III. L'ADAPTATION DE LA LÉGISLATION SUR LES SONDAGES D'OPINION
Le Sénat est aussi saisi d'une proposition de loi de nos collègues MM. Daniel Hoeffel, Charles Jolibois et de votre rapporteur, modifiant la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion 13 ( * ) .
Cette proposition de loi vise à supprimer l'interdiction de publier, de diffuser et de commenter les sondages d'opinion de caractère électoral pendant la semaine qui précède un scrutin, pour ne la maintenir que la veille du scrutin et pendant le déroulement de celui-ci.
Avant d'analyser les difficultés, tant juridiques que pratiques auxquelles se heurtent depuis plusieurs années l'application de cette interdiction, puis d'exposer les raisons qui conduisent votre commission des Lois à vous proposer une adaptation de la législation en la matière, votre rapporteur rappellera le régime juridique des sondages portant sur les élections.
A. UNE LÉGISLATION POUR LA TRANSPARENCE DES SONDAGES D'OPINION
Lors de la campagne présidentielle de 1974 et à la demande des directeurs de campagne des deux candidats en présence au second tour, le président Alain Poher, exerçant provisoirement les fonctions de président de la République à la suite du décès du président Georges Pompidou, a sollicité du journal « France-Soir » qu'il renonce à la publication, la veille du second tour de scrutin, d'un sondage d'opinion sur cette élection.
Cette démarche provenait du climat tendu de la fin de campagne, alors que les sondages précédents plaçaient quasiment à égalité les candidats François Mitterrand et Valéry Giscard d'Estaing.
On observera que la renonciation à la publication du sondage par l'organe de presse concerné s'est effectuée en l'absence de toute obligation de caractère juridique.
Ces circonstances ont contribué à l'adoption avec modifications par le Parlement d'une proposition de loi de nos regrettés collègues Etienne Dailly et Gaston Pams 14 ( * ) , à l'origine de la loi du 19 juillet 1977 précitée, ayant pour objet de réguler la réalisation et la publication de sondages d'opinion sur les scrutins, afin que ceux-ci ne risquent pas d'altérer la liberté de choix de l'électeur.
La loi concerne les scrutins politiques de toute nature : référendum, élections présidentielles, parlementaires, locales et européennes. Elle s'applique, le cas échéant, aux scrutins partiels.
Sont régies par la loi « tout sondage d'opinion ayant un rapport direct ou indirect » avec l'un de ces scrutins de caractère politique.
La loi a créé une Commission des sondages, « chargée d'étudier et de proposer des règles tendant à assurer dans le domaine de la prévision électorale l'objectivité et la qualité des sondages publiés ou diffusés ».
La Commission des sondages est composée de neuf membres désignés, par décret en conseil des Ministres pour trois ans, en nombre égal parmi les membres du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation et de la Cour des Comptes.
Cette commission joue un rôle central dans le dispositif de régulation des sondages électoraux, qui comporte, d'une part, des dispositions applicables en toutes circonstances, et, d'autre part, des règles spéciales pour les périodes préélectorales.
1. Dispositions applicables en toute période
La Commission des sondages est habilitée à « définir les clauses qui doivent figurer obligatoirement dans les contrats de vente des sondages ». Elle participe étroitement au contrôle de l'élaboration et de la publication des sondages électoraux.
La publication ou la diffusion d'un sondage électoral doit être accompagnée des indications suivantes, établies sous la responsabilité de l'organisme qui les a réalisés :
- le nom de l'organisme ayant réalisé le sondage ;
- le nom et la qualité de l'acheteur du sondage ;
- le nombre des personnes interrogées ;
- la ou les dates auxquelles il a été procédé aux interrogations.
La publication ou la diffusion d'un sondage électoral donne lieu, de la part de l'organisme qui l'a réalisé, au dépôt auprès de la Commission des sondages d'une « notice précisant notamment :
« - l'objet du sondage ;
« - la méthode selon laquelle les personnes interrogées ont été choisies, le choix et la composition de l'échantillon ;
« - les conditions dans lesquelles il a été procédé aux interrogations ;
« - le texte intégral des questions posées ;
« la proportion des personnes n'ayant pas répondu à chacune des questions ;
« les limites d'interprétation des résultats publiés ;
« s'il y a lieu, la méthode utilisée pour en déduire les résultats de caractère indirect qui seraient publiés. »
La Commission des sondages peut ordonner la publication des indications figurant dans cette notice par ceux qui ont procédé à la publication ou à la diffusion d'un sondage.
Les instituts de sondage ne peuvent réaliser de sondage électoral destiné à être publié ou diffusé s'ils ne se sont pas engagés, par une déclaration préalablement adressée à la commission des sondages, à appliquer la loi du 19 juillet 1977 précitée et les textes réglementaires pris sur proposition de la commission des sondages afin d'assurer leur « objectivité et qualité ».
Nul ne peut publier ou diffuser les résultats d'un sondage électoral réalisé sans que cette déclaration ait été préalablement souscrite par l'institut de sondage l'ayant réalisé.
La Commission des sondages a tout pouvoir pour vérifier que les sondages électoraux ont été réalisés et que leur vente s'est effectuée conformément aux lois et règlements.
Les organes d'information qui publieraient ou diffuseraient un sondage électoral en violation des dispositions législatives ou réglementaires applicables, en méconnaissance des clauses obligatoires des contrats de vente, ou en altérant la portée des résultats obtenus « sont tenus de publier sans délai les mises au point demandées par la Commission des sondages ».
La Commission des sondages peut même, « à tout moment, faire programmer et diffuser ces mises au point par les sociétés nationales de radiodiffusion et de télévision ».
Les décisions de la Commission des sondages sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat, dans un délai de cinq jours à compter de la notification.
Le décret n° 78-79 du 25 janvier 1978 précise que les clauses obligatoires des contrats de vente de sondages électoraux, définies par la commission des sondages, sont publiées au Journal Officiel .
Le décret n° 80-351 du 16 mai 1980, accorde à la personne interrogée le droit d'être informée du nom de l'organisme qui réalise le sondage, l'enquêteur devant, en outre, préciser à la personne sondée qu'elle peut ne pas répondre ou mettre fin à tout moment à cet entretien.
Enfin, le décret impose à l'institut de sondage l'obligation de conserver et de tenir, pendant deux mois, à la disposition de la Commission des sondages les documents permettant de vérifier l'objectivité et la qualité du sondage (plan d'échantillonnage et échantillon réel, liste des enquêteurs et instructions qui leur ont été données, documents relatifs au traitement des réponses, résultats bruts et, le cas échéant, redressements effectués...).
Le délai de deux mois peut être prolongé pour les besoins de la vérification ou en raison d'une procédure judiciaire.
La méconnaissance des dispositions légales peut être sanctionnée d'une amende de 500.000 F, avec publication ou diffusion « par les mêmes moyens que ceux par lesquels il a été fait état du sondage litigieux ». (article 12 de la loi du 19 juillet 1977 précitée).
L'ensemble de ce dispositif, destiné à favoriser l'objectivité et la qualité des sondages électoraux en toutes périodes ne serait, en aucune façon, remis en cause ou modifié par la présente proposition de loi.
2. Dispositions spécifiques aux périodes électorales
Seules ces dispositions seraient affectées par la proposition de loi.
L'article 11 de la loi du 19 juillet 1977 interdit, pendant la semaine qui précède chaque tour de scrutin ainsi que pendant le déroulement de celui-ci, la publication, la diffusion et le commentaire, par quelque moyen que ce soit, de tout sondage d'opinion ayant un rapport direct ou indirect avec le scrutin.
L'interdiction concerne donc la publication des sondages, non leur fabrication.
En cas d'élection partielle, l'interdiction ne concerne que les sondages portant directement ou indirectement sur ces scrutins partiels.
L'interdiction ne s'applique pas aux opérations « qui ont pour objet de donner une connaissance immédiate des résultats de chaque tour de scrutin et qui sont effectuées entre la fermeture du dernier bureau de vote en métropole et la proclamation des résultats ».
Les enquêtes réalisées à la sortie des bureaux de vote sont soumises à la même règle et aux mêmes exceptions. Leurs résultats peuvent donc être communiqués à partir de la fermeture du dernier bureau de vote 15 ( * ) .
La méconnaissance des dispositions spéciales applicables en période électorale est assortie des mêmes sanctions que celles des autres dispositions de la loi du 19 juillet 1977 précitée (500.000 F d'amende et publication ou diffusion de la décision de justice par les mêmes moyens que ceux par lesquels il a été fait état du sondage).
La proposition de la loi qui nous est soumise se limite à circonscrire l'interdiction de publication des sondages électoraux au jour qui précède chaque tour du scrutin et à la période de déroulement de ce scrutin.
Au lieu d'être interdits à partir du dimanche précédent le scrutin à zéro heure jusqu'à l'heure de fermeture du dernier bureau de vote, la publication ou la diffusion du sondage serait prohibée du samedi, veille du scrutin, à zéro heure jusqu'à l'heure de fermeture du dernier bureau de vote.
* 13 n° 57 (2000-2001).
* 14 Déposée avant la campagne présidentielle de 1974 : n° 83 (1972-1973)
* 15 Conseil d'Etat - 18 juin 1993, Institut français d'opinion publique et autres.