217	330 105

Source : ministère de l'Education nationale.

En revanche, le nombre d'enseignants du second degré , hors enseignants payés sur crédits, a connu une progression soutenue (+10%) sur la période 1995-2000.

Evolution des effectifs d'enseignants du second degré

	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Activité	374 600	388 200	395 600	410 900	416 300	419 200
Détachement	16 200	14 000	12 000	11 200	10 900	10 500
Disponibilité	8 100	7 100	7 600	7 300	7 400	7 400
Congé parental	1 500	1 400	1 500	1 500	1 700	1 900
Divers	1 600	1 700	1 900	2 000	3 000	3 300
Total	402 000	412 400	418 600	432 900	439 300	442 300

Source : ministère de l'Education nationale.

Cette progression s'explique pour partie par la mise en oeuvre, à compter de 1996, de dispositifs de résorption de l'emploi précaire : les effectifs de maîtres auxiliaires se sont ainsi sensiblement repliés, comme le montre le tableau ci-après, dont les chiffres ne prennent toutefois pas en compte les maîtres auxiliaires recrutés en cours d'année scolaire pour remplacer des personnels absents.

Evolution des effectifs de maîtres auxiliaires
France sans TOM

Type d'enseignement	octobre 1995	octobre 1996	octobre 1997	octobre 1998	octobre 1999	Variation 1998 à 1999 en %
Collèges	2 346	1 798	1 813	1 084	731	-32,6
Lycées	13 573	11 416	14 307	11 829	9 342	-21,0
Lycées professionnels	9 670	8 835	8 543	7 177	5 741	-20,0
Education, administration	1 919	1 980	2 162	1 750	1 443	-17,5
Surveillance	1 140	1 257	394	240	69	-71,3
TOTAL	28 648	25 286	27 219 (*)	22 080	17 326	-21,5

(*) effectif redressé : 375 maîtres auxiliaires dont le type d'affectation n'était pas connu, originaires principalement des académies d'Amiens et de la Guadeloupe, ont été répartis au prorata des affectations connues.

On peut en effet rappeler que des concours spécifiques ont été organisés pour faciliter l'accès des maîtres auxiliaires aux corps enseignants.

Instauré par la loi du 16 décembre 1996, le dispositif de recrutement par voie de concours réservés aura ainsi permis à l'issue de la 4 ^ème session de proposer 22 624 postes pour le recrutement des agents non titulaires (12 300 maîtres auxiliaires et 10 324 personnels administratifs et de service) en fonctions à l'Éducation nationale durant la période du premier semestre 1996 et totalisant au moins 4 années d'ancienneté l'année du concours.

Au-delà de ces concours, les agents non titulaires (qu'ils soient éligibles ou non au dispositif " Perben "), peuvent, sur la base de conditions d'ancienneté et de diplôme, présenter les concours internes définis par les statuts des différents corps de fonctionnaires. Ainsi, au cours des 4 dernières années, près de 7250 maîtres auxiliaires ont été admis à ces concours.

Ces évolutions se prolongent.

Le projet de loi de finances 2001 comporte ainsi une proposition de création de 3 000  emplois dans le second degré, correspondant aux admissions prononcées à l'issue des concours réservés.

En outre, le protocole de résorption de l'emploi précaire signé le 10 juillet 2000 permettra d'accroître le nombre de titularisations d'agents non titulaires grâce à la mise en place d'un dispositif de recrutement adapté.

Enfin, il convient de noter que le ministère a " engagé une réflexion " sur un " statut " unique permettant de faire appel à des agents non titulaires nécessaires au fonctionnement du service public de l'enseignement, sans pour autant reconstituer une population permanente d'agents en situation précaire. Ces agents, titulaires d'un diplôme requis pour se présenter aux concours de recrutements externes, pourraient être employés pour une durée déterminée, non reconductible, et seraient donc amenés, le cas échéant, à se présenter aux concours externes de recrutement.

2. L'augmentation du nombre des personnels d'éducation et d'orientation

Les effectifs des personnels d'éducation et d'orientation en activité ont augmenté de plus de 9% entre 1995 et l'an 2000.

Evolution des effectifs de personnels d'orientation et d'éducation

	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Activité	14 000	14 000	14 300	14 600	15 000	15 300
Détachement	200	200	170	160	160	150
Disponibilité	150	160	150	130	130	130
Congé parental	40	40	50	40	60	60
Divers	10	10	10	10	10	20
Total	14 400	14 410	14 680	14 940	15 300	15 660

Source : ministère de l'Education nationale

3. L'augmentation du nombre des personnels non enseignants

Le tableau ci-après retrace l'évolution et la répartition des personnels non-enseignants de l'enseignement scolaire public, tels que recensés par le ministère de l'Education nationale (emplois inscrits aux chapitres 31-90 et 36-60), à l'exception des personnels payés sur crédits, notamment des vacataires.

Les effectifs budgétaires des personnels enseignants s'incrivent globalement en progression depuis 1996, et cette progression devrait s'accélérer en 2001 (+1%). Cependant, là encore, cette progression s'explique pour partie par l'intégration de personnels payés sur crédits.

On notera par ailleurs que le nouveau ministre a interrompu la tendance à la baisse des effectifs de l'administration centrale du ministère de l'Education nationale, qui pourrait même regagner des postes en 2001.

Personnels non enseignants (chapitres 31-90 et 36-60)
						1996		1997(1)		1998		1999		2000		PLF 2001
Administration centrale
services centraux						3.738		. 670		3.543		3.424		3.238		3.240
stagiaires						249		239		217		220		260		260
Sous-total administration centrale						3 987		3 909		3 760		3 644		3 498		3 500
recherche												314		307		302
Inspections						3 207		3 209		3 217		3 224		3 242		3 327
dont : - inspection générale						236		238		245		245		248		253
Services déconcentrés
Services académiques						19 220		21 414		21 780		21 690		22 039		22 339
Services sociaux et de santé						8 569		8 639		9 242		9 643		9 793		10 094
Etablissements scolaires et C.I.O.						131 561		129 254		129 518		129 828		130 318		131 307
Sous-total services déconcentrés						159 350		159 307		160 540		161 161		162 150		163 740
dont : - B.C.E.S.												7 105		7 105		7 105
T O T A L						166 544		166 425		167 517		168 343		169 197		170 869
Source "budget voté"
(1) A compter du budget 1997, une remise à plat de la répartition entre "services académiques" et les "établissements scolaires" a été effectuée. Il y a donc, à cette date, une rupture dans les séries.

4. Les aides-éducateurs

a) Le nombre et les fonctions des aides-éducateurs

Le nombre de contrats d'aides-éducateurs créés par le ministère de l'Education nationale devrait atteindre 70 000 à la fin 2000 : aux 65 000 notifiés en 1999 au titre du programme emplois-jeunes, s'ajoutent en effet 5000 contrats supplémentaires, inscrits au budget 2000 pour l'enseignement scolaire public. Ces contrats supplémentaires sont destinés à couvrir notamment la mise en oeuvre de la deuxième phase du plan de lutte contre la violence à l'école.

La répartition de ces contrats est la suivante :

Répartition des contrats d'aides éducateurs

Contrats	1999	2000
Enseignement public	60 975	65 975
Enseignement privé	3 625	3 625
Enseignement supérieur	400	400
Total	65 000	70 000

Source : ministère de l'Education nationale

Compte tenu des contrats vacants ou non pourvus, 62 430 aides éducateurs étaient ainsi effectivement employés au printemps 2000 dans les établissements locaux d'enseignement, dont 58 884 (soit 94,3 %) dans le public (enseignement supérieur compris).

Cependant, un nombre plus important de jeunes a bénéficié du dispositif. Le tableau ci-dessous comptabilise ainsi le nombre de salariés actuellement en contrat et celui des jeunes ayant quitté leur emploi en avril 2000.

Recrutements d'aides éducateurs jusqu'en avril 2000

Enseignement public	58 805
Enseignement privé	3 625
Enseignement supérieur	79
Nombre de contrats rompus	14 000
Total	76509

Les aides éducateurs sont affectés dans les différents types d'établissement selon la répartition suivante :

Répartition des aides éducateurs par type d'établissements

	Pourcentage
Ecoles maternelles	8,8 %
Ecoles primaires	49,1 %
Collèges	28,4 %
Lycées d'enseignement général et technologique	7,8 %
Lycées professionnels	5,9 %

Par ailleurs, il est à noter que 26 % des jeunes exercent dans des établissements classés en zone d'éducation prioritaire.

b) Les fonctions exercées par les aides-éducateurs

La circulaire n° 97-263 du 16 décembre 1997 de mise en oeuvre du dispositif emplois-jeunes dans les établissements publics locaux d'enseignement et les écoles relevant du ministère de l'éducation nationale (B.O. spécial n° 1 du 1er janvier 1998) précise les missions et fonctions au titre desquelles les emplois peuvent être créés. En principe, ces activités, qui sont rappelées dans le contrat de travail du salarié, s'intègrent dans un projet d'école ou d'établissement, support de la demande de création du poste.

En juillet 2000, le Centre d'études et de recherche sur l'emploi et les qualifications (CEREQ) a publié un rapport intitulé " Professionnalisation et devenir des aides-éducateurs ", établi à l'issue d'un sondage auprès d'aides éducateurs, d'une part, d'enquêtes dans une trentaine d'établissements, d'autre part, et qui répertorie les principaux domaines d'activité des aides-éducateurs :

- l'aide à l'enseignement est plus fréquente dans le premier degré où elle est le plus souvent exercée avec un enseignant ; lorsque l'aide-éducateur est seul devant les élèves, il n'intervient en principe qu'auprès d'une partie de la classe ;

- le soutien scolaire est particulièrement développé dans les collèges où 70 % des aides éducateurs en font régulièrement ; dans les lycées, il occupe quatre jeunes sur dix. Il est un peu plus souvent collectif dans les collèges et plus individualisé dans les lycées ;

- le domaine de l'informatique et des nouvelles technologies est le plus fréquemment rencontré dans le premier degré ; dans la plupart des cas, l'aide-éducateur exerce cette activité seul. Dans les écoles, les aides-éducateurs font tous de l'initiation à l'outil et la moitié d'entre eux de l'informatique pédagogique. Dans le second degré, la part faite à l'initiation baisse au profit notamment de la maintenance et des interventions techniques ;

- l'aide à la documentation : deux tiers des aides éducateurs du premier degré s'occupent de la bibliothèque, le plus souvent seul ; dans le second degré, un quart des jeunes passe une partie de leur emploi du temps au CDI, le plus souvent avec le documentaliste ;

- l'orientation et la gestion des stages en entreprise , spécifiques au second degré, sont particulièrement développées dans les lycées professionnels ;

- les tâches de surveillance et d'accompagnement des sorties sont très fréquemment citées dans le premier degré, un peu moins dans les collèges et encore moins dans les lycées. Dans le cadre des activités de surveillance, l'aide-éducateur est souvent avec un surveillant ou avec un autre aide-éducateur ; lors des sorties scolaires, il accompagne un enseignant ;

- l'animation est citée par la moitié des aides-éducateurs dans le premier degré où elle s'apparente à de l'aide à l'enseignement en sport ou dans les arts plastiques, dans la mesure où elle est souvent exercée avec l'instituteur. Dans le second degré, il s'agit de faire vivre un club ou le foyer ;

- la médiation auprès des élèves est plus développée dans les collèges. Ils exercent souvent seul (un cas sur deux) ou avec un autre aide-éducateur (un sur quatre) ou encore avec un surveillant ou un conseiller principal d'éducation. La médiation auprès des familles et des centres sociaux est peu citée dans l'éventail proposé aux jeunes interrogés. Elle est exercée dans plus de la moitié des cas seul ou en binôme avec un autre aide-éducateur ;

- l'aide à l'intégration scolaire des élèves handicapés est la plus faiblement représentée dans l'échantillon. Les jeunes qui exercent cette activité ne lui sont pas entièrement dédiés et exercent parallèlement d'autres activités.

En moyenne, selon le CEREQ, les aides-éducateurs exercent près de six activités différentes , dont trois régulièrement.

Les fonctions des aides-éducateurs

Fonctions	1 ^er degré (en %)	2 ^nd degré (en %)	Ensemble (en %)
Assistance informatique	25	19	22
Aide à la documentation	24	10	18
Animation et accompagnement individualisés	17	23	20
Assistance pédagogique	15	6	11
Médiation	15	33	22
Assistance administrative et gestion des stages	2	7	5
Assistance à l'intégration scolaire	1	1	1
Assistance sanitaire	1	1	1
TOTAL	100	100	100

Source : CEREQ

Au delà de ces informations quantitatives, le CEREQ dressait un bilan plutôt favorable du dispositif pour les établissements d'enseignement. Le rôle d'animation et de médiation des aides éducateurs semble d'ailleurs largement reconnu.

Les contrats d'aides-éducateurs sont toutefois globalement coûteux, et, compte tenu des lacunes de leur formation continue, l'avenir des aides éducateurs est inquiétant.

c) Le coût des aides éducateurs

La rémunération des aides éducateurs en poste à l'Education nationale fait l'objet d'un financement partagé entre les ministères de l'Emploi et de la Solidarité, d'une part, de l'Education nationale, d'autre part.

Le coût budgétaire des aides éducateurs (hors enseignement supérieur)

(en millions de francs)

	1997	1998	1999	2000	PLF2001
Education nationale	-	730,6	1141,3	1193,4	1260,8
Emploi et solidarité	600	3653	5038	5948,6	nc
Total Etat	600	4383,6	6179,3	7142

Source : ministère de l'Education nationale.

d) La formation continue des aides éducateurs

Le ministère de l'Education nationale avait dès le départ annoncé que les jeunes recrutés en qualité d'aide éducateur sur des contrats de droit privé n'avaient pas vocation à être maintenus sur ces postes au-delà de l'échéance des cinq années de contrat, même si la décision était prise de pérenniser totalement ou partiellement ces contrats.

Cependant le développement des dispositifs de formation continue et d'appui à la recherche d'emploi pour les aides éducateurs est tardif et insuffisant.

Par exemple, la circulaire relative aux modalités d'aménagement du temps de travail et du temps consacré à un parcours de professionnalisation n'a été publiée que le 29 juin 2000 (B.O n° 26 du 6 juillet 2000), alors même que cette circulaire apportait aux employeurs et aux directeurs des écoles où les aides éducateurs sont affectés, des éclaircissements essentiels sur les conditions de déroulement du parcours de formation ou de professionnalisation de chaque jeune, ainsi que sur l'imputation du temps de formation.

Certes, le ministère de l'Education nationale s'est efforcé, tardivement, de développer des partenariats pour faciliter la reconversion des jeunes employés comme aides-éducateurs, notamment en concluant avec le ministère de la Jeunesse et des Sports et celui de l'Emploi et de la Solidarité les deux accords cadres des 1 ^er juin et 23 juillet 1999, qui visent à faciliter l'accès aux formations des secteurs des sports, de l'animation et du travail social : 2000 aides-éducateurs ont bénéficié en 1999-2000 de sessions adaptées de formation en alternance, préparant à des diplômes de ces secteurs.

De même, l'accord cadre récemment signé entre le ministère de l'Education nationale et celui de l'Intérieur, ouvrirait à 8000 aides-éducateurs des perspectives de formation et d'embauche dans les métiers de la police.

Par ailleurs, le ministre de l'Education nationale a signé huit accords cadres nationaux avec des entreprises (Air France, Accor, Avenance, Adia-adecco, Eurodisney, Vivendi, Age d'or service, European link), qui auraient permis selon le ministère de " dégager près de 10 000 perspectives d'embauches pour les aides-éducateurs ", ainsi qu'un accord avec une branche professionnelle - la fédération française du bâtiment - qui prévoit le recrutement de 5000 aides-éducateurs sur des métiers tertiaires du secteur.

Enfin, les recteurs d'académie ont mis en place des " plates-formes de professionnalisation " pour assurer le relais des accords nationaux.

Parallèlement, le ministère indique avoir mis en place une politique d'incitation à la mobilité, au travers notamment de :

- la création de plates formes académiques ou départementales, appuyées principalement sur les centres académiques à la formation continue (CAFOC) ou sur des universités ; ces équipes sont destinées à renforcer l'action des cellules rectorales, en se chargeant notamment de la mise en place de parcours personnalisés de professionnalisation pour chaque aide éducateur ;

- la conduite d'une politique d'information et de communication forte en direction des aides éducateurs, notamment via l'organisation de 200 forums, où se seraient rendus 13 000 jeunes.

Néanmoins, l'efficacité de ces politiques semble, au mieux, aléatoire, notamment parce que rien ne garantit l'adéquation des compétences des jeunes aides éducateurs avec les emplois offerts.

Or la formation continue proposée aux aides éducateurs paraît limitée.

Selon les statistiques établies par le ministère de l'Education nationale, 75% des aides éducateurs auraient bénéficié d'une " procédure d'aide à l'élaboration d'un projet personnel " ; 25% des aides éducateurs seraient inscrits au centre national d'enseignement à distance (CNED) ; 10% suivraient des formations universitaires créées à leur intention, ; 15% bénéficieraient " d'actions spécifiques " organisées par les IUFM et les GRETA et 12% de formations préparant aux métiers des secteurs de l'animation et de l'accompagnement social.

Ce bilan est en fait plutôt maigre : moins d'un aide éducateur sur trois bénéficie d'un véritable encadrement pédagogique pour sa formation, et un tiers à la moitié des aides éducateurs n'auraient reçu aucune formation.

e) Les perspectives d'insertion professionnelle des aides-éducateurs

Certes, le nombre de sorties du dispositif n'est pas négligeable : comme votre rapporteur l'a déjà signalé, 18% des contrats avaient été rompus en avril 2000, et 25% des jeunes recrutés au cours de l'année scolaire 1997-1998 avaient quitté leur emploi, de leur propre initiative pour 92% d'entre eux.

Cependant, les jeunes qui quittent le dispositif évidemment ceux qui rencontrent le moins de difficultés d'insertion professionnelle. En particulier, leur niveau d'études est en moyenne plus élevé.

Dans l'ensemble, les perspectives d'insertion des jeunes aides éducateurs sont beaucoup plus inquiétantes .

En effet, le niveau de formation initiale des aides éducateurs est le plus souvent trop modeste pour qu'ils puissent disposer de chances raisonnables de réussite aux concours d'accès aux métiers de l'enseignement , alors même qu'un tiers des aides éducateurs se disent intéressés par ces métiers : 1 % des aides éducateurs ne sont pas bacheliers ; 57 % ont pour dernier diplôme le baccalauréat et 28 % ont bac +2 ; seuls 14 % ont un diplôme supérieur à bac +2 (licence 11 % ; maîtrise 2 %).

Par ailleurs, les autres débouchés au sein de l'administration seront loin de couvrir tous les besoins, d'autant plus que les professions susceptibles d'utiliser les compétences spécifiques acquises par les aides-éducateurs (animation socio-culturelle, travail social, bibliothèques, etc.), sont déjà confrontés à une forte demande, et que les aides-éducateurs y sont concurrencés par les jeunes déjà recrutées en emplois-jeunes dans ces secteurs.

Enfin, l'étude précitée du CEREQ suggère que les compétences acquises par les jeunes aides-éducateurs sont difficilement réutilisables dans le secteur privé marchand . Cela résulte notamment de ce que la construction d'un parcours professionnalisant est obérée par l'émiettement des fonctions, et par la non-validation de leurs acquis.

Ainsi, selon le CEREQ : " les fonctions exercées par les aides-éducateurs sont encore loin de s'apparenter à de vrais métiers ou même à des emplois. Chaque aide-éducateur exerce en effet un nombre important d'activités, dont les finalités ne sont pas toujours cohérentes entre elles. Surtout, les configurations d'activités, qui caractérisent l'exercice de la fonction sont tellement multiples et hétérogènes que l'on ne peut faire ressortir les composantes d'une identité professionnelle ".

En outre, comme le souligne le CEREQ, " il n'est pas facile pour la plupart des aides-éducateurs de mener de pair professionnalisation de leur fonction actuelle et préparation active de leur reconversion future... notamment pour certains aides-éducateurs absorbés par leur fonction : tant qu'ils n'ont pas stabilisé un projet professionnel, ils ont encore tendance à s'investir de manière privilégiée dans leur fonction actuelle, au détriment de la préparation de leur reconversion. Pour d'autres, c'est l'inverse qui peut se produire : ils s'investissent pour leur reconversion à terme, en négligeant peu ou prou les activités pour les quelles ils ont été recrutés ".

Au total, il est à craindre que l'expérience des aides éducateurs ne se termine, ou bien par la titularisation progressive d'un grand nombre d'entre eux sur des postes nouveaux, ou bien par un gâchis social .

A cet égard, le bilan de l'insertion professionnelle des maîtres d'internat et des surveillants d'externat (MI-SE) constitue d'ailleurs un inquiétant précédent.

f) Un inquiétant précédent : les difficultés d'insertion des maîtres d'internat et surveillants d'externat

Les maîtres d'internat et surveillants d'externat (MI-SE), c'est à dire les " pions ", sont a priori recrutés avec un double objectif :

- un objectif de pré-recrutement . L'article 1 ^er du statut des maîtres d'internat précise ainsi : " à égalité de titres, une priorité sera accordée aux candidats aux carrières de l'enseignement " ;

- depuis les années 1960, et de manière souvent prépondérante, un objectif d'aide sociale , ces emplois devant bénéficier en priorité aux jeunes issus de milieux modestes.

Par ailleurs, le niveau de recrutement des MI-SE s'étage le plus souvent entre BAC et BAC+3, le niveau moyen étant très différencié selon les académies, certaines d'entre elles recrutant prioritairement des jeunes de niveau BAC ou BAC +1.

Enfin, il est à noter qu'un grand nombre de MI-SE doivent suivre leurs études par correspondance, en raison de leurs contraintes de service, comme de l'éloignement des centres universitaires.

Au total, le profil des MI-SE se rapproche fortement de celui des aides-éducateurs, même si ces derniers sont sans doute en moyenne un peu plus âgés, un peu plus motivés, et un peu moins bien rémunérés (5800 francs par mois en 1999 pour les aides-éducateurs, contre 6100 francs par mois pour les MI-SE).

Or un récent rapport ^{8 ( * )} de l'inspection générale de l'administration de l'Education nationale (IGAEN) souligne que le bilan de l'insertion professionnelle des MI-SE est " sombre " :

- " la qualité des études poursuivies est médiocre et, en tout état de cause, le plus souvent mal prise en compte dans la gestion des établissements " ;

- les chances de réussite aux concours d'accès aux fonctions d'enseignement sont " faibles " ;

- à l'issue de leur contrat, les MI-SE connaissent donc une insertion professionnelle difficile : le ratio anciens MI-SE attributaires d'allocations chômage / MI-SE en poste serait ainsi de l'ordre de 20% à 30%.

* ⁸ " le recrutement et l'insertion des maîtres d'internat et des surveillants d'externat ", IGAEN, avril 1999.