EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 6 décembre 2000 sous la présidence de M. Adrien Gouteyron, président, la commission a examiné, sur le rapport de M. Philippe Nachbar , la proposition de loi n° 478 instituant un droit d'accès aux communes où sont organisées des manifestations culturelles sur la voie publique , présentée par MM. Josselin de Rohan, Paul Dubrule, Philippe François et Alain Gérard.
La commission a tout d'abord entendu M. Josselin de Rohan , premier signataire de la proposition de loi, qui a exposé à la commission, à l'invitation de M. Adrien Gouteyron, président , les raisons qui avaient motivé son dépôt.
Beaucoup de communes et souvent de petites communes -telles, en Bretagne, Josselin ou Moncontour, mais aussi des villes comme Lorient, Quimper ou Concarneau- organisent des festivals culturels qui, en raison de leur conception même, se tiennent en tout ou partie sur la voie publique et dans un cadre architectural et monumental dont ils sont indissociables.
Ces festivals représentent de lourdes charges pour les municipalités, qu'elles ont besoin d'équilibrer par des recettes : elles sont donc conduites à demander un droit d'entrée aux spectateurs.
Mais elles sont alors à la merci d'un contentieux et certaines villes -comme Chinon ou Lorient- ont dû renoncer à percevoir ce droit, ce qui entraîne inévitablement des déficits importants et souvent, par voie de conséquence, la disparition de certaines manifestations culturelles, comme ce fut le cas à Chinon.
L'objet de la proposition de loi, comme de celles déposées à l'Assemblée nationale par M. Christian Jacob et par M. Gilbert Le Bris, est donc de permettre exceptionnellement, et dans des circonstances bien précises, aux communes de percevoir un péage pour l'accès aux festivités se déroulant sur la voie publique.
Bien sûr, il faut que cette faculté soit organisée dans des conditions préservant le droit d'accès des riverains et le principe de la liberté de circulation. Mais il faut trouver un moyen terme entre ces exigences et la possibilité de percevoir une redevance, faute de quoi l'existence de nombreux festivals culturels sera menacée.
Un premier débat a suivi l'intervention de M. Josselin de Rohan.
M. James Bordas , soulignant qu'en dehors de Chinon une autre ville du département de l'Indre et Loire avait été contrainte de renoncer à organiser une manifestation culturelle qui attirait un nombreux public mais dont elle ne pourrait assurer le financement, a estimé que la proposition de loi pouvait apporter une solution à de tels problèmes, tout en insistant sur la nécessité de limiter le périmètre soumis à péage.
M. Jacques Valade a observé que les villes-centres des communautés urbaines assumaient fréquemment la quasi-totalité des dépenses d'animation culturelle et a souligné la difficulté d'assurer une meilleure répartition de ces dépenses dans le cadre de l'intercommunalité.
M. Ambroise Dupont a demandé pourquoi le champ d'application de la proposition de loi était limité aux manifestations culturelles.
M. Fernand Demilly a craint que la proposition de loi ne supprime pas tout risque de contentieux.
M. Alain Dufaut , évoquant le cas d'Avignon, où pendant le festival coexistent dans la rue de nombreux spectacles tant gratuits que payants, a souligné qu'aucune loi ne pourrait régler tous les problèmes, et notamment celui du droit d'accès des riverains, qui est toujours délicat à gérer.
M. Ivan Renar est convenu de la réalité du problème posé aux communes mais s'est interrogé sur la manière dont serait reçue la solution qu'il était proposé de lui apporter, et qui pourrait être interprétée comme un rétablissement de l'octroi.
Prenant ensuite la parole pour présenter son rapport, M. Philippe Nachbar, rapporteur , s'est associé à l'analyse des auteurs de la proposition de loi et a souligné que l'intervention du législateur apparaissait urgente, car beaucoup de communes étaient en effet contraintes soit de faire payer l'accès à certaines manifestations culturelles -et de courir alors le risque de contentieux- soit de renoncer à les organiser.
Examinant les problèmes juridiques soulevés, il a noté qu'actuellement le droit d'accès à une manifestation culturelle n'avait aucune base légale et que, dans des réponses à des questions parlementaires, le ministère de l'intérieur avait pris une position de principe en considérant qu'un tel droit d'accès portait atteinte au principe de la liberté d'aller et venir. Il a estimé que cette affirmation devait être nuancée, rappelant que le Conseil constitutionnel avait jugé que l'institution de droits de péage était compatible avec ce principe, et il a souligné que le droit d'accès proposé, qui en lui-même n'était contraire à aucun principe général du droit, permettrait en outre de répartir entre tous les usagers d'un service public culturel les charges actuellement assumées par les seuls contribuables de la commune.
Rappelant qu'il s'était félicité, lors de l'examen au Sénat du budget de la culture, que le Gouvernement fasse de la diffusion culturelle une de ses priorités, il a souligné que la proposition de loi participait aussi de cette priorité et permettrait de lever les incertitudes financières et juridiques qui pèsent actuellement sur les communes et sur le sort de nombreuses manifestations culturelles : son examen s'inscrit donc parfaitement dans les missions du Sénat et dans celles de sa commission des affaires culturelles.
Analysant ensuite le dispositif de la proposition de loi, le rapporteur a souligné que ses auteurs avaient entouré d'un certain nombre de garde-fous la mise en place d'un droit d'accès aux manifestations se déroulant sur la voie publique. Ainsi, cette faculté serait soumise à autorisation du préfet ; elle serait réservée aux manifestions culturelles, limitation dont la commission pourrait certes débattre, mais qui paraissait justifiée en raison notamment du coût de ces manifestations ; enfin, seules deux manifestations par an pourraient donner lieu à la perception d'un droit d'accès, ce qui suffit à exclure toute assimilation de ce droit à un octroi.
Il a ensuite noté que la proposition de loi définissait le droit d'accès comme une redevance domaniale, soulignant qu'il était donc de même nature que d'autres redevances dont la perception est déjà autorisée par le code général des collectivités territoriales, et qu'il ne portait aucune atteinte aux principes constitutionnels.
M. Philippe Nachbar, rapporteur , a conclu son exposé en indiquant qu'il proposerait à la commission d'approuver la proposition de loi, en lui apportant toutefois deux modifications, l'une pour donner au maire compétence pour décider de soumettre l'accès à une manifestation au paiement d'un droit, sous réserve bien sûr du contrôle de légalité exercé par le préfet, et éventuellement du contrôle du juge, l'autre pour réserver expressément le droit d'accès des riverains, dont il appartiendra naturellement au maire de prévoir les conditions dans lesquelles il devra être concrètement assuré.
Un second débat a suivi l'exposé du rapporteur.
Remerciant le rapporteur d'avoir exprimé son soutien à un dispositif qui cherche à apporter une solution pratique aux problèmes auxquels sont confrontés de nombreux maires, et à réaliser un équilibre entre le respect de libertés auxquelles nul ne souhaite porter atteinte et le souci de répartir plus équitablement des charges financières assumées par les communes, M. Josselin de Rohan a exprimé son accord avec les modifications proposées.
M. Jean-Luc Miraux a posé des questions sur la portée de la notion de desserte des immeubles riverains, qui lui paraissait plus large que celle de droit d'accès des riverains et sur la limitation du champ d'application du texte aux manifestations culturelles, il s'est aussi inquiété de savoir si le texte permettait que chacune des deux manifestations annuelles puissent se dérouler sur plusieurs jours.
M. André Bohl s'est interrogé sur la position de principe prise par le ministère de l'intérieur, notant que dans l'exercice de ses pouvoirs de police, le maire pouvait en tant que de besoin limiter la liberté de circulation. Il a souhaité être assuré que la proposition de loi ne modifiait pas les pouvoirs de police du maire et qu'elle ne restreignait pas exagérément le recours au droit d'accès payant, qui est dans les faits déjà pratiqué. Il a en outre demandé si le droit serait perçu par la commune ou par l'organisateur, remarquant qu'une commune pouvait confier le soin d'organiser des manifestations culturelles à plusieurs organisateurs.
M. René-Pierre Signé a demandé si le maire pourrait percevoir un péage pour l'accès à une manifestation se déroulant sur une voie départementale.
M. Ivan Renar s'est associé à la question de M. André Bohl sur le destinataire de la redevance et a en outre voulu savoir si le texte serait applicable lorsque, par exemple, des tribunes étaient installées pour accueillir les spectateurs de l'arrivée d'une course cycliste ou d'une autre épreuve sportive. Il s'est d'autre part demandé si la proposition de loi " n'ouvrait pas la boite de Pandore " et si son application ne créerait pas plus de problèmes qu'elle n'en résoudrait.
S'associant à cette dernière remarque, M. Xavier Darcos a évoqué les multiples formes que peuvent revêtir les manifestations culturelles visées par la proposition de loi, et qui d'ailleurs n'occupent pas forcément la totalité de la voie publique, et si le texte proposé pourrait s'appliquer à des situations très diverses et régler des problèmes tout aussi divers.
M. Fernand Demilly s'est interrogé sur la limitation à deux manifestations annuelles du recours au droit d'accès.
Revenant sur les questions soulevées par MM. Ivan Renar et Xavier Darcos, M. André Maman a souligné qu'un texte de loi ne résoudrait pas tous les problèmes qui se posent localement et qui ne pourront trouver de solution que grâce à la négociation.
Répondant aux différents intervenants, M. Philippe Nachbar , rapporteur , a notamment apporté les précisions suivantes :
- le texte prévoit une limitation du droit d'accès payant à deux manifestations annuelles, mais ne limite pas la durée de ces manifestations, qui en effet ne se déroulent pas toutes sur une seule journée ;
- la desserte des immeubles riverains, notion qui figure déjà dans le code général des collectivités territoriales, recouvre le droit d'accès des riverains, qu'on ne peut évidemment obliger à payer pour accéder à leur domicile, mais aussi, en tant que de besoin, l'accès d'autres personnes aux immeubles riverains. Dans la pratique, les organisateurs de fêtes payantes sur la voie publique font ainsi généralement droit aux demandes d'accès au périmètre de la fête de personnes souhaitant par exemple visiter un monument, ou accéder à des commerces : M. Adrien Gouteyron, président , a observé à cet égard que le principe de l'accès payant ne pouvait être bien accepté que s'il était appliqué avec une certaine souplesse et qu'il y aurait toujours des contentieux si, par exemple, il portait un préjudice excessif aux commerces inclus dans le périmètre ;
- on peut certes concevoir que l'accès payant ne soit pas réservé à des manifestations culturelles, mais les manifestations sportives, par exemple les courses cyclistes qui se déroulent sur de longs parcours et peuvent traverser plusieurs communes, poseraient à cet égard des problèmes spécifiques. Le choix des manifestations culturelles se justifie par les coûts très importants qu'elles occasionnent aux communes et par le fait qu'elles attirent de très nombreux visiteurs extérieurs. L'option retenue par les auteurs de la proposition de loi paraît donc raisonnable et il paraît préférable, sauf à fragiliser le texte, de la retenir : il sera toujours possible de réfléchir ultérieurement à un élargissement du champ d'application de ses dispositions. En tout cas, il est parfaitement possible, même sans texte, de prévoir un accès payant à des tribunes installées au lieu d'arrivée d'une épreuve sportive ;
- la proposition de loi ne modifie pas les pouvoirs de police du maire qui, en matière de circulation et de stationnement, s'exercent sur l'ensemble de la voirie à l'intérieur de l'agglomération ;
- le texte prévoit que le droit d'accès sera perçu par la commune ;
- il est certain que la proposition de loi ne peut pas régler tous les problèmes qui pourront se poser localement lors de l'organisation de telle ou telle manifestation et qu'elle n'évitera pas tout risque de contentieux. Mais il convient de rappeler qu'aujourd'hui le droit d'accès est dans tous les cas illégal, et que toutes les communes où il est pratiqué s'exposent à être condamnées en cas de recours.
A l'issue de ce débat, la commission a approuvé la proposition de loi dans la rédaction proposée par son rapporteur .
*
* *