CHAPITRE PREMIER
LA GESTION DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI
Cet
agrégat regroupe les moyens de fonctionnement du ministère de
l'emploi, la subvention versée à des organismes qui concourent au
service public de l'emploi, celle versée à divers organismes
d'étude et de recherche, ainsi que les moyens d'intervention de la
politique des relations du travail.
Les crédits relatifs à la gestion de la politique de l'emploi
s'élèvent à
2,63 milliards d'euros
(17,23
milliards de francs),
en progression de 6,3 %
par rapport à
2001. Ils représentent 15,7 % de l'ensemble des dépenses du
budget de l'emploi (14,5 % en 2001).
I. LES DÉPENSES DE PERSONNEL
Les dépenses de personnel du ministère (administration centrale et services déconcentrés) évoluent en 2002 de la façon suivante :
(en millions d'euros)
|
|
2001 |
2002 |
2002/2001 |
|
Rémunérations |
302,7 |
306,5 |
+ 1,3 % |
|
Pensions |
63,8 |
65,7 |
+ 3,0 % |
|
Charges sociales |
49,7 |
50,3 |
+ 1,2 % |
|
Total |
416,3 |
422,8 |
+ 1,6 % |
Il convient de constater que la progression de 3 % des crédits de pensions est la plus importante, deux fois plus élevée que la progression totale des dépenses de personnel.
Des
dysfonctionnements dans la gestion des personnels
de l'administration centrale du ministère de l'emploi
Dans le
tome 2 de son rapport public particulier consacré à
La
fonction publique de l'Etat
, publié en avril 2001, la Cour des
comptes a contrôlé la gestion des emplois, des effectifs et des
rémunérations des personnels des deux administrations centrales
du ministère de l'emploi et de la solidarité, entre 1996 et 1999.
Les développements ci-dessous ne concernent que le secteur emploi dudit
ministère.
Il apparaît clairement que les conclusions de la Cour confirment celles
auxquelles votre rapporteur spécial avait abouties dans son rapport
consacré à la gestion des personnels du ministère de
l'emploi, établi conjointement avec notre collègue Gérard
Braun, rapporteur spécial des crédits de la fonction publique et
de la réforme de l'Etat
6(
*
)
.
1) Les emplois et les effectifs des administrations centrales
La Cour des comptes, rappelant que la gestion des emplois relevant de deux
secteurs, dont la direction de l'administration générale et de la
modernisation des services (DAGEMO) pour les personnels du secteur emploi,
considère que «
le processus de scission de la direction de
l'administration générale, du personnel et du budget (DAGPB) pour
donner naissance à la DAGEMO n'a pas été mené
à son terme
», chacune des deux directions gérant
des personnels qui devraient logiquement relever du champ de compétences
de l'autre direction. Par ailleurs, l'outil de gestion du ministère est
obsolète : «
la base actuelle du personnel est commune
aux deux secteurs du ministère et comprend les personnels des services
centraux et des services déconcentrés, mais elle ne permet qu'une
gestion statutaire et non une gestion des emplois et des effectifs ou une
gestion prévisionnelle
». Certes, si le ministère
de l'emploi a décidé de se doter d'un nouveau système de
gestion informatisée du personnel, normalement opérationnel en
2002, la Cour estime que «
des économies d'échelle
auraient sans doute pu être obtenues par une démarche
commune
». Surtout, la Cour des comptes note que
«
les moyens humains des deux administrations centrales du
ministère ne sont pas répartis en fonction d'une analyse des
besoins
», mais «
sur la base d'une situation
existante que les deux directions d'administration générale
tentent de faire évoluer
».
La Cour des comptes souligne l'importance des écarts entre emplois
budgétaires et effectifs réels sur emplois budgétaires.
Cette situation résulte notamment de l'importance du nombre des agents
contractuels, le ministère estimant que ce phénomène
résulte de sa sous-dotation en agents titulaires au regard de
l'évolution de ses missions. Pourtant, le taux de vacances des emplois
budgétaires est élevé, de près de 10 % sur la
période 1996-1999.
S'agissant des effectifs réellement en place, la Cour des comptes
indique que,
« au-delà des effectifs
rémunérés sur emplois budgétaires, les
administrations centrales du ministère
[...]
disposent de
personnels financés sur d'autres supports
». Pour les deux
secteurs du ministère, il existe ainsi des agents des services
déconcentrés qui servent en administration centrale, alors qu'ils
sont normalement affectés à la direction régionale
d'Ile-de-France, dont 83 pour le secteur emploi. Ce dernier
bénéficie également d'un nombre important - 160 - de mises
à disposition. Ainsi, la Cour indique que, «
alors que les
914 emplois dotés en loi de finances correspondaient à un
effectif de 827,18 agents en équivalent temps plein, l'administration
centrale comptait un effectif réel total au 31 décembre 1999 de
1.124,5, soit près de 300 agents de plus ; les 243 agents
rémunérés par une autre source que le budget de
l'administration centrale représentaient 21,6 % de l'ensemble des
effectifs
». Elle porte un jugement sévère sur les
pratiques du ministère : «
le ministère se dote
de moyens supplémentaires et d'un moindre coût - pour lui - sans
avoir à en référer à la représentation
nationale, qui peut seule autoriser la création des emplois. Une telle
pratique, organisée par l'autorité de tutelle
[...]
nuit
à la transparence des comptes et à la signification des
dépenses de personnel tant pour l'Etat que pour les organismes
dotés de l'autonomie juridique et financière qui mettent à
titre gracieux des agents à disposition
». Elle
conclut : «
une remise en ordre s'impose
». Le
ministère a d'ailleurs commencé à prendre des mesures
correctrices.
2) Les rémunérations et indemnités
La Cour des comptes note que, «
dans le secteur emploi, les
dépenses de rémunérations principales sont restées
pratiquement stables alors que les indemnités progressaient de 11,6 %.
Les indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS)
et les primes de rendement ont augmenté respectivement de 14,6 % et de
9,3 %
». Dans le même temps, «
les
crédits pour rémunérations principales n'ont
été utilisés qu'à 89,3 % en 1999 pour les
personnels titulaires alors que les dotations se révélaient
insuffisantes pour les agents contractuels (taux d'utilisation de 108,3 % en
1999)
». Constatant que «
le ministère de
l'emploi et de la solidarité a rencontré des difficultés
pour mettre en oeuvre la nouvelle bonification indiciaire (NBI) qui n'a
été appliquée qu'avec retard
», la Cour des
comptes indique que, «
sans référence explicite aux
critères de la circulaire du 14 décembre 1990 qui
précisait que les emplois éligibles à la NBI devaient soit
comporter une responsabilité particulière en termes de fonctions
exercées, de moyens mis en oeuvre ou d'encadrement et d'animation
d'équipe, soit impliquer une technicité particulière, les
bénéficiaires de points de NBI ont été en
majorité
[...]
des agents de catégorie B dans le secteur
emploi. La NBI a été très fréquemment
appliquée à des emplois qui bénéficiaient
déjà d'indemnités spécifiques (traitement de
l'information, travaux dangereux et insalubres)
».
En ce qui concerne la modification des modalités d'attribution de la
prime de rendement, la Cour des comptes considère que «
le
changement de dispositif a eu principalement pour effet un relèvement
des attributions les plus faibles et, de façon moins prononcée,
des attributions les plus fortes. Mais la marge de manoeuvre laissée par
le nouveau système
[...]
est sans doute plus limitée que
dans l'ancien système de parts variables et bride la progression
éventuelle des attributions maximales
».
Enfin, s'agissant des régimes indemnitaires, la Cour des comptes a
relevé trois principales irrégularités :
- l'absence de base juridique de certaines indemnités et de certains
compléments de rémunérations : par exemple, le
ministère octroie à certains agents des compléments
exceptionnels de rémunération sur la base d'autorisations
données par le ministre chargé du budget ; de même,
les indemnités horaires pour travaux supplémentaires sont, dans
les faits, gérés sur une base forfaitaire pour les agents de
catégorie C, aucune solution n'ayant encore été
trouvée depuis le précédent rapport de la Cour qui avait
déjà mis ce point en évidence ;
- la fragmentation du cadre des indemnités forfaitaires ;
- les plafonds non respectés de la prime de rendement.
En conclusion, la Cour des comptes estime que les contrôles qu'elle a
effectués font «
apparaître les inconvénients
du système de gestion partagée mis en place en 1990 entre deux
secteurs ministériels désormais distincts, celui de l'emploi et
celui de la santé et de la solidarité. Ce dispositif fait en
effet obstacle à une gestion cohérente des personnels de chacun
des deux secteurs, qui ont relevé de surcroît de ministères
distincts durant une partie de la période
examinée
».
La progression des dépenses de personnel correspond, pour l'essentiel,
à :
- la création nette de 140 emplois, contre 194 en 2001 - pour
un effectif total de 10.339 emplois budgétaires au
31 décembre 2001 -, qui se décompose en la
création de 24 emplois à l'administration centrale, et de
116 emplois au sein des services déconcentrés du
ministère, pour un coût de 5,21 millions d'euros (34,18 millions
de francs) ;
- la régularisation de 130 emplois, essentiellement au titre de la
résorption et de la consolidation d'emplois précaires, pour un
coût de 3,34 millions d'euros (21,91 millions de francs) ;
- une revalorisation indemnitaire, intervenant notamment dans le cadre de la
mise en oeuvre de la réduction du temps de travail, à hauteur de
5,59 millions d'euros (36,67 millions de francs);
- une provision de 1,22 millions d'euros (8 millions de francs) pour la mise en
oeuvre de mesures statutaires au profit du corps des inspecteurs du
travail ;
- une dotation de 929.939 euros (6,10 millions de francs) au titre du
renforcement des moyens des services pour la mise en oeuvre de la
réforme sur la validation des acquis professionnels.
Le passage aux 35 heures des agents du ministère de l'emploi
La mise
en oeuvre de l'aménagement et de la réduction du temps de travail
au ministère de l'emploi et de la solidarité constitue un enjeu
majeur dans un contexte de développement de ses missions, notamment dans
les domaines de l'insertion sociale et professionnelle ainsi que de la
sécurité sanitaire.
Avec des services qui emploient plus de 25 000 agents, deux objectifs
majeurs ont été pris en considération pour engager, avec
le concours d'une « équipe projet » placée
sous la responsabilité d'un inspecteur général des
affaires sociales, la réflexion préalable au respect de
l'échéance du 1
er
janvier 2002 fixée par le
décret du 25 août 2000 :
- assurer la qualité des prestations offertes aux
bénéficiaires et aux partenaires en analysant et
réorganisant les conditions de fonctionnement quotidien des services
centraux et déconcentrés ;
- privilégier un dialogue social renouvelé en vue de permettre
aux agents de bénéficier de cette avancée sociale avec le
maximum de souplesse compatible avec les nécessités du meilleur
service à rendre.
Après proposition d'un projet de cadre national en avril,
l'administration a ouvert la négociation nationale avec les
organisations syndicales représentatives du ministère le
15 mai.
Dans un premier temps, comme dans les autres ministères, les discussions
se sont fixées sur les questions d'évolution des effectifs et de
maintien des avantages acquis. Cependant, de véritables
négociations ont pu réellement se nouer fin juin, et
l'administration, prenant en compte certaines demandes des organisations
syndicales, a pu arrêter le 26 juillet une position
définitive portant sur les nouvelles conditions de l'organisation du
temps de travail.
Ainsi, compte tenu du souhait des personnels de privilégier le recours
à des jours de repos supplémentaires au titre de l'ARTT, la
durée du travail sera organisée, dans le cadre du cycle
hebdomadaire, sur la base de 38 heures 30 à compter du
1
er
janvier 2000 avec octroi de 20 jours de repos par
an incluant une semaine octroyée dans les services depuis 1969. Par
ailleurs, la généralisation des horaires variables apporte une
souplesse supplémentaire aux personnels pour la gestion
individualisée de leur temps de travail.
Des dispositions spécifiques, portant notamment sur les conditions de
prise des jours de repos, permettent de garantir que ces droits nouveaux ne
perturberont pas le fonctionnement des services. La qualité de l'accueil
du public dans les services déconcentrés sera en particulier
privilégiée.
Les organisations syndicales ont reconnu que ces dispositions constituaient des
avancées positives. Elles continuent de contester le niveau des
effectifs malgré la création projetée en 2002 de
125 créations nettes pour le ministère de l'emploi obtenues
au titre du renforcement des effectifs des services pour faire face aux
missions nouvelles qui leur sont assignées.
Mme la ministre a personnellement présidé le 6 septembre un
comité technique paritaire et a notamment proposé aux
organisations syndicales une méthode claire d'examen régulier de
cette question de l'adéquation entre nos missions et nos moyens humains.
Un comité technique paritaire ministériel de consultation
officielle des organisations syndicales sur les textes réglementaires
d'application du nouveau régime de travail est convoqué pour le
18 octobre.
Les négociations se poursuivent actuellement sur des thèmes
particuliers comme la prise en compte des déplacements professionnels,
les incidences de la réduction du temps de travail pour les agents
à temps partiel ou encore la définition précise des agents
d'encadrement qui verront leur temps de travail annuel décompté
en jours. L'administration souhaite terminer les négociations sur ces
sujets à la fin octobre. Les questions relatives au nouveau
régime des heures supplémentaires ainsi qu'à la mise en
place d'un compte épargne-temps seront abordées
ultérieurement en fonction des positions interministérielles qui
doivent être prochainement arbitrées pour permettre la parution de
textes réglementaires attendus d'ici à la fin de l'année.
Parallèlement à ces négociations, depuis juin, l'ensemble
des services centraux et déconcentrés, avec le concours d'un
« chef de projet ARTT » identifié sur chaque site et
de consultants, poursuit une démarche méthodique de diagnostic de
son organisation et de son fonctionnement quotidien en vue de procéder,
après une analyse des points à améliorer, à
l'élaboration d'un plan d'action permettant, au-delà de
l'application du nouveau régime de la durée du temps de travail,
de simplifier, rationaliser, voire supprimer certaines procédures,
tâches ou activités en vue de rendre plus efficace notre action
sur les missions prioritaires.
Une enveloppe de 1,07 million d'euros (7 millions de francs) a
été prévue en 2001 pour assurer le financement par les
services d'un recours à des consultants. Une enveloppe de 7.622,45 euros
(50 000 francs) par direction départementale ou
régionale a été déléguée aux
directions régionales du travail, de l'emploi et de la formation
professionnelle, à charge pour elle de les répartir entre les
directions départementales.
Source : ministère de l'emploi