II. ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
Le
budget de l'enseignement supérieur se compose depuis le projet de loi de
finances pour 2001 de deux agrégats :
11- «
Enseignement supérieur
», auquel a
été intégré l'ancien agrégat
« recherche universitaire » ;
21- «
Action sociale
», qui regroupe l'ensemble des
aides sociales du département ministériel en faveur des
étudiants.
Il est à noter que le projet de loi de finances assigne désormais
à chaque agrégat depuis le projet de loi de finances pour 2001
des
objectifs
assortis
d'indicateurs
quantitatifs.
A. ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR (AGRÉGAT 11)
Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens en personnel et ceux consacrés au fonctionnement et à l'investissement dans les établissements d'enseignement supérieur, ainsi que l'ensemble des actions en faveur de la recherche universitaire.
Récapitulation des crédits pour l'agrégat « enseignement supérieur »
(en milliards d'euros)
|
|
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|
Titre III (Moyens des services) |
5,132 |
5,338 |
5,502 |
6,107 |
6,392 |
|
Evolution |
+5,4 % |
+4,0 % |
+3,1 % |
+11,0 % |
+4,7 % |
|
dont personnel |
4,126 |
4,311 |
4,449 |
5,021 |
5,223 |
|
Evolution |
+4,4 % |
+4,5 % |
+3,2 % |
+12,9 % 18( * ) |
+4,0 % |
|
dont fonctionnement |
1,006 |
1,027 |
1,053 |
1,086 |
1,169 |
|
Evolution |
+10,1 % |
+2,1 % |
+2,5 % |
+3,1 % |
+7,6% |
|
Titre IV (interventions) 19( * ) |
0,034 |
0,038 |
0,039 |
0,036 |
0,036 |
|
Evolution |
-4,6 % |
+12,8 % |
+2,3 % |
-7,4 % |
+0,0 % |
|
Total Dépenses ordinaires |
5,166 |
5,376 |
5,541 |
6,143 |
6,428 |
|
Evolution |
+5,3 % |
+4,1 % |
+3,1 % |
+10,9 % |
+4,6 % |
|
Dépenses en capital (crédits de paiement) |
0,776 |
0,863 |
0,825 |
0,838 |
0,723 |
|
Evolution |
-6,9 % |
+11,3 % |
-4,5 % |
+1,6 % |
-13,7 % |
|
Total (DO + CP) |
5,942 |
6,239 |
6,366 |
6,981 |
7,152 |
|
Evolution |
+3,5 % |
+5,0 % |
+2,0 % |
+9,7 % |
+2,5 % |
1. Les objectifs assignés à l'agrégat
Les deux
grands
objectifs
assignés à cet agrégat par le
projet de loi de finances pour 2002 sont « la qualité du
service », d'une part, « l'efficacité
socio-économique » de l'enseignement supérieur, d'autre
part.
Comme dans le projet de loi de finances pour 2001, le second objectif, relatif
à la «
qualité du service
», se
décline en deux-sous objectifs :
- « assurer un encadrement approprié », les
indicateurs associés à cet objectif étant le nombre
d'étudiant par enseignant-chercheur (qui pourrait baisser en 2002 de
4 % par rapport à 1998, à 19 étudiants pour un
enseignant chercheur) et le nombre d'étudiants par personnel
non-enseignant (qui pourrait baisser en 2002 de 5 % par rapport à
1998, à 28 étudiants par ATOS) ;
- « mettre à disposition des étudiants les fonds
documentaires » , les indicateurs associés à cet
objectif étant désormais le nombre d'étudiants par place
assise en bibliothèque (en baisse de 20 % en 1999 par rapport
à 1995, à 14,6 étudiants par place assise), le nombre
d'agents des bibliothèques universitaires pour 1.000 étudiants
(en progression de 32 % en 1999 par rapport à 1995, à 3,07
agents pour 1.000 étudiants), enfin la durée moyenne d'ouverture
hebdomadaire et annuelle des bibliothèques universitaires
pondérée par le volume de leurs collections.
La présentation des sous-objectifs et des indicateurs associés
à l'objectif «
d'efficacité
socio-économique
» a par ailleurs été
refondue.
En effet, dans le projet de loi de finances pour
2001
,
l'efficacité socio-économique consistait à
élever le niveau général des connaissances
apprécié au regard du taux de scolarisation dans le
supérieur, du taux de scolarisation dans l'université, de la
proportion de sortants du système éducatif titulaire d'un
diplôme du supérieur et du devenir professionnel des jeunes
docteurs.
En revanche, le projet de loi de finances décline la notion
d'efficacité économique autour des
quatre sous-objectifs
suivants :
- «
lutter contre l'échec en premier cycle
»,
l'indicateur associé à cet objectif étant le devenir
(passage ou redoublement dans la même filière ou dans une autre
filière, sortie du système universitaire), un an après,
des bacheliers entré en première année de premier cycle
universitaire ;
- «
favoriser l'accès en deuxième cycle
universitaire
», l'indicateur associé à cet
objectif étant l'évolution du taux d'accès en
2
nd
cycle universitaire des bacheliers entrés à
l'université dans une filière générale (hors IUT et
santé) deux à cinq ans auparavant ;
- «
accroître le niveau de formation des sortants de
l'enseignement supérieur
», l'indicateur associé
à cet objectif étant la répartition des sortants de
l'enseignement supérieur (sans diplôme, avec diplôme de
l'enseignement supérieur court - DEUG, DUT, BTS ou diplôme
paramédical ou social - ou avec diplôme de l'enseignement
supérieur long). En 1999, les sortants de l'enseignement
supérieur se répartissaient ainsi entre 25 % de non
diplômés, 33 % de titulaires d'un diplôme
« court » et 42 % de titulaires d'un diplôme de
l'enseignement supérieur « long » ;
- «
insérer professionnellement les
étudiants
» l'indicateur associé à cet
objectif étant le statut socio-professionnel des diplômés
de l'enseignement supérieur cinq ans après la fin de leurs
études.
Comme le souligne votre rapporteur spécial dans ses observations, la
formulation de ces sous-objectifs et de leurs indicateurs associés
demeure toutefois pour le moins
maladroite et incomplète
.
2. Les dépenses de rémunération
Les
crédits demandés pour la rémunération des
personnels non enseignants et enseignants chercheurs (y compris les primes
d'encadrement doctoral), ainsi que les indemnités, cotisations et
prestations sociales s'élèvent à
5,223 milliards
d'euros
(soit 34,26 milliards de francs) pour 2002, en augmentation de
202 millions d'euros (soit 1,33 milliard de francs) par rapport
à 2001, soit une
hausse de 4,0
%.
A structure constante, cette augmentation est d'ailleurs
légèrement supérieure à 210 millions d'euros,
puisque les crédits relatifs aux primes de charges administratives et
aux primes de responsabilités (à hauteur de 6,5 millions
d'euros) seront transférés à partir du 1
er
septembre 2002 vers le chapitre 36-11 « subventions de fonctionnement
aux établissements » et que 2 millions d'euros de
crédits de rémunération ont été
transférées vers la section enseignement scolaire du budget de
l'Education nationale
Quoi qu'il en soit, l'augmentation des seuls crédits de
rémunération de personnel (202 millions d'euros) est
supérieure à l'augmentation de l'ensemble du budget de
l'enseignement supérieur (188 millions d'euros).
En d'autres
termes, les crédits de paiement hors rémunération des
personnels s'inscrivent en repli dans le projet de loi de finances pour 2002
par rapport au budget pour 2001.
Hors transferts, l'augmentation des crédits demandés pour la
rémunération des personnels (soit 210 millions d'euros)
s'explique notamment comme suit :
- à hauteur de
90 millions d'euros
, par « l'effet de
base » résultant des mesures de
revalorisation du point de
la fonction publique intervenues en 2000 et en 2001
, alors que le budget
de l'enseignement supérieur avait été construit sur
l'hypothèse d'une absence de revalorisation du point de la fonction
publique. Il résulte d'ailleurs de cette hypothèse que les
crédits de rémunérations prévus en loi de finances
pour 2001 seront insuffisants et devront sans doute être abondés
d'ici la fin de l'année par des dotations en provenance de chapitres
« réservoirs » du budget des charges communes ;
- à hauteur de
27 millions d'euros
, par la
réévaluation
des besoins de crédits
afférents aux
cotisations
et aux
prestations
sociales
payées par l'Etat, qui sont régulièrement
sous-estimés
;
- à hauteur de
25 millions d'euros
par les effets en
fraction d'année des
revalorisations
du
point de la fonction
publique
prévues en mars 2002 et en décembre 2002 ;
- à hauteur de
31 millions d'euros
par l'effet en
année pleine des
créations d'emplois
intervenues au
1
er
septembre 2001
20(
*
)
;
- à hauteur de
19 millions d'euros
par l'effet en tiers
d'année des
créations d'emplois
budgétaires
prévues pour le
1
er
septembre 2002
, soit
1 000 emplois d'enseignants
(600 enseignants chercheurs, 100
professeurs agrégés - PRAG -, 261 attachés temporaires
d'enseignement et de recherche - ATER- et 39 assistants des disciplines
médicales) et
1 000 emplois non
enseignants
(dont
150 emplois pour les bibliothèques, 26 emplois
d'infirmières et 10 emplois d'assistante sociale) ;
- à hauteur de
18 millions d'euros
, par des mesures
d'ajustement, par l'effet en année pleine des mesures
catégorielles intervenues en 2001 et par l'effet en fraction
d'année de nouvelles
mesures catégorielles
, notamment la
poursuite du repyramidage des corps d'enseignants-chercheurs,
d'ingénieurs de recherche, d'ingénieurs d'études et
d'agents des services techniques ; la revalorisation de l'indice terminal du
corps (en voie d'extinction) des assistants de l'enseignement
supérieur ; la transformation de 130 emplois d'assistant de
bibliothèque en emplois de bibliothécaire adjoint
spécialisé ; la revalorisation de la carrière des
personnels de magasinage ; l'achèvement du plan
d'intégration de la filière ouvrière et de service dans
les corps techniques de la recherche et de la formation ; la
transformation de 736 agents administratifs en adjoints
administratifs ; enfin la création à partir du
1
er
septembre 2002 d'une indemnité pour les membres du
Conseil national des universités (à hauteur de 0,30 million
d'euros en tiers d'année).
Au total, hors transferts, l'augmentation des crédits demandés
pour la rémunération des personnels (soit 210 millions d'euros)
s'explique ainsi à hauteur de 142 millions d'euros par la
progression mécanique des rémunérations des emplois
budgétaires, à hauteur de 50 millions d'euros par les
créations d'emplois budgétaires et à hauteur de
18 millions d'euros par les mesures d'ajustement ou catégorielles.
Compte tenu notamment de son impact sur les crédits de fonctionnement
des établissements ou des CROUS destinés à la
rémunération des emplois non budgétaires,
la
progression mécanique des rémunérations représente
ainsi les 5/6èmes de la progression du budget de l'enseignement
supérieur
.
3. Les emplois budgétaires
Compte
tenu des créations d'emplois détaillées supra, l
es
emplois budgétaires de l'enseignement supérieur
s'élèveraient à 136.132 en septembre 2001
(+ 1,5 % par rapport à septembre 2000).
Au total, les
emplois budgétaires
du ministère se seront
ainsi accrus de 41,5 % entre 1990 et 2002, et de 12,2 % entre 1997 et
2002. Cette progression fut beaucoup plus rapide pour les enseignants
(+ 34 %) que pour les IATOS entre 1990 et 1997 ( + 15 %), mais
la législature 1997-2002 aura été
caractérisée au contraire par une moindre progression des emplois
d'enseignants (+ 10 %) que celle des emplois d'IATOS
21(
*
)
(+ 17 %).
Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour
2000, la
Cour des Comptes
soulignait toutefois que
«
contrairement aux emplois de personnel non enseignant dont
l'utilisation est quasi totale
, tous les emplois de personnel enseignant ne
sont pas utilisés
. Le recensement opéré en l'an 2000
montre que ...1421 emplois n'étaient pas utilisés au
1
er
janvier 2000 pour des recrutements. Selon les informations
remontées des établissements, ils se répartissaient entre
737 emplois délégués mais utilisés pour gager
des heures complémentaires et 684 emplois
délégués et non utilisés pour des raisons diverses
(attente de recrutement sur un poste libéré par un départ
en retraite, gel provisoire de l'emploi pour des personnels en
détachement ou en mobilité, ...)
». La Cour
des Comptes ajoutait d'ailleurs : «
alors que tous les
emplois ne sont pas occupés, la prévision budgétaire s'est
avérée erronée... l'exécution [2000] ayant
montré que les crédits étaient insuffisants en fin
d'année
».
Evolution des emplois budgétaires recensés par
le
ministère de l'Education nationale
pour l'enseignement
supérieur
(en milliers)
|
Rentrée |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Enseignants |
64,5 |
68,0 |
69,1 |
70,2 |
72,8 |
74,2 |
77,1 |
78,6 |
79,8 |
80,3 |
81,3 |
|
IATOS |
44,8 |
46,0 |
46,1 |
47,0 |
48,4 |
47,0 |
51,3 |
52,2 |
52,8 |
53,8 |
54,8 |
|
Total |
109,3 |
114,0 |
115,2 |
117,2 |
121,2 |
121,2 |
128,4 |
130,8 |
132,6 |
134,1 |
136,1 |
|
Etudiants 22( * ) |
1387 |
1504 |
1554 |
1591 |
1575 |
1547 |
1526 |
1523 |
1529 |
1538 |
1544 |
Source : ministère de l'Education nationale.
Les quinze dernières années auront été
également caractérisées par des
fluctuations
de
grande amplitude des
taux d'encadrement
.
En effet,
entre 1987 et 1995
, la progression du nombre des
étudiants des établissements dépendant du budget de
l'enseignement supérieur fut plus rapide que celle des emplois
budgétaires du département ministériel, conduisant
à une forte
dégradation des taux d'encadrement
, notamment
en personnel administratif et technique.
Mais les emplois budgétaires du département ministériel
ont poursuivi leur progression
depuis 1995
(+ 16 %), alors que
les effectifs étudiants se repliaient de 3 %, ce qui a permis une
nette amélioration
des taux d'encadrement.
Au total, le taux d'encadrement en enseignants chercheurs (ratio emplois
d'enseignants-chercheurs /étudiants) se sera ainsi dégradé
de 19,25 en 1987 à 22,62 en 1995, avant de redescendre à 19,14
à la rentrée 2001 (ce qui correspond aux niveaux atteints au
début des années 1980 (c'est à dire d'avant
l'accélération du nombre des étudiants).
Comme le souligne la Cour des Comptes, «
les créations
d'emplois sont ainsi intervenues de façon
décalée
par rapport à l'évolution de la démographie
étudiante... ce lissage, [étant], selon le ministère,
volontaire
» .
4. Les moyens de fonctionnement
Le
projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2002 prévoit
d'accroître
les moyens de fonctionnement de l'enseignement
supérieur de
84 millions d'euros
(soit 550 millions de
francs), à 1,169 milliard d'euros, (soit 7,67 milliards de
francs).
Ces moyens de fonctionnement sont constitués à près de
99 % de subventions de fonctionnement aux établissements.
Les subventions de fonctionnement aux établissements (chapitre 36-11)
Les
subventions de fonctionnement du chapitre 36-11 constituaient en 1999
(dernière année connue) près de
44 % des
ressources des universités
, les subventions de recherche et les
autres subventions d'Etat et des organismes publics en constituant par ailleurs
13 %, les droits universitaires 10 %, les ressources en formation continue
7 %, la rémunération des travaux et études 6 %,
les contrats de recherche 6 %, les subventions des collectivités
locales 5 %, la taxe d'apprentissage 2 % et les autres ressources
7 %.
En l'an 2000, un septième de ces subventions ont été
attribuées dans le cadre de la
politique contractuelle
entre
l'Etat et les établissements, selon la clef de répartition
suivante :
Répartition par type d'action des subventions de fonctionnement contractuelles aux établissements
|
Chapitre, article et type d'actions |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Titre III Subventions de fonctionnement |
|
|
|
|
36-11-10 : pédagogie, amélioration de la réussite, vie étudiante, nouvelles technologies |
596 338 000 F |
618 218 000 F |
699 942 200 F |
|
36-11-20 : politique documentaire et muséologie |
181 472 200 F |
213 677 100 F |
211 948 410 F |
|
36-11-50 : recherche universitaire |
64 932 500 F |
65 045 750 F |
66 759 760 F |
|
36-11-60 : politique des ressources humaines |
18 815 000 F |
19 230 000 F |
20 870 000 F |
|
36-11-70 : relations internationales |
30 525 000 F |
31 950 000 F |
34 165 000 F |
|
Sous-total titre III |
892 082 700 F |
948 120 850 F |
1 033 685 370 F |
|
|
|
|
|
Source : ministère de l'Education nationale.
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
l'année 2000, la Cour des Comptes concluait toutefois que
«
le volet évaluation de la politique contractuelle (dont
dépend pourtant la pertinence et la réussite de la
démarche) apparaît encore marginal. Le flou des procédures,
l'absence de réelles sanctions et la faiblesse des indicateurs ne
permettent pas, en particulier d'apprécier l'emploi des moyens
contractualisés au regard des objectifs et des priorités qui ont
été arrêtés
».
En outre, la Cour des Comptes indiquait de manière plus
générale que
« le chapitre 36-11 illustre la
difficulté que rencontre l'administration centrale à suivre
l'utilisation des crédits qu'elle alloue aux universités et donc
à mettre en place un contrôle de gestion qui suppose des
données certaines. En effet, les crédits sont certes
définis par leur objet pour certains d'entre eux dans les
arrêtés de notification, mais en fait, une fois
intégrés dans les budgets des universités, leur
utilisation se fond avec celle des autres ressources disponibles dans les
établissements. Par ailleurs, les comptes financiers des
universités ne sont pas assez fins ni fiables pour connaître avec
précision l'utilisation qu'elles font de leurs ressources. Ainsi, les
crédits d'heures supplémentaires réellement
dépensés par les établissements ne sont pas connus par
l'administration centrale, dont les dotations ne couvrent vraisemblablement
qu'un quart environ de ce type de dépense
».
Les moyens de fonctionnement de l'enseignement supérieur progresseraient
ainsi de 7,6 % en 2002, après une hausse de 3,0 % en 2001.
En fait, cette progression résulterait à hauteur de 6,5 millions
d'euros d'une opération de déconcentration : le
transfert
à partir du 1
er
septembre 2002 des
crédits relatifs aux primes de charges administratives et aux primes de
responsabilités pédagogiques du chapitre 31-12
« indemnités et allocations diverses » au chapitre
36-11 « subventions de fonctionnement », ce qui donnera
plus de souplesse aux établissements.
Compte tenu par ailleurs d'autres opérations de transfert de moindre
importance, l'augmentation des
moyens de fonctionnement
de
l'enseignement supérieur ressort ainsi à structure constante
à 78 millions d'euros dans le projet de budget pour 2002, soit une
hausse de 7,1 %
, imputable en totalité à la
progression des subventions aux établissements, puisque les
crédits demandés pour les autres chapitres (notamment pour les
examens et concours et pour le comité national d'évaluation) sont
reconduits à l'identique par rapport à ceux prévus dans le
budget pour 2001.
Il convient toutefois de remarquer qu'au cours des quinze dernières
années, les fluctuations des
«
réserves
» des établissements ont
partiellement amorti celles des subventions de fonctionnement. On peut ainsi
craindre que l'accélération des subventions de fonctionnement ne
conduise à une nouvelle hausse de ces
« réserves ».
Or, le
fonds de roulement
des établissements a déjà
progressé de 23 % entre 1995 et 1999 pour atteindre
993 millions d'euros (soit 6,517 milliards de francs), ce qui
équivalait à presque un an de subventions de fonctionnement ou
à
230 jours de dépenses de fonctionnement
, alors que
la norme retenue pour le niveau du fonds de roulement par le ministère
de l'Education nationale est de 90 jours de dépenses de
fonctionnement.
La Cour des Comptes concluait ainsi la monographie consacrée au budget
de l'enseignement supérieur dans son rapport sur l'exécution des
lois de finances pour 2000 : « ...
ce montant signifie que
les ressources disponibles dans les établissements d'enseignement
supérieur représenteraient ainsi un volume de près de
4 milliards de francs. Un tel montant, qui ne peut [certes] pas être
assimilé à la seule thésaurisation des subventions
reçues de l'Etat, appelle [toutefois] analyse et action de la part du
ministère
».
Invité par votre rapporteur spécial à commenter cette
conclusion et à exposer les suites qui lui avait été
données, le ministère de l'Education nationale a apporté
la réponse suivante : «
depuis 1997 le
ministère mène en liaison avec les établissements une
politique visant à une meilleure connaissance et utilisation des
réserves. Cette politique s'est déjà traduite par la
modernisation de la gestion financière des universités, à
travers notamment la refonte de la réglementation comptable et
financière et la mise en place de
l'application informatique
NABUCO (nouvelle approche budgétaire et comptable) qui ont conduit les
établissements à réfléchir sur leurs orientations
et leur organisation en la matière. Des avancées concrètes
sont désormais visibles, par exemple avec la conception d'outils
modernes, facilitant une meilleure définition des objectifs, une
allocation des ressources plus efficiente et des bilans d'activités
mieux à même de déterminer les besoins futurs.
Dans ce nouveau contexte, la mobilisation des réserves s'opère
progressivement. Elle est fortement recommandée par le ministère,
dans le cadre de l'autonomie des établissements, à la fois au
travers de la politique contractuelle, le niveau des réserves
constituant un élément des discussions entre l'administration et
chaque établissement, et des réflexions qui peuvent être
menées conjointement par le ministère et les universités
afin de mieux connaître la composition de ces réserves et donc,
les réelles disponibilités de financement qu'elles peuvent
offrir
».
Quoi qu'il en soit, on peut préciser que l'augmentation des moyens de
fonctionnement des établissements prévue dans le projet de budget
pour 2002 (soit 78 millions d'euros à structure constante) se
décompose pour l'essentiel entre :
- la hausse de
65 millions d'euros
(+ 7,6 %, après
+ 2,2 % en 2001), à 931 millions d'euros, des
subventions
de
fonctionnement
aux
universités
, dont
9 millions d'euros au titre de l'impact mécanique de la
revalorisation du point de la fonction publique sur les
rémunérations versées sur les crédits de subvention
(notamment les heures complémentaires) et 2,1 millions d'euros au
titre du financement d'une expérimentation de dévolution du
patrimoine à certains établissements ;
- la hausse de
6 millions d'euros
(+ 5,3 %, après
+ 2,6 % en 2001), à 121 millions d'euros, des
crédits de fonctionnement des
bibliothèques
universitaires
;
- la hausse de
2,4 millions d'euros
(+ 26 %,
après + 23 % en 2001), à 11,6 millions d'euros,
des crédits réservés à
l'action
internationale
. Alors que la forte progression de 2001 avait principalement
bénéficié à EduFrance, à l'agence
Socrates-Leonardo da Vinci et aux universités franco-allemande et
franco-italienne, l'augmentation demandée pour 2002 devrait notamment
permettre le développement des «
universités
européennes d'été
» ;
- la hausse de
1,2 millions d'euros
(+ 8 %), à
16,5 millions d'euros, des subventions de fonctionnement de fonctionnement
de
l'Institut national de la recherche pédagogique
(INRP) ;
- l'augmentation de
1,2 millions d'euros
(+ 23 %), à
5,3 millions d'euros, des crédits de fonctionnement de
l'établissement public du musée des arts et civilisations Paris
(le musée des arts premiers), cofinancé par l'enseignement
supérieur ;
- la hausse de
0,6 millions d'euros
(+ 1,6 %, après +
13 % en 2001), des subventions de fonctionnement accordées aux
laboratoires universitaires
de recherche.
5. Les dépenses d'intervention
Les
dépenses d'intervention de l'agrégat (titre IV), qui avaient
baissé de 9 % en 2001, sont
stables
à
36,2 millions d'euros (soit 235 millions de francs).
Cette stabilité recouvre en fait deux évolutions
divergentes :
- d'un côté, la réduction à 16.190 euros
(contre 0,9 million d'euros en 2001 et 3,8 millions d'euros en l'an
2000) des crédits demandés pour l'article 43-11.20
« Activités de bibliothèques et
muséologie », le ministère ayant désormais
entièrement achevé sa participation au budget d'acquisition du
musée des arts premiers
(soit 75 millions de francs sur
trois ans) ;
- de l'autre, la progression de 0,9 million d'euros (+ 2,6 %, après
+ 2,5 % en 2001), à 35,5 millions d'euros, des
crédits destinés à
l'enseignement
supérieur privé et aux subventions aux associations
, qui
constituent désormais 98 % des crédits d'intervention de la
section budgétaire. Cette progression pourrait notamment permettre le
doublement des crédits destinés à la
formation des
élus étudiants
(0,96 million d'euros,
soit 6 millions de francs).
6. Les dépenses en capital
Les
crédits d'investissement
(titres V et VI) demandés pour
2002 représentent un peu plus de 8 % du budget de l'enseignement
supérieur, à 723 millions d'euros, soit
une baisse de
13,7 %
(après une hausse de 1,6 % en 2001).
Ces crédits sont répartis sur quatre chapitres : deux
chapitres de construction à maîtrise d'ouvrage Etat (chapitre
56-10) ou à maîtrise d'ouvrage déléguée
(66-73) et deux chapitres consacrés respectivement à
l'équipement (chapitre 66-71) et à la maintenance (chapitre
66-72).
a) Les investissements en faveur de la recherche universitaire
Les
subventions
d'équipement
demandées pour la recherche
universitaire, qui s'apparentent pour partie à des subventions de
fonctionnement, s'élèvent en 2002 à
321 millions
d'euros
de crédits de
paiement
(soit
2,11 milliards de francs),
en hausse de 5,9 %
après une
progression de 7,3 % en 2001, et à 330 millions d'euros
d'autorisations de programmes (soit 2,17 milliards de francs), en hausse
de 5,8 % après une progression de 10,7 % en 2001.
Au total, la progression des subventions d'équipement accordées
à la recherche universitaire aura été dynamique et
régulière sur la période 1997-2002 (+ 4,6 % par an en
moyenne).
Par ailleurs, les subventions prévues pour l'entretien et la maintenance
des laboratoires universitaires (article 66-72.50) baissent
de 2,8 % en crédits de paiements, à
20,4 millions d'euros (après une baisse de 5 % en
2001), et sont stables en autorisations de programme
à 19,8 millions d'euros.
Au total, la
recherche universitaire
bénéficiera de 341
millions d'euros de crédits de paiements en 2002, contre
325 millions d'euros en 2001, soit une
hausse de 5,0 %.
b) Les dépenses de maintenance et de mise aux normes de sécurité des bâtiments
En
revanche, les dépenses de
maintenance
et de
mise aux normes de
sécurité
des bâtiments d'enseignement supérieur
s'inscrivent en repli en 2002
à
211 millions d'euros
de crédits de paiements
, soit une
baisse de 12,3 %
après une baisse de 9,4 % en 2001, et à 150 millions
d'euros d'autorisations de programmes, soit une baisse de 44 %,
après - 4 % en 2001.
Cette baisse globale recouvre des évolutions divergentes.
En premier lieu, les subventions aux établissements d'enseignement
supérieur pour des travaux de
maintenance
, qui s'apparentent
aussi pour une large part à des subventions de fonctionnement,
augmentent de 12 millions d'euros de crédits de paiements, à
112 millions d'euros
en 2002, soit une
hausse de 12 %,
après une progression de 19 % en 2001.
En revanche, même si l'on ne prend pas en compte l'évolution des
dotations prévues pour le campus de Jussieu, les crédits de
paiement
23(
*
)
demandés
pour les
travaux de mise aux normes de sécurité
, qui
recouvrent à la fois la participation de l'Etat au volet
sécurité du plan « Université du
troisième millénaire » (U3M) et les subventions aux
établissements d'enseignement supérieur pour des travaux de mise
aux normes de sécurité, connaissent une nette diminution,
à
77 millions d'euros
en 2002, contre 96 millions
d'euros en 2001, soit une
baisse de 20 %.
Enfin, les crédits de paiement demandés pour le
désamiantage du campus de
Jussieu
s'inscrivent en très net
repli : de 88 millions d'euros en l'an 2000 à 46 millions d'euros
en 2001, puis à
22,9 millions d'euros en 2002
.
En deux ans,
ces crédits auront donc été
divisés par
quatre
.
Cette baisse s'explique selon le ministère par les difficultés
techniques rencontrées dans les opérations de
désamiantage, qui se traduisent par d'importants reports de
crédits de paiement.
Au 31 décembre 2000, le fonds de roulement de l'établissement
public du campus de Jussieu (EPCJ) s'élevait ainsi à 101 millions
d'euros (662 millions de francs), ce qui correspond au double des
crédits de paiements demandés pour 2001 ou à 1,24 fois
l'ensemble des crédits engagés sur toute la période
1997-2000.
La situation de l'établissement public du campus de Jussieu (EPCJ)
Le fonds de roulement de l'Etablissement public du campus de Jussieu, au 31 décembre 2000, se décomposait de la façon suivante :
|
Fonds de roulement sur opérations de fonctionnement de l'EPCJ (en francs |
5 858 134 F |
|
Fonds de roulement sur opérations de désamiantage, remise en sécurité et opérations complémentaires |
656 000 562 F |
|
Fonds de roulement global |
661 858 996 F |
La situation des crédits au 31 décembre 2000 correspondant au financement des opérations de désamiantage et de remise en sécurité (et opérations complémentaires) pouvait être résumée de la façon suivante :
|
Autorisations de programme : |
1 396 000 000 F |
|
1997 |
22 000 000 F |
|
1998 |
230 000 000 F |
|
1999 |
560 000 000 F |
|
2000 |
584 000 000 F |
|
Crédits de paiements : |
1 096 300 000 F |
|
1997 |
22 000 000 F |
|
1998 |
111 000 000 F |
|
1999 |
447 000 000 F |
|
2000 |
516 300 000 F |
|
Engagements |
534 135 408 F |
|
Mandatements |
441 681 778 F |
Par ailleurs, l'évolution des dépenses de fonctionnement de
l'EPCJ peut être retracée comme suit :
|
En francs |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Dépenses de personnel |
5 658 238 |
7 664 193 |
10 269 745 |
|
Dépenses de fonctionnement |
1 616 624 |
2 246 624 |
2 577 465 |
|
Investissement |
1 134 873 |
974 365 |
527 952 |
Enfin, la répartition prévisionnelle des crédits de paiements 2001 est la suivante :
|
Désamiantage rénovation |
138,49 MF |
|
Autres travaux |
64,48 MF |
|
Déménagement |
7,70 MF |
|
Loyers charges |
64,50 MF |
|
Autres interventions |
38,83 MF |
|
TOTAL |
318,00MF |
Source : ministère de l'Education nationale
On peut rappeler que le coût total de ce programme avait
été estimé à 3,8 milliards de francs en 1999.
Au rythme de la période 1997-2000, les travaux pourraient ainsi se
poursuivre au moins jusqu'en 2025.
Depuis l'an dernier, la date d'achèvement des travaux annoncée
par le ministère a d'ailleurs reculé de deux ans, de 2006-2007
à 2008-2009.
Les dépenses de personnel de l'EPCJ, qui employait 27 personnes
à la fin de l'an 2000, ont pourtant doublé entre 1998 et l'an
2000.
c) Les constructions nouvelles
Les évolutions précédentes confirment les difficultés du ministère à maîtriser la gestion de ses crédits d'investissement, qui avaient relevées par la Cour des Comptes pour les chapitres de construction dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000 (cf. encadré ci-après).
Les conclusions de la Cour des Comptes sur la gestion des crédits d'investissement du budget de l'enseignement supérieur.
Dans son
rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000,
la Cour des Comptes concluait (pages 206-207) d'une synthèse
consacrée au budget de l'enseignement supérieur que :
«...
les conditions d'utilisation des crédits sur [les
chapitres] 56-10 et 66-73 [constructions universitaires]
ne
cessent
de se dégrader.
Le niveau des reports sur ces deux chapitres atteint
en 2000, 1 596 millions de francs, contre 668 millions de francs en 1997, ce
qui représente pour l'exercice sous revue [2000], un montant
équivalent à celui des dotations initiales.
La période 1997-2000 montre l'accélération du
phénomène : les crédits de paiement disponibles, sous
l'effet de reports de plus en plus abondants, augmentent de façon
régulière (+ 23 ) et ce en dépit d'un
ajustement à la baisse des dotations initiales ; le tassement des
dépenses (- 17 %) accélère la diminution du taux
de consommation qui passe en 4 ans de 75 % à 50 %...
...
Cette sous-utilisation des moyens
, si elle tient pour partie
à des raisons conjoncturelles (lancement du projet Université du
troisième millénaire) et des nouveaux contrats de plan
Etat-Régions (CPER), reprise économique du bâtiment,
défaut de prévision sur les dépenses de l'exercice
2000...)
traduit également une maîtrise d'ouvrage
défaillante
. La multiplicité des intervenants, les
difficultés rencontrées dans les marchés publics et
l'insuffisante finalisation de nombreuses opérations se conjuguent pour
retarder la mise en oeuvre des travaux et la consommation des
crédits ».
Cette critique est d'ailleurs réitérée et
précisée par la Cour des Comptes quelques pages plus loin pour
les crédits du chapitre 56-10 (sous maîtrise d'ouvrage Etat) :
«
La gestion du chapitre 56-10 est insuffisante
...
La consommation des autorisations de programmes (AP) affectées ne cesse
de se dégrader et il faut [en moyenne] 2,6 années pour engager
des AP... Si un certain nombre de difficultés techniques, nées de
la complexité des projets ou des effets conjoncturels de
l'amélioration de la situation des bâtiments peuvent être
invoquées, il apparaît surtout que l'insuffisante finalisation des
projets, dont les financements sont mis en place alors que les conditions de
leur réalisation ne sont pas toutes réunies est pour une part
importante à l'origine de cette situation
... le suivi approximatif
par l'administration centrale de la gestion des crédits en région
ne permet pas encore une nette amélioration de la gestion du
chapitre
.
»
Enfin la Cour des Comptes relève une
irrégularité
significative dans l'exécution du chapitre 56-10 en l'an 2000 :
«
Par un arrêté du 15 novembre 2000, 59 millions de
francs ont été annulés en crédits de paiement et en
autorisations de programmes afin de régler le coût de
l'acquisition par le ministère de l'Education nationale des
bâtiments de la rue de Grenelle affectés jusqu'alors au
ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie...
L'opération a ainsi conduit à
détourner des
crédits affectés aux constructions universitaires
, dont les
dotations étaient certes importantes, au profit des équipements
de l'administration centrale moins bien dotés sur la section
scolaire.
».
Invité par votre rapporteur spécial à commenter ces
observations et à exposer les mesures prises afin de remédier
à ces dysfonctionnements,
le ministère a apporté les
réponses suivantes
:
«
La comptabilité spéciale des investissements
laisse apparaître un montant très important de reports de
crédits de paiement , tant sur le chapitre 56-10 (881,45 MF pour 2001)
que sur le chapitre 66-73 (714,05 MF pour 2001). Afin de comprendre cette
situation, et d'essayer d'y remédier, la Direction de la Programmation
et du Développement du Ministère a souhaité recevoir
chaque Ingénieur Régional de l'Equipement (IRE) en collaboration
avec la Direction des Affaires Financières. D'avril 2000 à
juillet 2000, 25 IRE ont ainsi pu présenter les éléments
d'explications concernant leur académie.
Les principaux facteurs de retard dans la consommation des crédits de
paiement semblent tenir : à la hausse des prix du BTP qui induit de
nombreux appels d'offre infructueux ; aux difficultés relationnelles
avec les maîtrises d'oeuvre qui se traduisent par un développement
des contentieux ; à la complexité du bouclage de certaines
opérations.
Ainsi, la reprise économique a-t-elle induit une moindre
disponibilité des entreprises. Celle-ci a généré
une hausse importante des prix, qui contraint à réduire le
dimensionnement des opérations et induit une
généralisation des appels d'offre infructueux :
Orléans-Tours (UFR sciences de l'université de Tours), Rouen
(espace Blondel ; institut de thermique), Paris, Strasbourg (ENSIT de
Mulhouse), Rennes (BU de Vannes, BU de Lorient), Caen (BU), Poitiers
(université), Clermont Ferrand (pôle tertiaire), Toulouse (BU
Mirail), Réunion, Grenoble (extension BU droit Lettres). Le retard
lié aux appels d'offre infructueux se répercute sur d'autres
opérations lorsqu'il s'agit de dispositifs en cascade (Poitiers ;
Rouen, Pôle des sciences du tertiaire).
Par ailleurs, le recours quasi systématique à la sous-traitance
crée fréquemment des difficultés (moindre
qualité des prestations impliquant des travaux complémentaires,
donc une augmentation des coûts...).
Des difficultés de relations avec la maîtrise d'oeuvre peuvent
engendrer d'importants retards.
On note, d'une façon générale, un fort
développement des contentieux (BU de Corté, Corse ;
Université de La Rochelle ; UFR sciences sportives d'Amiens ;
université de Tours).
Certains IRE ont déploré la production tardive des situations de
travaux par les maîtres d'oeuvre (Nantes, Paris)...
[Par ailleurs], la Cour évoque la régularité
budgétaire d'un arrêté d'annulation pris en novembre 2000
sur l'initiative du ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie, qui a eu pour effet de ponctionner 59 MF (8,99M€) sur
les crédits des contrats de plan Etat-régions.
Il s'agissait de régler le tiers de la dette du ministère de
l'éducation nationale à l'égard du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie pour l'acquisition d'un
immeuble situé rue de Grenelle. L'impact de cette mesure non
sollicitée par le ministère de l'éducation nationale a
été minoré par l'affectation de produits de cessions
provenant de la section scolaire, permettant de préserver pour partie le
financement sur 2000 de certaines opérations prévues au titre des
C.P.E.R
».
On noter que ces réponses tentent exclusivement de dédouaner le
ministère de la responsabilité des retards observés en
matière d'investissement universitaire, et n'exposent aucune mesure
prise ou envisagée afin d'en prévenir la répétition.
- • S'agissant des crédits de paiement, le budget de l'enseignement supérieur pour 2002 tient compte de ce constat d'échec, au contraire du budget précédent.
En d'autres termes, comme l'indique le ministère de l'Education nationale 24( * ) « le volume des crédits de paiement a été recalibré pour tenir compte du rythme effectif d'engagement des travaux ».
Ces crédits de paiement peuvent être décomposés comme suit :
- 74 millions d'euros (484 millions de francs) pour les travaux de construction sous maîtrise d'ouvrage Etat , contre 92 millions d'euros en 2001 (603 millions de francs), soit une baisse de 20 %.
Au total, les crédits de paiement de ce chapitre auront ainsi connu des fluctuations de grande ampleur au cours de la législature 1997-2002, comme l'illustre le tableau ci-dessous.
Evolution des crédits de paiement du chapitre 56-10
constructions
sous maîtrise d'ouvrage Etat (en millions d'euros)
|
LFI |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Crédits de paiement |
197 |
141 |
132 |
70 |
92 |
74 |
|
Evolution |
|
-27,9 % |
-5,9 % |
-47,6 % |
+31,5 % |
-20,0 % |
-
97 millions d'euros
(634 millions de francs) pour les
autres
travaux
de construction, contre 180 millions d'euros en 2001 (1 180
millions de francs), soit une baisse de 46 %.
Ces dotations se subdivisent elles-mêmes entre
35,1 millions
d'euros pour le musée du quai Branly (contre 13 millions
d'euros en 2001), 14,2 millions d'euros pour la rénovation du
Museum d'histoire naturelle (contre 12 millions en 2001), et
47,6 millions d'euros pour les travaux de construction sous maîtrise
d'ouvrage des établissements ou des collectivités locales
proprement dits
25(
*
)
(contre
155 millions d'euros en 2001, dont 9,15 millions d'euros ont
toutefois été annulés en mai 2001, en contrepartie d'une
ouverture de crédits d'un montant équivalent au chapitre 56-10).
- • Au contraire des crédits de paiement ainsi recalibrés à la baisse pour tenir compte du retard des travaux en cours, les autorisations de programme destinées aux constructions nouvelles s'inscrivent en hausse de 5 % dans le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2002, à 404 millions d'euros (2,65 milliards de francs), contre 385 millions d'euros en 2001 (2,52 milliards de francs).
- 363,6 millions d'euros (2,39 milliards de francs), contre 313 millions d'euros en 2001, dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions, dont 317,9 millions d'euros au titre des engagements de l'Etat en matière d'enseignement supérieur et 45,7 millions d'euros au titre des engagements de l'Etat en matière de recherche ;
- 40,55 millions d'euros hors contrats de plan Etat-Régions, dont 18,75 millions d'euros pour le musée des arts premiers (contre 49,3 millions d'euros en 2001) et 21,8 millions d'euros pour le Museum d'histoire naturelle (comme en 2001) ;
Compte tenu des observations précédentes sur les retards et les difficultés de pilotage des programmes d'investissement du ministère cette accélération des autorisations de programmes pourrait toutefois davantage constituer une mesure d'affichage qu'une réelle impulsion en faveur du développement universitaire.
A cet égard, on peut d'ailleurs rappeler que l'ouverture d'autorisations de programmes n'est rien d'autre qu'une reconnaissance de dette de la part de l'Etat lorsqu'elle ne s'accompagne pas de la mise de place de crédits de paiements.
d) L'état d'avancement des contrats de plan Etat-Régions 2000-2006
On peut
ainsi
s'inquiéter
du rythme de financement par le
ministère de l'enseignement supérieur de ses engagements au titre
des
contrats de plan Etat-Régions
2000-2006.
En effet, sur la période 2000-2002, le ministère de l'Education
nationale aura certes mis en place 980 millions d'euros
(6,427 milliards de francs) d'autorisations de programmes correspondant
à des projets inscrits dans les CPER 2000-2006, soit un peu plus des
trois-septièmes des engagements du ministère au titre de
l'enseignement supérieur (2180 millions d'euros, soit en moyenne
14,3 milliards de francs sur sept ans).
Néanmoins, le ministère de l'Education nationale n'aura mis en
place à ce titre que 77 millions d'euros de crédits de
paiement en l'an 2000, 78 millions d'euros de crédits de paiement
en 2001 et 100 millions d'euros de crédits de paiement en 2002,
soir un total cumulé de 255 millions d'euros sur la période
2000-2002, qui ne représente que 12 % des engagements de l'Etat au
titre des CPER 2000-2006.
A ce rythme, le ministère de l'Education nationale aura mis en place les
crédits de paiement correspondant à ses engagements
contractualisés en 2025.
Certes, ce retard est pour partie imputable aux délai de lancement de
certains travaux.
Cela signifie toutefois que le ministère de l'Education nationale devra
désormais consacrer en moyenne chaque année sur la période
2003-2006 environ 0,48 milliard d'euros (soit plus de 3,15 milliards
de francs) de crédits de paiements aux opérations prévues
dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions, soit près 5 fois
plus que les crédits de paiement prévus à cet effet dans
le projet de budget pour 2002.
Il s'agit là d'une « bombe à retardement »
budgétaire
.
Le plan U3M et les contrats de plan Etat-Régions 2000-2006
Entre
1991 et 1999, l'Etat et les collectivités locales ont financé
à parité, à hauteur de 40 milliards de francs, le
plan U2000
, qui a principalement permis la construction de
3,5 millions de m
2
de locaux universitaires permettant de
pallier les principales carences en capacité d'accueil des
étudiants.
Le plan
U3M
2000-2006 se veut plus
global
, et ne concernera pas
seulement la construction de locaux universitaires, mais aussi la
restructurations des sites existants (notamment à Paris-centre et
à Toulouse), la
vie étudiante
(notamment les
bibliothèques, le logement et la restauration), la recherche et le
transfert de technologie. Son application relève à la fois du
ministère de l'Education nationale et du ministère de la
Recherche.
Les
financements
mobilisés dans le cadre du plan U3M
s'établissent comme suit :
- 42,5 milliards de francs dans le cadre des
contrats de plan
Etat-Régions 2000-2006
, dont 18,2 milliards de francs pour l'Etat,
parmi lesquels 14,3 milliards de francs pour le ministère de l'Education
nationale. 25 % de ces crédits seront consacrés à la vie
étudiante et aux bibliothèques ;
- 3,8 milliards de francs de l'Etat pour le campus de Jussieu ;
- 2,7 milliards de francs de l'Etat pour le plan de sécurité, qui
s'inscrit notamment dans le cadre des contrats Etat-Universités et
poursuit le plan 1996-1999 ;
- 1 milliard de francs de l'Etat pour la rénovation du museum d'histoire
naturelle ;
- 0,6 milliards de francs de l'Etat pour le musée du quai Branly.
Hormis les opérations récurrentes de maintenance courante et les
subventions d'équipement aux laboratoires universitaires, le plan U3M,
à travers les grands travaux, le plan sécurité et les
contrats de plan Etat-Régions, absorbe dès aujourd'hui la
totalité des autorisations de programmes du budget de l'enseignement
supérieur.