II. L'EVOLUTION D'ENSEMBLE DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT
A. UNE PROGRESSION TRÈS FORTE DUE AUX ORIENTATIONS DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE DE FISCALITÉ LOCALE
Dans le projet de loi de finances pour 2001, le montant total des crédits consacrés par l'Etat aux collectivités locales s'élève à 337,4 milliards de francs, contre 293,2 milliards de francs en 2000, soit une augmentation de 44 milliards de francs (+ 15 %).
Ce montant se décompose ainsi :
- les dotations de l'Etat passent de 169,6 milliards de francs à 176 milliards de francs, soit une augmentation de 6,4 milliards de francs (+ 3,8 %) ;
- les compensations d'exonérations fiscales passent de 60,6 milliards de francs à 92,2 milliards de francs, soit une augmentation de 31,6 milliards de francs (+ 52,2 %) ;
- les dégrèvements d'impôts locaux passent de 63 milliards de francs à 69 milliards de francs, soit une augmentation de 6 milliards de francs (+ 9,6 %).
L'augmentation des crédits entre 2000 et 2001, c'est-à-dire l'effort financier supplémentaire consenti par l'Etat en faveur des collectivités locales, est répartie de la manière suivante :
1. Les dotations
Les dotations de l'Etat aux collectivités locales inscrites dans le projet de loi de finances représentent 197 milliards de francs.
Toutefois, au sein de l'une des dotations (la dotation générale de décentralisation) figurent la compensation aux départements des baisses des droits de mutation intervenues en 1999 et en 2000, ainsi que la compensation de la suppression de la vignette proposée par le gouvernement dans le cadre du présent projet de loi de finances.
Déduction faite des sommes consacrées à ces deux compensations, le montant des dotations de l'Etat aux collectivités locales s'établit à 176 milliards de francs, soit 6,4 milliards de francs de plus qu'en 2000 (+ 3,8%).
Déduction faite du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et des amendes de police, qui ne sont pas des dotations " actives ", les dotations de l'Etat aux collectivités locales augmentent de 3,2 % entre 2000 et 2001.
Avec 115,8 milliards de francs inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001, la dotation globale de fonctionnement (DGF) est la dotation la plus importante (65 % du total). Seules deux autres dotations représentent un montant supérieur à 20 milliards de francs, le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et, pour la première fois en 2001, la dotation générale de décentralisation (DGD).
Le tableau ci-dessous regroupe l'ensemble des dotations de l'Etat aux collectivités locales et retrace l'évolution de leur montant de 1998 à 2001 :
Les dotations de l'Etat aux collectivités locales de 1998 à 2001
(en millions de francs)
- les dotations indexées sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement
La dotation globale de fonctionnement (DGF) évolue d'une année sur l'autre en fonction de règles complexes définies aux articles 1613-1 et 1613-2 du code général des collectivités territoriales 1 ( * ) .
Une fois ce taux déterminé, il s'applique à la dotation spéciale instituteur, à la dotation élu local et aux différentes DGD (la DGD versée à la collectivité territoriale de Corse, les crédits destinés à compenser aux régions le coût de la compétence en matière de formation professionnelle inscrits au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité et les crédits inscrits au ministère de la culture).
En 2001, ce taux s'établit à 3,42 %.
Toutefois, s'agissant des différentes DGD, le montant des dotations inscrites dans le projet de loi de finances dépend également de l'évolution du coût des compétences transférées, qui entraîne des ajustements du montant des dotations.
Le montant de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSLI) diminue chaque année en raison de la transformation des instituteurs en professeurs d'école.
- la dotation globale de fonctionnement
Le taux d'évolution réel de la DGF elle-même n'est pas forcément celui qui est retenu pour calculer l'indexation des autres dotations car la DGF bénéficie de crédits qui viennent s'ajouter au montant résultant de l'application du taux d'évolution au montant de l'année précédente. Ces crédits supplémentaires s'élèvent en 2001 à 2,2 milliards de francs. Ils s'élevaient en 2000 à 1,85 milliard de francs.
Le montant de la DGF inscrit dans le projet de loi de finances pour 2001, qui s'établit à 115,8 milliards de francs, est supérieur de 3,37 % à celui inscrit en 2000.
- les dotations d'équipement
Elles sont indexées sur le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques, qui s'établit à 1,6 % en 2001. Ce mode d'indexation est appliqué aux dotations d'équipement : la dotation globale d'équipement (DGE), la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES).
|
Le taux de progression de la formation brute de capital fixe des administrations publiques Le ministère de l'économie et des finances a communiqué à votre rapporteur les indications suivantes s'agissant de l'élaboration du taux retenu pour l'indexation des dotations d'équipement aux collectivités locales : " La formation brute de capital fixe des administrations publiques est calculée chaque année en niveau à partir des données comptables de chaque entité. L'évolution de la FBCF d'une année sur l'autre résulte de la différence des niveaux annuels. La FBCF diffère des dépenses d'investissement en termes de périmètre : au sens du SEC 95, les dépenses de recherche-développement, les dépenses d'investissement dans du matériel d'armement ne sont pas de la FBCF. Les achats de terrains sont enregistrés comme des actifs corporels non produits et ne sont donc pas comptabilisés dans la FBCF. Le partage entre subvention d'investissement et investissement direct peut différer de la logique budgétaire, car les comptables nationaux tiennent compte de la propriété du patrimoine considéré. Par ailleurs, la FBCF retrace des dépenses nettes des recettes d'investissement : elle est calculée à partir des acquisitions nettes des cessions d'immobilisations : la vente d'un immeuble, par exemple, vient diminuer le montant de la FBCF pour la valeur de son prix de vente. Par conséquent, les investissements croisés entre administrations sont partiellement consolidés. Les opérations de revalorisation du patrimoine ne sont pas considérées comme de la FBCF mais sont retracées directement dans les comptes de patrimoine. La FBCF est calculée en brut, c'est-à-dire avant amortissement, les comptables nationaux calculant un amortissement économique à partir d'un modèle de durée de vie du capital. " |
Le taux d'indexation est appliqué aux autorisations de programme, les crédits de paiement étant ouverts selon des clefs de répartition spécifiques à chaque dotation. C'est pourquoi les crédits de la DGE augmentent de 2,2 % dans le projet de loi de finances pour 2001, les crédits de la DRES de 2,8 % et les crédits de la DDEC de 2,9 %.
- les fonds nationaux de péréquation
Les ressources du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et du fonds national de péréquation (FNP) sont diverses. Elles sont constituées de dotations de l'Etat indexées sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat " corrigé le cas échéant de l'incidence d'éventuels transferts de compétences aux collectivités locales et territoriales, à d'autres personnes morales publiques ainsi qu'aux communautés européennes ". En 2001, il s'établit à 4,67 %.
Toutefois, les recettes de ces deux fonds progresseront réellement en fonction de taux différents en 2001 car :
- le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle bénéficie également du produit de la fiscalité locale de France Télécom et de la Poste qui n'est pas reversé au budget de l'Etat et du produit de la cotisation de péréquation de la taxe professionnelle qui n'est pas reversé au budget de l'Etat . En outre en 2001, comme en 2000, les ressources du FNPTP font l'objet d'un prélèvement de 150 millions de francs au profit de la DGF (de la fraction " bourgs-centres " de la dotation de solidarité rurale);
- le fonds national de péréquation bénéficie en 2001, comme en 1999 et en 2000, d'une majoration de 150 millions de francs.
En 2001, les crédits du FNPTP augmenteront de 36 %, pour s'établir à 3,9 milliards de francs, tandis que les crédits spécifiques au FNP augmenteront de 3,7 % (le FNP bénéficie également de crédits en provenance du FNPTP), pour s'établir à 858 millions de francs 2 ( * ) .
- les dotations " de constatation "
Le montant du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) résulte des dispositions de l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que les attributions du FCTVA sont calculées en appliquant aux dépenses réelles d'investissement des collectivités éligibles au fonds un taux de 16,176 %. Les dépenses prises en compte sont celles de l'année n-2, sauf pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération, pour lesquelles les dépenses prises en compte sont celles de l'année même.
En 2001, les crédits du FCTVA s'établiront à 23,5 milliards de francs, en augmentation de 7,7 %.
Les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre bénéficient du produit des amendes de police de la circulation, dont le montant attendu pour 2001 progresse de 2 % par rapport à 2000.
- le reversement à la Corse d'une fraction du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) perçu dans cette île
Les articles 2 et 5 de la loi du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse ont institué un prélèvement sur les recettes de l'Etat destiné à financer le solde des charges provenant des transferts de compétences résultant de la loi du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse. Ce prélèvement est équivalent à 10 % du produit de la TIPP perçue en Corse.
En outre, le prélèvement sur les recettes de l'Etat est majorée d'un montant équivalent à 3 % du produit de la TIPP perçue en Corse afin de compenser à chacun des départements de l'île la suppression de la part départementale de la taxe professionnelle de Corse.
2. Les compensations
Les compensations sont les dépenses de l'Etat en faveur des collectivités locales destinées à compenser les exonérations de fiscalité locale.
Les sommes consacrées aux compensations augmentent de 31,6 milliards de francs (+ 52,2 %) entre 2001 et 2001 et s'établissent à 92 milliards de francs. Cette augmentation est due principalement :
- à la nouvelle tranche de compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle (+ 12,5 milliards de francs) ;
- à la compensation de la suppression de la vignette (12,5 milliards de francs) ;
- à la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation (6 milliards de francs).
Le tableau ci-dessous recense l'ensemble des compensations versées aux collectivités locales :
Les compensations d'exonérations d'impôts locaux
(en millions de francs)
Les compensations présentent les caractéristiques suivantes :
- la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle représente, avec 35,5 milliards de francs en 2001, près de 40 % du total ;
- la compensation de la suppression de la vignette et de la baisse des droits de mutation des départements (20,9 milliards de francs en 2001) sont fondus dans la masse des crédits de la dotation générale de décentralisation ;
- la compensation des suppressions d'impôts perçus par les régions depuis deux ans coûte plus de 11 milliards de francs en 2001 ;
- la dotation de compensation de la taxe professionnelle connaît une diminution de son montant car elle est aussi la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité 3 ( * ) .
- il existe un prélèvement sur les recettes de l'Etat destiné à la compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale, dont le contenu est peu homogène. En 2001, son contenu prévu est le suivant :
Répartition du montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale
(en millions de francs)
|
Exonérations |
Montant de la compensation |
|
I. - Taxes foncières : |
3.824 |
|
Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) |
1.595 (1) |
|
Taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) |
2.229 |
|
dont : |
|
|
- Part départementale de l'exonération de TFPNB agricole |
1.842 |
|
- Part régionale de l'exonération de TFPNB agricole |
376 |
|
- Exonération de TFPNB en Corse |
11 |
|
II. - Taxe d'habitation |
7.738 |
|
III. Taxe professionnelle : |
1.141 |
|
- Exonération au titre des lois des 04/02/1995 et
14/11/1996
|
271 |
|
- Exonération en faveur de la Corse |
273 |
|
- Zone franche de Corse |
145 |
|
- Provision pour dépassement éventuel du surcroît de la fiscalité de La Poste et de France Télécom |
452 |
|
IV. - Droits de mutation à titre onéreux : |
65 |
|
- Réduction des DMTO de fonds de commerce et des DMTO en ZRR (art. 1594 ter du CGI) |
50 |
|
- Compensation des exonérations de DMTO sur les mutations de bois, forêts et terrains nus destinés à être reboisés |
15 |
|
V. - Divers |
0,2 |
|
- Compensation suppression de la taxe sur les jeux de boules |
0,2 |
|
TOTAL GENERAL |
12.768,2 |
(1) dont 72 millions de francs au titre des entreprises installées dans les zones franches urbaines.
3. Les dégrèvements
Dans le projet de loi de finances pour 2001, le coût pour l'Etat des dégrèvements d'impôts locaux s'établit à 69 milliards de francs, en augmentation de 9,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000 et en baisse de 8 % par rapport à la loi de finances rectificative du printemps 2000.
La loi de finances rectificative du printemps 2000 a en effet étendu le champ des dégrèvements de taxe d'habitation, dont le coût est passé de 12,3 milliards de francs en loi de finances initiale pour 2000 à 18,4 milliards de francs.
De plus, en 2000, la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, dont le coût pour l'Etat s'élève à 6 milliards de francs, faisait l'objet d'un dégrèvement et non, comme ce sera le cas à compter de 2001, d'une compensation.
Evolution depuis 1998 des dégrèvements
inscrits en loi de finances initiale
au chapitre 15-01 du budget des charges
communes
(en milliards de francs)
Le tableau ci-dessous retrace le détail des dégrèvements d'impôts directs locaux :
Coût des dégrèvements d'impôts locaux en 2000 et en 2001
(en millions de francs)
|
Prévisions |
2000 |
2001 |
|
TAXE SUR FONCIER BÂTI |
2.389 |
2.431 |
|
D.O. total manuel |
150 |
150 |
|
Cotisations < à 80 F |
87 |
88 |
|
Autres |
1.626 |
1.657 |
|
Dégrèvements |
1.863 |
1.894 |
|
ANV |
526 |
537 |
|
Total |
2.389 |
2.431 |
|
TAXE SUR FONCIER NON BÂTI |
||
|
Pertes de récoles |
350 |
150 |
|
Cotisations < à 80 F |
6 |
5 |
|
D.O. jeunes agriculteurs |
50 |
50 |
|
Autres |
104 |
103 |
|
Dégrèvements |
510 |
309 |
|
ANV |
34 |
33 |
|
Total |
544 |
342 |
|
TAXE D'HABITATION |
||
|
D.O. total manuel + RMI |
1.491 |
1.514 |
|
Cotisations < à 80 F |
11 |
11 |
|
Autres + D.O. partiels manuels |
2.380 |
2.470 |
|
Gestionnaire de foyers |
12 |
12 |
|
maintien avantage RMI 1 an |
400 |
400 |
|
Dégrèvement suppression part régionale |
6.091 |
0 |
|
(réforme) |
||
|
Dégrèvement total (art. 1414A) (réforme) |
2.762 |
2.812 |
|
Dégrèvement partiel (art. 1414A) (réforme) |
11.248 |
11.783 |
|
Plafonnement revenu (art. 1414 C) (réforme) |
174 |
107 |
|
Dégrèvements |
24.569 |
19109 |
|
ANV |
650 |
700 |
|
Total |
25.219 |
19.809 |
|
TAXE PROFESSIONNELLE |
||
|
Allègement transitoire |
10 |
10 |
|
Plafonnement V.A. |
37.294 |
37.000 |
|
Cotisations < à 80 F |
1 |
1 |
|
Dégrèvements poids lourds |
200 |
200 |
|
Autres |
6.386 |
6.194 |
|
Dégrèvements |
43.891 |
43.405 |
|
ANV |
3.000 |
3.100 |
|
Total |
46.891 |
46.505 |
|
AUTRES IMPOTS LOCAUX |
5 |
5 |
|
ENSEMBLE |
||
|
Dégrèvements |
70.838 |
64.722 |
|
ANV |
4.210 |
4.370 |
|
Total |
75.048 |
69.092 |
4. Un changement important en trois ans
Depuis 1998, les concours financiers de l'Etat ont connu une évolution remarquable à un double titre, illustré par le graphique ci-dessous.
En premier lieu, les crédits consacrés aux collectivités locales ont enregistré une progression très rapide et sont passés de 255 milliards de francs dans la loi de finances pour 1998 à 337 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, soit une augmentation de 82 milliards de francs en quatre lois de finances (+ 32 %).
Cette progression en quatre ans est de même ordre que la progression enregistrée entre la loi de finances pour 1990 (175 milliards de francs) et la loi de finances pour 1998, soit en neuf lois de finances.
En proportion, l'augmentation enregistrée au cours des quatre dernières année est de même ordre que la progression enregistrée entre la loi de finances pour 1991 (194 milliards de francs) et la loi de finances pour 1998, soit huit lois de finances.
En second lieu, la répartition des concours de l'Etat aux collectivités locales a connu une modification importante . Dans le projet de loi de finances pour 2001, les dotations représentent 53 % des crédits consacrés par l'Etat aux collectivités locales. En 1998, cette proportion était de 65,2 %. En 1990, elle était de 71 %.
Au terme de la réforme de la taxe professionnelle, les proportions seront inversées et les dotations représenteront moins de 50 % des concours de l'Etat aux collectivités locales 4 ( * ) .
Répartition des crédits consacrés par l'Etat aux collectivités locales
|
LFI 1990 |
LFI 1998 |
PLF 2001 |
|
|
Dotations |
71,3 % |
65,2 % |
53 % |
|
Compensations |
13,9 % |
11,7 % |
27 % |
|
Dégrèvements |
14,8 % |
23,1 % |
20 % |
Le graphique ci-dessus illustre les raisons de ce renversement. Entre 1998 et 2001, près de 90 % de l'augmentation des crédits en faveur des collectivités locales aura été consacrée soit à la prise en charge par l'Etat des impôts locaux (les dégrèvements), soit au remplacements d'impôts locaux par des dotations budgétaires (les compensations).
5. Les réfactions appliquées aux compensations d'exonérations fiscales
Certaines ressources alimentant le budget général sont perçues par les élus locaux comme étant des ressources locales détournées de leur vocation. Il en va ainsi du produit de la fiscalité locale de la Poste et de France Télécom acquitté par ces entreprises en 1994. Il en va également ainsi de la fraction du produit de la cotisation de péréquation qui est reversée par le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle au budget de l'Etat.
De même, il n'apparaît pas cohérent que les réfactions qui sont appliquées à certaines compensation d'exonérations fiscales versées aux collectivités " riches " ne soient pas, d'une manière ou d'une autre, " recyclées " au profit des collectivités défavorisées.
Ces dispositifs de réfaction sont les suivants :
le III de l'article 9 de la loi de finances pour 1993, qui définit les modalités de la compensation aux départements et aux régions de la suppression des parts régionales et départementales de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.
Cette compensation est calculée en multipliant les bases de cet impôt constatées pour l'exercice en cours par le taux de 1992 pour les régions et de 1993 pour les départements.
Le montant de la compensation versée aux départements et aux régions fait l'objet d'une réfaction. Le montant de cette réfaction est égal à 1 % du montant du produit des " quatre taxes " 5 ( * ) perçu par un département ou une région multiplié par le rapport entre le potentiel fiscal du département ou de la région et le potentiel moyen des départements ou es régions. Par conséquent :
- si le potentiel fiscal du département ou de la région est supérieur au potentiel fiscal moyen, le montant de la réfaction est inférieur à 1 % du produit des quatre taxes. S'il est supérieur, la réfaction est également supérieure à 1 % du produit des quatre taxes ;
- plus le produit des quatre taxes est élevé, plus le montant de la réfaction est élevé.
l'article 54 de la loi de finances pour 1994, qui définit les modalités de calcul de la réfaction appliquée aux attributions de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).
Si le produit de taxe professionnelle perçu par une collectivité a été multiplié entre 1987 et l'année en cours par un coefficient compris entre 1,2 et 1,8, les attributions de DCTP sont diminuées de 15 % . Si ce coefficient est compris entre 1,8 et 3 la réfaction est de 35 %. Si le coefficient est supérieur à 3 la réfaction est 50 %.
le IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987, qui fixe les modalités de compensation aux collectivités locales de la réduction pour embauche et investissement (REI).
Cette compensation fait également l'objet d'une réfaction 6 ( * ) , qui s'élève à 2 % du produit des quatre taxes perçu par la collectivité.
Produit des réfactions appliquées à certaines compensations d'exonérations fiscales
(en millions de francs)
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Il ressort du tableau ci-dessus que, si les mécanismes de réfaction n'avaient pas existé, le montant des compensations versées aux collectivités locales en 1999 aurait été supérieur de 3,6 milliards de francs au montant que les collectivités ont effectivement perçu.
* 1 Ces règles sont présentées dans le B du III du présent rapport.
* 2 Le fonctionnement de ces fonds fait l'objet du C du III du présent rapport.
* 3 La DCTP est analysée plus en détail au 3 du A du III de ce rapport.e
* 4 Même si l'incorporation dans la DGF de la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle en 2004 pourra artificiellement faire remonter la part des dotations dans le total.
* 5 La taxe professionnelle, la taxe d'habitation et les deux taxes foncières.
* 6 Certaines collectivités, déterminées en fonction d'indicateurs proches des critères d'éligibilité à la dotation de solidarité urbaine, sont exonérées de réfaction.