B. LA PROPOSITION DE LOI INITIALE
Le texte initial comportait deux dispositions concernant les trois fonctions publiques (Etat, territoriale et hospitalière).
• En premier lieu, selon la proposition de loi initiale, serait de droit placé en disponibilité pendant la durée de son mandat le fonctionnaire :
- nommé membre du Gouvernement
- élu au Parlement national ou au Parlement européen
- élu président d'un conseil général ou régional
- élu maire d'une commune de plus de 100.000 habitants.
Un décret en Conseil d'Etat préciserait les cas et les conditions de disponibilité, sa durée ainsi que les modalités de réintégration du fonctionnaire intéressé, à l'expiration de la période de disponibilité.
En revanche, les fonctionnaires élus à d'autres fonctions ou mandats électifs conserveraient la possibilité d'être détachés.
• Toujours selon la proposition de loi initiale, les règles d'avancement du fonctionnaire détaché seraient modifiées « lorsque (la) fonction (publique élective) comporte des obligations empêchant d'assurer normalement l'exercice de la fonction » ou pour exercer les fonctions de :
- maire d'une commune de moins de 100.000 habitants ;
- maire-adjoint d'une commune de plus de 20.000 habitants ;
- vice-président d'un conseil général ou régional ayant reçu délégation de l'exécutif.
Les fonctionnaires élus à ces fonctions seraient soumis aux mêmes règles en matière d'avancement que les fonctionnaires bénéficiant d'une décharge totale de service pour l'exercice d'un mandat syndical. Leur avancement aurait lieu « sur la base de l'avancement moyen des fonctionnaires du corps auquel ils appartiennent ».
En revanche, les conditions d'avancement seraient inchangées pour les fonctionnaires élus conseillers (municipaux, généraux et régionaux) ainsi que pour les maires-adjoints des communes de moins de 20.000 habitants.
Ces élus continueraient donc à bénéficier, dans leur corps, au cours de leur détachement, de leurs droits à l'avancement, dans les mêmes conditions que leurs collègues.
Telles sont les dispositions contenues dans la proposition de loi initiale.
C. CLARIFIER CERTAINES RÈGLES SANS PRIVER DURABLEMENT D'EMPLOI CERTAINS ÉLUS À L'ISSUE DE LEUR MANDAT
Comme les auteurs de la proposition de loi, votre commission des Lois considère contraire au principe d'égalité que le fonctionnaire exerçant des fonctions électives de très haut niveau, continue, pendant l'exercice de ces fonctions, à bénéficier de droits à l'avancement dans les mêmes conditions que les fonctionnaires poursuivant leur activité professionnelle.
Comme les auteurs de la proposition de loi, votre rapporteur relève aussi que, parallèlement, un grand nombre de fonctionnaires poursuivant leur activité professionnelle voient leurs perspectives d'avancement ralentir en raison de leur forte implication dans l'exercice de leurs mandats électoraux.
Une clarification sans aucun doute nécessaire de la législation en la matière ne saurait cependant avoir pour conséquence de créer des situations de précarité pour certains élus à la fin de leur mandat.
Votre rapporteur a exposé qu'au terme d'une disponibilité de plus de trois années la réintégration était de droit « dans un délai raisonnable », donc dans un délai indéterminé (et non lors de la première vacance en cas de détachement).
Selon les indications apportées à votre rapporteur par le ministère de la Fonction publique et de la réforme de l'Etat, ceci peut impliquer pour l'élu placé en disponibilité pendant la durée de son mandat, une attente de plus d'un an avant sa réintégration effective dans la fonction publique.
Un tel risque, contraire à la volonté des auteurs de la proposition de loi comme à celle de votre commission des Lois, serait de nature à décourager de l'accès aux mandats une partie non négligeable de la population, dont l'expérience professionnelle peut s'avérer très utile aux collectivités territoriales.
Les dispositions de la proposition de loi initiale sur le placement en disponibilité de certains élus n'ont donc pas été retenues par votre commission des Lois.
En revanche, il n'apparaît pas inutile de clarifier les règles d'avancement des fonctionnaires interrompant leur activité professionnelle afin d'exercer leurs fonctions électives dans de meilleures conditions.
Cette clarification serait destinée à préserver l'indépendance des élus exerçant les plus hautes responsabilités.
• En premier lieu, les fonctionnaires accédant aux fonctions électives les plus importantes, pour lesquelles votre commission des Lois vous propose une incompatibilité avec les fonctions publiques non électives (voir partie I, paragraphe B ci-dessus), verraient leurs droits à l'avancement, pendant leur détachement, aligné sur celui prévu pour les fonctionnaires élus parlementaires.
Les fonctionnaires élus parlementaires, dont l'indépendance doit être préservée , ne peuvent pas bénéficier d'un avancement au choix.
De même, les maires des communes d'au moins 100.000 habitants et les présidents de conseil général ou régional ne pourraient pas bénéficier d'un avancement au choix par l'autorité administrative pendant leur détachement.
Ils ne pourraient donc pas, pendant l'exercice de leurs fonctions électives, faire l'objet ni d'un avancement de grade, ni d'un avancement de classe. L'avancement d'échelon ne serait possible que si celui-ci était conforme à l'avancement moyen à l'ancienneté prévu par leur statut particulier.
Par ailleurs, la reconstitution de carrière dans les conditions où elle aurait dû normalement se poursuivre s'ils n'avaient pas interrompu leur activité, au moment de la réintégration dans le corps d'origine à l'issue du mandat, serait impossible pour ces élus, comme elle l'est pour les parlementaires.
• Un avancement « sur la base de l'avancement moyen des fonctionnaires du corps » , selon la formule prévue pour les fonctionnaires bénéficiant d'une décharge totale de service pour l'exercice de mandats syndicaux, pourrait être prévu pour les élus exerçant des responsabilités « intermédiaires » .
Seraient concernés par cette disposition :
- les maires des communes entre 50.000 et 100.000 habitants ;
- les vice-présidents de conseils généraux et régionaux.
• Enfin, les autres élus bénéficiaires d'un détachement pour l'exercice d'une fonction élective ou d'un mandat électoral continueraient, pendant la durée de leur détachement, à acquérir des droits à l'avancement, dans les mêmes conditions que leurs collègues ayant poursuivi leur activité professionnelle et comme cela est le cas actuellement.
Les règles d'avancement seraient donc inchangées pour les maires des communes de moins de 50.000 habitants, pour tous les maires-adjoints et pour les conseillers (municipaux, généraux et régionaux) qui auraient été placés en position de détachement.