Projet de loi relatif à la démocratie de proximité

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DE LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE

Dans sa rédaction initiale, le titre premier du présent projet de loi était intitulé : « De la démocratie de proximité ». A l'initiative de M. Marc-Philippe Daubresse et contre l'avis du Gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié cet intitulé pour retenir l'expression de « démocratie participative ». Sa commission des Lois était également opposée à cet amendement mais son rapporteur, M. Bernard Derosier, s'y est déclaré favorable en séance publique.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à rétablir l'intitulé initial du titre premier. En effet, l'expression de démocratie participative retenue par l'Assemblée nationale n'est guère appropriée pour un titre dont les chapitres traitent de sujets aussi variés que les droits des élus au sein des assemblées locales, les conseils économiques et sociaux régionaux, les comités de massif, ou encore de diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales.

CHAPITRE PREMIER
PARTICIPATION DES HABITANTS
À LA DÉMOCRATIE LOCALE

A l'initiative de MM. Bernard Derosier et Jacques Brunhes, l'Assemblée nationale a également modifié, après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, l'intitulé du chapitre Ier du titre premier. Elle a préféré l'expression de « participation des habitants à la démocratie locale » à celle de « participation des habitants à la vie locale . »

Votre commission des Lois vous soumet également un amendement tendant à rétablir la rédaction initiale de ce chapitre. En effet, les commissions consultatives des services publics locaux et les bureaux des temps relèvent davantage de la vie locale que de la démocratie locale.

Il convient également de s'interroger sur le point de savoir si la création des conseils de quartiers a pour objet de renforcer la participation des habitants à la vie locale ou si elle doit devenir, avec les consultations organisées dans les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, un instrument destiné à les associer à la démocratie locale, alors que ce droit appartient aux seuls électeurs.

Dans cette perspective, l'institution de conseils de quartier mettrait en question à la fois la légitimité des conseils municipaux et les liens entre nationalité et citoyenneté, ce qui n'est sans doute pas l'objet du présent projet de loi.

Article premier
(art. L. 2143-1 du code général des collectivités territoriales)
Conseils de quartier

Cet article tend à rendre obligatoire la création de conseils de quartier dans les grandes villes. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, il fait suite aux recommandations de la commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par notre collègue Pierre Mauroy, destinées à améliorer la participation des citoyens à la vie locale.

Celle-ci avait proposé, dans son rapport « Refonder l'action publique locale », de créer des mairies et des « conseils de quartiers » dans les villes de plus de 20.000 habitants et d'encourager ce dispositif dans les autres communes.

Avant d'examiner le dispositif du présent article et de vous présenter les propositions de votre commission des Lois, votre rapporteur tient à mettre en exergue la diversité, la vigueur et le caractère innovant des instances consultatives locales actuelles.

1. Le retard du droit sur les faits

Un cadre juridique récent

Le droit en vigueur permet d'ores et déjà de créer des instances de concertation à l'échelon communal.

L'article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 92-125 d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, donne ainsi la possibilité au conseil municipal de « créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune. »

Ces comités sont ouverts à des personnes n'ayant pas la qualité d'élus, notamment des représentants des associations locales. Leur composition est définie chaque année par le conseil municipal. Chaque comité est présidé par un membre du conseil municipal , désigné par le maire.

Les comités peuvent être consultés par le maire sur toute question ou projet intéressant les services publics et équipements de proximité. Ils ont également la possibilité de lui transmettre toute proposition concernant les problèmes d'intérêt communal pour lesquels ils ont été institués.

L'article L. 5211-49-1 comporte des dispositions analogues applicables aux établissements publics de coopération intercommunale.

Une histoire ancienne

Dans les faits, la consultation des habitants dans les petites communes est souvent informelle et la création d'instances spécialisées distinctes du conseil municipal n'a guère de sens. La proximité des élus et de la population, leur diversité socioprofessionnelle et la faible étendue de la collectivité favorisent la représentation de tous les intérêts au conseil municipal ou offrent aux habitants la possibilité de contacter facilement les élus.

Dans les communes plus importantes, de nombreuses instances de quartier se sont créées bien avant la loi du 6 février 1992. Certaines ont été le fruit de l'initiative spontanée des habitants et des structures associatives : on les appelle souvent des « comités de quartier ». D'autres ont été mises en place par les conseils municipaux, elles sont alors qualifiées de « conseils de quartier ».

Les premiers « comités » et « syndicats » de quartier apparaissent au début du siècle à Marseille, Bordeaux et Grenoble. Sous des intitulés divers (associations de quartiers, conseils de résidents), ils se développent dans la plupart des villes, non seulement pour défendre les intérêts des habitants, mais aussi pour recueillir leur avis sur les projets d'aménagement des quartiers. Au cours des années 1970, ils connaissent une forte impulsion ; la ville de Grenoble est alors présentée comme la référence de la contestation d'un pouvoir municipal trop éloigné des préoccupations des habitants.

Les comités de quartier apparaissent ainsi sous un double jour : instruments de contestation du pouvoir local, ce sont aussi des instances participatives visant à une meilleure intégration des populations et contribuant à renforcer l'acceptation et l'efficacité des politiques locales. Cette deuxième tendance se développe au cours des années 1980. La loi n° 82-13 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions consacre, dès son article premier, la notion de participation des citoyens à la vie locale et annonce l'instauration de « comités d'initiative et de consultation d'arrondissement » dans les villes de Paris, Lyon et Marseille.

A la même époque se met en place, dans le prolongement du rapport « Dudebout », une politique nationale de développement social des quartiers, suivie plus tard par un programme de développement des services publics de quartiers. Parallèlement, de nombreuses villes redéploient leurs services municipaux en direction des quartiers, sous la forme de mairies de quartiers parfois associées à des conseils de quartier où siègent des représentants des habitants.

Quelques années plus tard, avec l'affirmation du principe de la participation des habitants aux affaires locales, renouvelée dans plusieurs lois du 6 février 1992 précitée, du 2 février 1995 ^{28 ( * )} et du 4 février 1995 ^{29 ( * )} , les conseils de quartiers connaissent un renouveau. Dans les zones urbaines les plus touchées par l'exclusion et la violence, ils se voient confier des missions d'intégration et sont parfois associés aux actions d'animation et de prévention de la délinquance.

Comme le fait justement remarquer Madame Claudette Brunet-Lechenault dans son rapport au nom du Conseil économique et social ^{30 ( * )} , ces évolutions conduisent à une diversification de leurs fonctions et à une délicate recherche d'équilibre entre un rôle de contre-pouvoir et une fonction de relais des politiques municipales .

Des expériences diverses

Les fonctions des conseils et comités de quartier sont multiples. La première d'entre elles est de permettre aux habitants de s'exprimer librement sur les projets d'urbanisme et d'aménagement de leur quartier.

Elles consistent à communiquer les résultats des décisions prises par le conseil municipal ; jouer le rôle de forum, afin de faire émerger des avis, des propositions, des critiques à la suite des décisions prises par les élus ; organiser le dialogue entre élus et habitants. Parallèlement à leur mission de concertation, nombre de conseils et comités de quartiers organisent des activités d'animation, souvent en liaison avec les associations. Ils sont ainsi amenés à être en contact permanent avec la municipalité et à avoir une influence sur les décisions locales.

Le rôle des conseils de quartier peut être appréhendé au travers de quatre questions . Le quartier forme-t-il une espace géographique pertinent de démocratie ? Les modes de désignation de leurs dirigeants les rendent-ils représentatifs des habitants ? Les membres des conseils et comités expriment-ils le point de vue de l'ensemble de la population ? Quelles doivent être leurs relations avec les conseils municipaux ?

Ainsi, les tensions sont multiples entre la défense des intérêts d'un quartier et l'ouverture sur les problèmes généraux de la ville ; l'association des conseils de quartier aux politiques municipales et la préservation de leur caractère apolitique et de leur indépendance ; la participation des habitants et des associations à la vie locale et la préservation du rôle des élus, qui tirent leur légitimité du suffrage universel.

Confrontées à ces exigences contradictoires, les communes s'efforcent, chacune à leur manière, de trouver un point d'équilibre et s'engagent dans des voies originales et innovantes. A bien des égards, les conseils de quartiers connaissent des mutations permanentes et constituent des lieux d'expérimentation.

Quoi de comparable entre les instances mises en place à Versailles, Amiens, Marseille ou dans le XX ^ème arrondissement de Paris, si ce n'est la réussite des expériences menées ? L'expérience engagée par la ville de Châteaubriant, décrite dans le rapport précité du Conseil économique et social, de créer des « enveloppes de quartier », d'un montant annuel de 120.000 francs, destinées à permettre aux habitants de réaliser des aménagements dans leur quartier illustre combien les conseils de quartiers restent en devenir.

Dans ce contexte, le Gouvernement propose, par le présent article, de rendre obligatoire et d'encadrer la création des conseils de quartiers. Dans l'étude d'impact jointe en annexe du présent rapport, il est indiqué que « malgré de nombreuses initiatives souvent originales et novatrices, les comités consultatifs se sont constitués de façon inégale sur le territoire alors que des quartiers souvent défavorisés auraient gagné à être couverts par de telles structures ».

L'étude souligne qu'il s'agit, « sans remettre en cause le principe de libre administration des collectivités territoriales, de promouvoir d'une manière plus volontariste la participation des habitants à la vie locale, d'offrir (à ceux) qui le souhaitent de nouveaux moyens pour contribuer en amont à la prise de décision au niveau local et, partant, de consolider la démocratie de proximité ».

2. Le texte soumis au Sénat

Des mesures formelles

Sur le plan formel, le premier paragraphe du présent article tend à réorganiser le titre IV (information et participation des habitants) du livre Ier (organisation de la commune) de la deuxième partie (la commune) du code général des collectivités territoriales en quatre chapitres, au lieu de trois actuellement.

Le chapitre I (dispositions générales), composé de l'article L. 2141-1 resterait inchangé.

Le chapitre II (participation des habitants à la vie locale) serait désormais intitulé « consultation des électeurs sur les affaires communales » ; il regrouperait toujours les articles L. 2142-1 à L. 2142-8.

Le chapitre III (dispositions diverses) serait dénommé « participation des habitants à la vie locale » et comprendrait trois articles : les articles L. 2143-1 et L. 2143-2 seraient entièrement réécrits par le présent article ; l'actuel article L. 2143-2 deviendrait, en application de l'article 2 du présent projet de loi, l'article L. 2143-3.

Enfin, un chapitre IV serait créé, intitulé « services de proximité », regroupant les actuels articles L. 2143-1 et L. 2143-3 renumérotés L. 2144-1 et L. 2144-3. L'article 5 du présent projet de loi tend, par ailleurs, à créer un article L. 2144-2 relatif aux mairies de quartiers.

A l'initiative de M. Bernard Birsinger, avec l'avis favorable de sa commission des Lois, mais contre celui du Gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié l'intitulé du chapitre II, en retenant l'expression de « consultation des habitants sur les affaires communales ». Cet amendement doit être examiné au regard de l'article 6 ter , introduit par l'Assemblée à l'initiative de M. René Dosière, afin de permettre aux habitants et non plus aux seuls électeurs de participer aux consultations locales que peuvent organiser les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.

La création des conseils de quartier

Réécrivant l'article L. 2143-1 du code général des collectivités territoriales, le projet de loi initial rendait obligatoire la création de « conseils de quartier » dans les communes de plus de 20.000 habitants c'est-à-dire, selon les chiffres du recensement général de la population de 1999, 412 communes et environ 23 millions d'habitants en métropole ^{31 ( * )} .

Sur proposition de sa commission des Lois, et après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, l'Assemblée nationale a relevé ce seuil à 50.000 habitants . La disposition concernerait ainsi 112 communes et 14 millions d'habitants en métropole ^{32 ( * )} .

Il reviendrait au conseil municipal de délimiter le périmètre des quartiers, ces derniers devant couvrir l' ensemble du territoire de la commune et étant chacun dotés d'un conseil de quartier.

La composition des conseils de quartier

Dans la rédaction initiale du projet de loi, le conseil municipal fixait la composition et les modalités de désignation des conseils de quartier.

Ces derniers devaient cependant comprendre obligatoirement des conseillers municipaux , désignés par le conseil municipal selon le principe de la représentation proportionnelle, et des personnes n'ayant pas la qualité d'élu, notamment des habitants et des représentants d'associations du quartier. La liste de ces personnes et la durée de leur mandat étaient arrêtées par le conseil municipal sur proposition du maire.

La présidence du conseil de quartier était confiée à l'adjoint chargé du quartier -dont la création est prévue par l'article 4 du projet de loi- ou, à défaut, par un conseiller municipal nommé par le maire.

A l'initiative de M. Richard Cazenave et contre les avis de sa commission des Lois et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que le conseil municipal fixerait la composition et les modalités de désignation des conseils de quartier en concertation avec les habitants et les associations.

Sur proposition de sa commission des Lois et à l'unanimité, elle a rendu facultative la présence de conseillers municipaux au sein des conseils de quartier.

Elle a adopté, avec l'accord de sa commission des Lois et celui du Gouvernement, un amendement de Mmes Danielle Bousquet, Odette Casanova, Martine Lignères-Cassou, Conchita Lacuey et Marie-Françoise Clergeau prévoyant la désignation des conseillers municipaux participant aux conseils de quartier dans le respect de l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

Enfin, contre l'avis du Gouvernement et à la suite d'une initiative de M. Bernard Derosier, rapporteur, en séance publique, l'Assemblée nationale a prévu, à l'unanimité, que les présidents des conseils de quartier pourraient être soit des conseillers municipaux (les adjoints de quartier ou les conseillers délégués à cet effet par le maire), soit des membres du conseil élus par leurs pairs. Dans ce cas, le maire serait représenté au sein du conseil de quartier par l'adjoint chargé du quartier ou le conseiller municipal délégué à cet effet.

Les missions des conseils de quartier

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi donnait au maire la possibilité de consulter le conseil de quartier sur toute question concernant le quartier, et de l'associer à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des actions intéressant le quartier, notamment celles menées au titre de la politique de la ville.

Il reconnaissait au conseil de quartier la faculté d'adresser au maire des propositions intéressant le quartier que le conseil municipal devait, aux termes de l'article 3, examiner dans le cadre du débat sur les orientations générales du budget.

Enfin, le projet de loi initial prévoyait l'adoption par le conseil de quartier d'un rapport annuel retraçant son activité et la participation des habitants à la vie locale.

Sur proposition de M. Bernard Birsinger, contre l'avis de sa commission des Lois, avec l'approbation de son rapporteur, et après un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ouvert au maire la faculté de consulter le conseil de quartier sur toute question concernant le quartier ou la ville.

Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement, elle a précisé que le rapport annuel du conseil de quartier serait transmis au maire par le président du conseil de quartier, en vue de son examen dans le cadre du débat annuel sur les conseils de quartier prévu à l'article 3 du projet de loi, quinze jours au moins avant ce débat.

Enfin, à l'initiative de M. Bernard Birsinger, elle a indiqué, avec l'accord du rapporteur de la commission des Lois et celui du Gouvernement, que la publication et la diffusion de ce rapport seraient assurées par la commune .

Le fonctionnement des conseils de quartier

Le projet de loi soumis à l'Assemblée nationale disposait que le conseil de quartier se réunirait deux fois par an au moins , sur convocation de son président ou à la demande du maire.

Le conseil devait élaborer, dans les trois mois suivants son installation, son règlement intérieur , fixant notamment les conditions dans lesquelles les séances seraient ouvertes au public. Ce règlement intérieur devait être approuvé par le conseil municipal.

Le maire était entendu, à sa demande, par le conseil de quartier.

Enfin, le conseil municipal était tenu, d'une part, d'affecter aux conseils de quartier un local administratif et des moyens matériels , d'autre part, de prendre en charge leurs frais de fonctionnement .

A l'initiative de MM. René Dosière, Pierre Cohen et des membres du groupe socialiste, et avec les avis favorables du Gouvernement et de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a prévu que le conseil de quartier se réunirait à la demande de la moitié de ses membres.

Elle a également prévu, sur proposition de M. Jacques Pélissard et avec l'accord de sa commission des Lois et celui du Gouvernement, que le conseil municipal élaborerait des règles communes de fonctionnement des conseils de quartier.

Enfin, à l'initiative de sa commission des Lois et après un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que les séances des conseils de quartier seraient publiques, sauf dispositions contraires de leur règlement intérieur.

3. La position de votre commission des Lois

En premier lieu, par coordination avec la suppression de l'article 6 ter qu'elle vous propose, prévoyant la possibilité pour les autorités municipales et intercommunales d'organiser la consultation des habitants et non plus des électeurs sur des questions d'intérêt local, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à rétablir l'intitulé initial (consultation des électeurs sur les affaires communales) du chapitre II du titre IV de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales.

Par ailleurs, tout en souscrivant à l'objectif d'une généralisation des conseils de quartier dans les grandes villes , au demeurant déjà largement engagée, votre commission des Lois juge impératif de garantir la liberté des communes, de préserver les expériences actuelles et de favoriser les initiatives nouvelles .

Loin de garantir le bon fonctionnement des conseils de quartier, les mesures contenues dans le présent projet de loi risquent de provoquer des blocages , de susciter des contentieux et de constituer une entrave aux initiatives locales , alors que l'association des habitants à la vie locale exige souplesse et innovation.

Alors que la coopération intercommunale connaît un succès croissant, que le présent projet de loi tend à consacrer en posant le principe de l'élection au suffrage universel direct des délégués intercommunaux dans les établissements à fiscalité propre ( article 7 ter ), il convient de ne pas créer un niveau d'administration supplémentaire et des instances concurrentes des conseils municipaux .

Comme l'ont rappelé les plus hautes autorités de l'Etat, les communes constituent la cellule de base de notre démocratie, le lieu dans lequel se tissent les liens et s'exercent les solidarités. Créés par la loi et non par les conseils municipaux, les conseils de quartier pourraient être tentés de s'opposer à eux.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement ayant pour objet de préserver les expériences en cours et de laisser aux conseils municipaux le soin d'apprécier l'opportunité de créer ou non des conseils de quartier dans les communes de 20.000 habitants et plus, et de déterminer leur composition, leurs modalités de désignation ainsi que les crédits nécessaires à leur fonctionnement.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié .

Article 2
(art. L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales)
Débat sur la vie des quartiers

Cet article tend à réécrire l'article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales, afin d'instituer un débat annuel sur la vie des quartiers.

Son premier paragraphe (I) prévoit, par ailleurs, la reprise des dispositions relatives aux comités consultatifs dans un article L. 2143-3 qu'il crée.

Dans sa rédaction initiale, le second paragraphe (II) disposait que les présidents des conseils de quartier devraient adresser au maire un rapport annuel retraçant l'activité de leur conseil et la participation des habitants à la vie locale, afin qu'il les communiquât au conseil municipal avant le débat annuel sur l'action menée dans chacun des quartiers et les orientations générales de cette action pour l'année suivante.

Dans un souci de simplification, l'Assemblée nationale a prévu que ce débat sur la participation des habitants à la vie locale et les actions menées par les quartiers serait organisé à l'occasion de l'examen du compte administratif . Cette disposition a été adoptée à l'initiative de M. Bernard Roman, président de la commission des Lois, à la suite d'un débat engagé sur un amendement présenté par M. Jacques Pélissard. Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée.

Dès lors, les quartiers feraient l'objet de deux débats : suivant l'article 3 du présent projet de loi, le premier se tiendrait au moment du vote du budget, afin de permettre au conseil municipal d'examiner les propositions des conseils de quartier et de leur allouer des crédits de fonctionnement ; le second, prévu au présent article, aurait pour objet de dresser le bilan des actions conduites dans les quartiers.

Tout en saluant le souci de simplification manifesté par l'Assemblée nationale, votre commission des Lois juge inutile et inopportun d'encadrer à l'excès le fonctionnement des conseils municipaux. Ces derniers, s'ils décident de créer des conseils de quartier, devront leur allouer des crédits pour leur fonctionnement. Dès lors, les conseillers municipaux seront nécessairement appelés à se prononcer sur les actions conduites dans les quartiers et le rôle de leurs conseils.

Telle est la raison pour laquelle votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 2.

Article additionnel après l'article 2
(art. L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales)
Comités consultatifs

Cet article additionnel a pour objet de modifier l'article L. 2143-2 ^{33 ( * )} du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir que le conseil municipal, sur proposition du maire, fixe la composition des comités consultatifs pour une durée qui ne peut excéder celle du mandat municipal en cours.

Comme on l'a vu, l'actuel article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, a consacré les actions entreprises par les élus pour favoriser la participation des habitants aux affaires communales en prévoyant la création de comités consultatifs.

Ces comités consultatifs peuvent être créés sur tout problème d'intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune. Ils sont présidés par un membre du conseil municipal, désigné par le maire. Dans ce cadre ont été créés, outre les conseils et comités de quartier, des structures de concertation plus spécifiques telles que les « conseils municipaux d'enfants », dont les membres sont généralement élus par les enfants ou les adolescents d'une classe d'âge déterminée, ou les « conseils d'anciens » et autres « conseils de sages ».

En dépit de l'institution des conseils de quartier, les comités consultatifs conserveront donc tout leur intérêt , puisqu'ils ont vocation à examiner des questions spécifiques.

En revanche, l'article L. 2143-2 dispose que le conseil municipal doit chaque année , sur proposition du maire, fixer la composition de ces comités. Cette obligation, qui ne soulève pas de difficulté pour des projets ponctuels, s'avère particulièrement contraignante tant pour les conseils municipaux, qui doivent prendre chaque année une nouvelle délibération, que pour les comités concernés, dont la situation est marquée au sceau de la précarité.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 2, afin de permettre au conseil municipal de fixer la composition des comités pour la durée de son choix, celle-ci ne pouvant excéder la durée du mandat municipal en cours.

Article 3
(art. L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales)
Débat sur les propositions intéressant les quartiers

Cet article tend à modifier l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, afin d'instaurer, dans le cadre du débat d'orientation budgétaire, un débat annuel sur les projets propres aux quartiers, notamment les équipements de proximité, et les crédits de fonctionnement qu'ils nécessitent.

Outre un amendement de coordination, l'Assemblée nationale a simplement prévu, à l'initiative de sa commission des Lois et après un avis de sagesse du Gouvernement, que le conseil municipal examinerait les propositions faites par les conseils de quartier et non les seuls projets propres aux quartiers.

Dans les communes pourvues de tels conseils, le débat sur les orientations générales du budget, qui doit avoir lieu dans un délai de deux mois précédant son examen, devrait ainsi comporter un volet consacré aux questions intéressant chacun des quartiers et permettre l'examen des propositions des conseils de quartier.

On rappellera qu'aux termes de l'article L. 2342-1 du code général des collectivités territoriales, le maire est le seul ordonnateur des dépenses communales. La création « d'enveloppes de quartier » qui, comme on l'a vu, est déjà en usage dans certaines communes, ne doit pas avoir pour objet de déroger à cette règle.

D'autre part, les conseils de quartier doivent demeurer des instances consultatives . S'il est nécessaire que les conseils municipaux soient informés des souhaits et propositions des habitants, il revient aux seuls élus locaux, investis par le suffrage universel, de prendre les décisions engageant la commune.

Une fois encore, dans la mesure où il est prévu que les conseils municipaux devront allouer des crédits de fonctionnement aux conseils de quartier qu'ils auront décidé de créer, il n'apparaît pas souhaitable d'encadrer à l'excès leurs délibérations.

Les conseillers municipaux seront nécessairement appelés à se prononcer sur la vie des quartiers dans le cadre de l'examen du budget de la commune, et il reviendra aux électeurs de sanctionner par leur vote ceux qui auront ignoré les demandes formulées au sein des conseils de quartier.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 3.

Article 4
(art. L. 2122-2-1 et L. 2122-18-1 du code général
des collectivités territoriales)
Création d'adjoints au maire chargés des quartiers

Cet article tend à insérer un article L. 2122-2-1 et un article L. 2122-18-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de prévoir la création d'adjoints de quartier.

1. Le droit en vigueur

En application de l'article L. 2122-2 du code général des collectivités territoriales, les conseils municipaux déterminent le nombre des adjoints au maire sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l'effectif légal du conseil municipal ^{34 ( * )} . Le maire et les adjoints sont élus au scrutin secret, à la majorité absolue aux deux premiers tours, à la majorité relative au troisième.

Les adjoints ne sont investis d'aucune charge municipale spécifique. Leur qualité d'adjoint leur confère simplement une priorité par rapport aux simples conseillers municipaux pour l'attribution des délégations ^{35 ( * )} éventuellement décidées par le maire et pour exercer la suppléance de ce dernier. Hors des cas de délégation et de suppléance, les adjoints ne peuvent donc exercer aucune des compétences ou attributions du maire ^{36 ( * )} .

L'article L. 2122-31 du code général des collectivités territoriales et l'article 16 du code de procédure pénale leur reconnaissent, ainsi qu'au maire, la qualité d'officier de police judiciaire . Une incertitude demeure toutefois sur le point de savoir s'ils sont personnellement investis de cette fonction ou s'ils ne peuvent l'exercer que dans le cadre d'une délégation donnée par le maire ou, le cas échéant, lorsqu'il y a lieu à suppléance de ce dernier.

De même, il avait longtemps été admis que les adjoints ne pouvaient exercer les fonctions d' officier d'état civil , qui leur sont attribuées par l'article L. 2122-32 du code général des collectivités territoriales, que sur délégation du maire, ou en cas de suppléance de ce dernier. Le service de l'état civil est en effet considéré comme un service municipal, bien qu'il soit chargé d'une mission pour le compte de l'Etat et placé sous le contrôle de l'autorité judiciaire. On considérait qu'il devait donc être dirigé par le maire, seul chargé de l'administration. Le Conseil d'Etat a cependant jugé que les adjoints pouvaient exercer effectivement cette compétence, sans avoir besoin d'une délégation, du seul fait de leur qualité d'adjoint ^{37 ( * )} . Il a été pris acte de cette décision dans une réponse ministérielle puis dans l'instruction générale relative à l'état civil ^{38 ( * )} .

2. Le texte soumis au Sénat

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait d'insérer un article L. 2122-2-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin d'autoriser les conseils municipaux des communes de plus de 20.000 habitants à créer des postes d'adjoints chargés exclusivement des quartiers , sans que leur nombre puisse excéder 10 % de l'effectif légal du conseil municipal. Il ouvrait à un même adjoint la faculté de présider un ou plusieurs conseils de quartier.

Il prévoyait également l'insertion d'un article L. 2122-18-1 afin de définir les missions de ces adjoints. Outre leurs fonctions de président du conseil de quartier, ils étaient compétents pour connaître de toute question intéressant à titre principal le ou les quartiers dont ils avaient la charge, veillaient à l'information des habitants et favorisaient leur participation à la vie des quartiers.

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination avec le relèvement à 50.000 habitants du seuil au-dessus duquel la création de conseils de quartier serait obligatoire.

A l'initiative de M. Bernard Birsinger et avec l'accord de sa commission des Lois et celui du Gouvernement, elle a indiqué que ces adjoints seraient principalement et non plus exclusivement chargés d'un ou de plusieurs quartiers .

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois émet quelques réserves à l'encontre de la création d'adjoints au maire chargés des quartiers.

Dans la rédaction initiale du projet de loi, ces adjoints étaient exclusivement chargés des quartiers et assuraient de droit la présidence de leurs conseils. Comme le soulignait l'Association des Maires de France, cette disposition avait pour inconvénient majeur de favoriser une émancipation des conseils de quartier et de leurs présidents par rapport au conseil municipal, et de risquer de provoquer des conflits de légitimité .

L'Assemblée nationale a réduit ce risque en retirant aux élus locaux la présidence de droit des conseils de quartiers et en supprimant l'obligation faite aux adjoints supplémentaires d'être exclusivement chargés des quartiers.

Dès lors, le texte soumis au Sénat a pour effet de porter le nombre maximum des adjoints à 40 % de l'effectif du conseil municipal.

Cette augmentation semble excessive : actuellement le nombre des vice-présidents de conseil régional ne peut lui non plus excéder 30 % des effectifs du conseil et l'article 15 novodecies, introduit par l'Assemblée, propose d'étendre cette disposition aux conseils généraux.

On observera également que l'article 11 bis du présent projet de loi, introduit par l'Assemblée nationale, ouvre au maire la possibilité de déléguer une partie de ses fonctions à des conseillers municipaux , non seulement en cas d'absence ou d'empêchement des adjoints, ce qu'autorise déjà le droit en vigueur, mais également lorsque ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation. Dès lors, point n'est besoin de créer des postes d'adjoints chargés des quartiers.

Enfin, l'article 29 prévoit que les indemnités versées aux adjoints pourront dépasser leur plafond à la condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints ne soit pas dépassé. Il est cependant indiqué que le conseil municipal pourra majorer de 10 % le total des indemnités susceptibles d'être allouées aux adjoints ayant une délégation de fonction.

Pour toutes ces raisons, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 4.

Article 5
(art. L. 2144-2 du code général des collectivités territoriales)
Annexes de la mairie

Cet article tend à insérer un article L. 2144-2 dans le code général des collectivités territoriales, afin de généraliser la création de mairies annexes dans les communes de 100.000 habitants et plus.

Actuellement l'article L. 2113-13 du code général des collectivités territoriales rend obligatoire la création d'une annexe de la mairie dans les seules communes associées.

L'actuel article L. 2143-1, qui deviendrait l'article L. 2144-1 en application de l'article premier, prévoit, quant à lui, que certains services municipaux peuvent être mis à la disposition de la population dans des annexes mobiles . Toutefois, ne peut y être réalisée aucune opération d'état civil impliquant le déplacement des registres.

Le présent article tend à rendre obligatoire la création d'annexes de la mairie dans les communes de 100.000 habitants et plus dans les quartiers définis à l'article premier. Elles pourraient toutefois être communes à plusieurs quartiers. Elles devraient mettre à la disposition des habitants des services de proximité ; en revanche, l'interdiction de déplacer les registres d'état civil leur serait applicable.

Selon les chiffres du recensement général de la population de 1999, 37 communes comptent plus de 100.000 habitants et rassemblent environ 9 millions d'habitants.

A l'initiative de sa commission des Lois et après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, l'Assemblée nationale a prévu, au cours d'une seconde délibération, l'obligation de mettre un local de la mairie annexe à la disposition des membres du conseil municipal n'appartenant pas à la majorité qui en font la demande, afin de recevoir du public.

Sur ce point, votre rapporteur précise que l'article L. 2121-28 du code général des collectivités territoriales prévoit la constitution de groupes d'élus dans les conseils municipaux des communes de plus de 100.000 habitants. Il autorise le conseil municipal à affecter à ces groupes, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau et prendre en charge leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunications. Enfin, le maire peut leur affecter une ou plusieurs personnes.

Une référence aux « groupes d'élus » plutôt qu'aux « membres du conseil municipal n'appartenant pas à la majorité » semblerait donc plus idoine. Qu'adviendrait-il si chaque membre n'appartenant pas à la majorité municipale demandait, à titre individuel, à disposer d'un local, alors que cette demande semble de droit ? Quels seraient les droits des élus appartenant à la majorité ?

Dans la pratique, la plupart des communes de plus de 100.000 habitants ont déjà créé, sous des appellations diverses, des mairies annexes et autres maisons de quartier. La disposition autorisant la création de mairies annexes communes à plusieurs quartiers risque soit de s'avérer sans portée, soit d'imposer une contrainte supplémentaire ; en tout état de cause elle crée une certaine insécurité juridique. On peut ainsi s'interroger sur les conséquences de la décision d'une commune de ne créer qu'une ou deux mairies annexes.

Enfin, il est regrettable que l'Etat cherche à imposer à d'autres des obligations qu'il ne s'applique pas à lui-même , comme en témoignent les suppressions de services publics dans les petites communes.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 5.

Article 6
(art. L. 1413-1, L. 1411-4, L. 1412-1, L. 1412-2 et L. 2143-4
et L. 5211-49-1 du code général des collectivités territoriales)
Commission consultative des services publics locaux

Cet article tend à renforcer le rôle des commissions consultatives des services publics locaux, instituées par la loi du n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation pour l'administration territoriale de la République.

1. Le droit en vigueur

Les articles L. 2143-4 et L. 5211-49-1 du code général des collectivités territoriales font obligation aux communes de plus de 3.500 habitants et aux établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de plus de 3.500 habitants de créer une commission consultative compétente pour un ou plusieurs services publics locaux exploités en régie ou dans le cadre d'une convention de gestion déléguée.

Ces articles ne précisent ni la composition de la commission, ni les documents relatifs à la gestion des services publics locaux qui doivent lui être soumis. Ils indiquent simplement qu'elle doit comprendre parmi ses membres des représentants d'associations d'usagers du ou des services concernés.

La commission est placée sous l'autorité du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale qui en établit le règlement intérieur, les modalités de fonctionnement et détermine le rythme de convocation et l'ordre du jour.

Elle est censée permettre l'expression des usagers des services publics sans empiéter sur la responsabilité des autorités organisatrices. Elle peut être consultée et formuler des avis sur toute question qui a une incidence directe sur les usagers du ou des services concernés en matière d'organisation et d'exécution, de desserte, de qualité du service, de tarification, etc.

Toutefois, selon l'étude d'impact du présent projet de loi, ce dispositif n'aurait pas rencontré un grand succès. Sur les 2.673 communes de plus de 3.500 habitants, il n'existerait, tout au plus, que quelques centaines de commissions.

2. Le texte soumis au Sénat

Le présent article tend à abroger les articles L. 2143-4 et L. 5211-49-1du code général des collectivités territoriales (paragraphe V) afin de leur substituer (paragraphe I) un article L. 1413-1, inséré dans un nouveau chapitre III, intitulé « participation des habitants et des usagers à la vie des services publics », dans le titre premier du livre IV de la première partie de ce code.

Les dispositions de cet article deviendraient donc applicables aux différentes catégories de collectivités territoriales ainsi qu'aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes.

Elles tendent à faire obligation aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes de plus de 10.000 habitants, mais également aux départements et aux régions de créer des commissions consultatives des services publics locaux.

Selon l'étude d'impact, 874 communes et 573 communautés de communes (sur un total de 1717) seraient concernées du fait de ce seuil. Par nature, toutes les communautés d'agglomération (90) et les communautés urbaines (14) seraient également concernées, de même que 8 syndicats d'agglomération nouvelle. Si le nombre des syndicats intercommunaux reste méconnu, plusieurs d'entre eux, à l'instar du syndicat des eaux d'Ile-de-France ou du syndicat interdépartemental d'assainissement de l'agglomération parisienne, seraient soumis à cette obligation.

La compétence de chaque commission consultative s'étendrait à l'ensemble des services publics confiés à des tiers dans le cadre d'une délégation de service public ou exploités en régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

La composition des commissions associerait des élus des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ou des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, désignés à la représentation proportionnelle, et des représentants d'associations locales. Chaque commission serait présidée par l'exécutif de la collectivité ou de l'établissement public concerné.

Leur fonctionnement se caractériserait par une certaine souplesse. L'ordre du jour serait fixé à la majorité des membres de la commission et celle-ci pourrait procéder aux auditions qui lui sembleraient utiles.

Les commissions consultatives auraient pour mission d'examiner, chaque année, sur le rapport de leur président : le rapport d'activité que le délégataire de service public doit remettre en application de l'article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales, ainsi que le rapport sur le prix et la qualité du service public de distribution de l'eau, des services d'assainissement, de collecte, d'évacuation ou de traitement des ordures ménagères. Le président de la commission devrait en outre lui soumettre un bilan d'activité des services exploités en régie.

Les paragraphes II, III et IV du présent article tendent à compléter les articles L. 1411-4, L. 1412-1 et L. 1412-2 du code général des collectivités territoriales, afin de rendre obligatoire la consultation pour avis des commissions consultatives en cas de délégation de service public en amont de la procédure de publicité tendant à la présentation des offres concurrentes, ainsi que sur tout projet de création d'une régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière .

L'article 15 du présent projet de loi prévoit une entrée en vigueur différée de ces dispositions, six mois après la promulgation de la présente loi, afin de permettre aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale de constituer les commissions consultatives des services publics locaux.

A l'initiative de sa commission des Lois et après que le Gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, l' Assemblée nationale a fixé à 3.500 habitants le seuil au-dessus duquel la création de commissions consultatives des services publics locaux serait obligatoire.

3. La position de votre commission des Lois

Votre commission des Lois ne peut que souscrire aux objectifs d'une plus grande transparence dans le fonctionnement des services publics locaux et d'une meilleure association des usagers.

Elle tient à souligner que la consultation des commissions sur toute délégation de service public ainsi que sur tout projet de création d'une régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière constituerait une formalité substantielle , dont la méconnaissance entraînerait l'annulation de la procédure . En seraient toutefois dispensées les nombreuses régies qui ne présentent pas ces caractéristiques, en particulier celles qui sont dépourvues de la personnalité morale, ce qui est le cas de la plupart des régies constituées pour la gestion des services de l'eau et de l'assainissement.

Cette obligation nouvelle a pour objet, d'une part, de garantir la création effective des commissions consultatives, d'autre part, d'associer les usagers en amont des délégations, afin de prévenir ou plutôt de « désamorcer » les conflits.

Elle impose ainsi une contrainte, sans doute justifiée mais forte, pour les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale.

La proposition de l'Assemblée nationale de fixer à 3.500 habitants le seuil démographique au-dessus duquel la création des commissions consultatives des services publics locaux serait obligatoire semble témoigner d'une méconnaissance de la situation des petites collectivités et des difficultés rencontrées par les élus locaux, en l'absence d'associations d'usagers, pour constituer de telles commissions.

Afin d'éviter un contentieux abondant et de tenir compte des réalités locales, votre commission des Lois vous soumet deux amendements , l'un de précision, l'autre tendant à prévoir que la création de la commission consultative des services publics locaux ne sera obligatoire que dans les communes de plus de 10.000 habitants et dans les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants.

En revanche, elle vous propose, par un troisième amendement , d'étendre la compétence de la commission consultative des services publics locaux aux régies dotées de l'autonomie financière mais non de la personnalité morale. Cette extension permettrait d'associer les usagers au fonctionnement de services aussi essentiels que ceux de l'eau et de l'assainissement ; elle supprimerait la tentation de recourir à ce mode de gestion pour la seule et mauvaise raison qu'elle permettrait d'éviter de passer devant la commission consultative.

Enfin, votre commission des Lois vous proposera, à l'article 15, de reporter le délai prévu pour l'entrée en vigueur de ces dispositions, afin de permettre aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale concernés de mettre en place les commissions consultatives.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié .

Article 6 bis (nouveau)
(art. L. 2141-1 du code général des collectivités territoriales)
Possibilité pour les autorités municipales de s'entourer d'avis

Cet article tend à compléter l'article L. 2141-1 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux autorités communales de consulter, dans le cadre de leurs compétences, les personnes concernées par des décisions municipales.

Il a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. René Dosière, avec l'avis favorable de sa commission des Lois, après que le Gouvernement eut demandé le retrait de l'amendement.

M. René Dosière a indiqué en séance publique qu' « un doute existe quant à la possibilité pour les élus municipaux de recueillir formellement l'avis des personnes concernées par une décision selon une autre procédure que la consultation locale. ^{39 ( * )} »

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, lui a répondu que les conseils municipaux avaient bien évidemment la faculté de s'entourer d'avis émanant de la population selon des procédures qu'ils définissent librement.

Dans la mesure où il ne fait que rappeler, dans une rédaction approximative, une évidence, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 6 bis .

Article 6 ter (nouveau)
(art. L. 2142-1 et L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales)
Participation des habitants aux consultations locales

Cet article tend à modifier les articles L. 2142-1 et L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir la participation des habitants , et non plus des seuls électeurs , aux consultations locales.

Il a été adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. René Dosière, avec l'accord de sa commission des Lois mais contre l'avis du Gouvernement.

1. Le droit en vigueur

Les consultations locales dans les communes

La loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République a créé un chapitre V nouveau « Participation des habitants à la vie locale » dans le code des communes, qui consacre et encadre juridiquement la pratique de la consultation d'initiative municipale, improprement appelée « référendum local ». Cette procédure était en effet déjà fréquemment utilisée, en l'absence de toute disposition législative et réglementaire -hormis les cas de fusion de communes- par des conseils municipaux soucieux de connaître l'avis de la population sur des sujets importants.

Le dispositif fixé par la loi, désormais codifié aux articles L. 2142-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, précise les conditions d'organisation des consultations en édictant trois principes : le droit de proposition des conseillers minoritaires dans les communes de 3 500 habitants et plus ; le droit pour le conseil municipal de saisir le corps électoral dont il est issu (seuls sont visés les électeurs et non les habitants) de toute affaire relevant de sa compétence ; la liberté de décision du conseil municipal , les résultats de la consultation ne pouvant se substituer à une délibération librement adoptée par l'assemblée communale. Il ne s'agit donc que d'un avis, qui ne lie en aucune façon la décision du conseil municipal.

L' initiative d'une consultation appartient aux élus mais également aux électeurs . Le maire, un tiers des membres du conseil municipal dans les communes de 3 500 habitants et plus, et la majorité des membres du conseil municipal dans les communes de moins de 3 500 habitants peuvent demander au conseil municipal d'organiser une consultation sur une affaire relevant de la compétence de la commune.

Un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales peuvent également saisir le conseil municipal en vue de l'organisation d'une consultation, cette fois sur une opération d'aménagement relevant de la décision des autorités municipales.

Le conseil municipal délibère alors sur le principe et les modalités d'organisation de la consultation. Afin de lever toute ambiguïté dans l'esprit du public, la loi prescrit d'indiquer expressément dans la délibération que la consultation, si elle est décidée par le conseil municipal, est une simple demande d'avis dont le résultat ne lie pas le conseil municipal quant à la décision finale sur l'affaire en cause.

En effet, la consultation est destinée à éclairer le conseil appelé à délibérer sur une affaire de sa compétence et son résultat n'emporte pas décision. Le conseil municipal n'est pas juridiquement lié ; il doit ensuite délibérer sur le fond à la majorité absolue des suffrages exprimés.

Comme le prévoit l'article L. 2142-1 du code général des collectivités territoriales, seuls les électeurs , et non les habitants dans leur ensemble, sont appelés à cette consultation ; sa mise en oeuvre est donc facilitée par l'utilisation des listes électorales existantes . Il est expressément prévu que la consultation peut ne concerner que les électeurs d'une partie de la commune (un quartier par exemple) pour les affaires intéressant uniquement celle-ci.

L' objet de la consultation doit, enfin, relever exclusivement de la compétence de la commune , et le juge administratif vérifie que la question posée porte sur un projet de décision relevant des autorités communales.

A titre d'illustration, des consultations sur le principe du maintien sur le territoire national de populations étrangères ^{40 ( * )} , sur les conditions d'attribution de logements sociaux ^{41 ( * )} ou sur l'opportunité d'un projet d'autoroute ^{42 ( * )} doivent être regardées comme illégales car sortant du champ de compétence des autorités communales.

Les consultations locales dans les établissements publics de coopération intercommunale

Inséré par l'article 43 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, l'article L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales prévoit que les électeurs des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être consultés sur les décisions que l'organe délibérant ou le président de cet établissement sont appelés à prendre pour régler les affaires de la compétence de l'établissement en matière d'aménagement .

Sur proposition de l'ensemble des maires des communes membres, sur demande écrite de la moitié des membres de l'organe délibérant, ou sur saisine d'un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales des communes membres, l'organe délibérant de l'établissement se prononce sur le principe et les modalités d'organisation de la consultation. La délibération qui décide la consultation indique expressément que cette consultation n'est qu'une demande d'avis.

Les dépenses afférentes à la consultation sont à la charge de l'établissement public de coopération intercommunale qui l'organise.

2. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article tend à modifier les articles L. 2142-1 et L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales afin d'ouvrir la possibilité aux autorités municipales et intercommunales de consulter les habitants, et non plus les électeurs, de la commune ou des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale.

Les habitants seraient les personnes de plus de dix-huit ans non inscrites sur les listes électorales de la commune (des communes membres s'il s'agit d'un établissement public de coopération intercommunale) à la condition qu'elles y aient leur domicile réel ou que leur résidence dans la commune présente un caractère continu .

Ces critères s'inspirent de ceux exigés pour la participation des citoyens de l'Union européenne aux élections municipales.

Les conditions requises pour être électeur

Pour être électeur, deux séries de conditions sont requises, prévues par les articles L. 2 et suivants et les articles L. 9 et suivants du code électoral.

Selon l'article L. 2, sont électeurs les Françaises et Français âgés de dix-huit ans accomplis, jouissant de leurs droits civils et politiques et n'étant dans aucun cas d'incapacité prévu par la loi.

Le code précise que ne doivent pas être inscrits sur les listes électorales : les majeurs sous tutelle (article L. 5) ; pendant le délai fixé par le jugement, ceux auxquels les tribunaux ont interdit le droit de vote et d'élection, par application des lois qui autorisent cette interdiction (article L. 6)  ; pendant un délai de cinq ans à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive, les personnes condamnées pour l'une des infractions prévues par les articles 432-10 à 432-16, 433-1, 433-2, 433-3 et 433-4 du code pénal ou pour le délit de recel de l'une de ces infractions, défini par les articles 321-1 et 321-2 du code pénal (article L. 7).

Selon l'article L. 9, l'inscription sur les listes électorales est obligatoire, même si la méconnaissance de cette règle n'est pas sanctionnée. L'article L. 11 définit les conditions d'inscription requises : avoir son domicile réel dans la commune ou y habiter depuis six mois au moins ; justifier d'une inscription de cinq ans sans interruption -mais pas obligatoirement au titre de la même imposition- au rôle d'une des contributions directes locales : taxe d'habitation, taxes foncières, taxe professionnelle ; être assujetti à une résidence obligatoire dans la commune en qualité de fonctionnaire public.

Faisant suite à la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, la loi organique n° 98-404 du 25 mai 1998 a introduit un article L.O. 227-1 dans le code électoral, suivant lequel les citoyens de l'Union européenne résidant en France, autres que les citoyens français, peuvent participer à l'élection des conseillers municipaux dans les mêmes conditions que les électeurs français, dès lors qu'ils ont leur domicile réel ou une résidence à caractère continu en France.

Pour exercer leur droit de vote, ils doivent être inscrits, sur leur demande, sur une liste électorale complémentaire, à condition de jouir de leur capacité électorale dans leur Etat d'origine et de remplir les conditions légales autres que la nationalité française pour être électeurs et être inscrits sur une liste électorale en France.

Pour chaque bureau de vote, la liste électorale complémentaire est dressée et révisée par la commission administrative, composée du maire, d'un délégué de l'administration et d'un délégué du tribunal de grande instance, déjà compétente pour dresser et réviser la liste électorale. En sus des indications prescrites par les articles L. 18 et L. 19 du code électoral pour les citoyens français, la liste électorale complémentaire mentionne la nationalité des personnes qui y figurent.

Outre les justifications exigibles des ressortissants français, les ressortissants d'Etats de l'Union européenne autres que la France, doivent produire à l'appui de leurs demandes d'inscription sur la liste électorale complémentaire : un document d'identité en cours de validité et une déclaration écrite précisant la nationalité, l'adresse sur le territoire de la République, l'absence de déchéance du droit de vote dans l'Etat d'origine.

3. La position de votre commission des Lois

Autoriser les habitants d'une commune à participer à une consultation locale qui ne constitue qu'un avis n'est sans doute pas contraire à la Constitution.

Le Conseil constitutionnel a rappelé que toute élection faisant intervenir les citoyens en tant que tels, indépendamment de toute autre qualité ou particularité, se voyait appliquer l'article 3, quatrième alinéa, de la Constitution selon lequel « sont électeurs les nationaux français majeurs des deux sexes ». Il en est ainsi non seulement des élections nationales mais également des élections locales (décision n° 146 DC du 18 novembre 1982).

En revanche, les élections auxquelles les individus participent à d'autres titres, par exemple les élections professionnelles ou universitaires, ne relèvent pas de l'article 3, quatrième alinéa, de la Constitution. Les personnes n'ayant pas la nationalité française peuvent ainsi participer aux élections universitaires (décision n° 81-30 DC du 30 octobre 1981) ainsi qu'aux élections aux organismes de sécurité sociale (décision n° 82-148 DC du 14 décembre 1982).

Pour autant, votre commission des Lois considère que les dispositions du présent article se heurtent à des difficultés réelles d'organisation et soulèvent une question de principe.

En premier lieu, la tenue des listes d'habitants sera d'autant plus difficile que celles-ci devront être mises à jour en permanence, une consultation étant susceptible d'être organisée à tout moment. Le présent article ne précise d'ailleurs pas à qui cette mise à jour serait confiée.

D'autre part, les conditions requises pour participer à une consultation locale seraient particulièrement souples. En l'absence de précision, la perte de la capacité politique ne semble pas devoir entraîner privation du droit de vote.

Enfin, votre commission des Lois ne peut accepter que les personnes consultées sur les affaires communales soient distinctes du corps électoral , seul investi d'un pouvoir de décision quant au choix des autorités municipales. Cette scission semble pour le moins dangereuse, car elle ne manquerait pas d'entraîner des conflits de légitimité. Faut-il rappeler les termes de l'article 72 de notre Constitution, suivant lesquels les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus ?

La question de la participation de l'ensemble des habitants aux consultations locales ne peut donc être dissociée de celle de la citoyenneté. Or, reconnaître la qualité d'électeur à des personnes n'ayant pas la nationalité française suppose une révision de notre Constitution .

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 6 ter .

Article 7
(art. L. 2131-1, L. 2131-3, L. 3131-1, L. 3131-4, L. 4141-1
et L. 4141-4 du code général des collectivités territoriales)
Publicité des actes

Cet article tend à reconnaître l'affichage comme un mode de publicité suffisant, au même titre que la publication, pour rendre exécutoires les actes des collectivités territoriales.

Les articles L. 2131-1, L. 2131-3, L. 3131-1, L. 3131-4, L. 4141-1 et L. 4141-4 du code général des collectivités territoriales subordonnent le caractère exécutoire des actes pris par les communes, les départements et les régions à leur publication ou à leur notification aux intéressés, ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département lorsqu'elle est requise. L'obligation de publication concerne en principe tous les actes de portée générale.

L'article L. 2121-24 dispose par ailleurs que, dans les communes de 3.500 habitants et plus, le dispositif des délibérations à caractère réglementaire est publié dans un recueil des actes administratifs. Cette obligation s'étend aux contrats conclus par les autorités communales devant être notifiés, sous réserve des dispositions spécifiques relatives aux marchés et délégations de service public.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, la suppression de la mention de l'affichage lors de l'élaboration du code général des collectivités territoriales aurait conduit certaines juridictions à considérer que cette formalité était insuffisante pour donner un caractère exécutoire aux actes des collectivités locales.

Le présent article vise donc à réparer cet oubli, ce qui n'aura pas pour effet de dispenser les collectivités territoriales de leur obligation de publication dans le recueil des actes administratifs.

A l'initiative de M. Patrice Martin-Lalande, avec l'accord de sa commission des Lois et après un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité inscrire dans la loi la possibilité d'organiser la publicité ou l'affichage des actes, à titre complémentaire mais non exclusif, sur support numérique.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 7 sans modification .

Article 7 bis (nouveau)
Bureaux des temps

Cet article tend à rendre la création d'un « bureau des temps » obligatoire dans les communes de plus de 50.000 habitants et facultative dans les établissements publics de coopération intercommunale regroupant plus de 50.000 habitants, afin de favoriser l'harmonisation des horaires des services publics avec les besoins des usagers.

Il a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois, après un avis de sagesse du Gouvernement.

Le 19 juin 2001, M. Edmond Hervé a remis au ministre délégué à la ville un rapport sur « le temps des villes » qui met en exergue les difficultés suscitées par la « désynchronisation des temps » (travail, études, loisirs...) et recommande la mise en place d'une politique au niveau local. Selon ce rapport, l'un des premiers défis des élus serait d'adapter les services publics et leurs horaires aux évolutions de la société. Les autorités locales seraient les mieux à mêmes de mobiliser les différents acteurs de la ville à cette fin.

C'est dans cet esprit que sont nés les premiers bureaux des temps. La délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale a décidé de soutenir les expérimentations en cours dans un certain nombre de collectivités territoriales.

Celles-ci ont débuté en janvier 2001 sur quatre territoires : communauté d'agglomération de Poitiers, ville de Saint-Denis, Territoire de Belfort, département de la Gironde. Le coût total des expérimentations est évalué à 600 000 francs pour un an, le financement devant être assuré sur trois ans. Les projets sont cofinancés par la Datar et les collectivités locales concernées. L'objectif est de développer des expérimentations sur des territoires très différents, avec des objectifs en terme de publics visés et de logiques d'action divers. Tous les ans, deux territoires nouveaux seront associés, de façon à atteindre d'ici 2004 une dizaine de projets territoriaux.

Tout en encourageant le développement de ces expériences, qui tentent d'apporter des solutions aux difficultés concrètes auxquelles sont confrontés nos concitoyens, votre commission des Lois ne peut souscrire à un dispositif contraignant, prématuré et contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales .

Les expériences réalisées dans d'autres pays, en particulier l'Italie, ne doivent pas conduire le législateur à s'immiscer dans l'organisation interne des administrations locales en imposant la création de tel ou tel type de service.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 7 bis .

Article 7 ter (nouveau)
Élection au suffrage universel direct
des membres des organes délibérants
des établissements publics de coopération intercommunale
dotés d'une fiscalité propre

L'article 7 ter, qui établit le principe de l'élection au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre , ne figurait pas dans le projet de loi initial. Il résulte du vote par l'Assemblée nationale de deux amendements complétés par des sous-amendements de M. Marc-Philippe Daubresse et de Mme Danielle Bousquet. Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale sur cette question.

Selon le texte soumis au Sénat, les membres des organes délibérants des structures intercommunales dotés d'une fiscalité propre (communautés de communes, communautés urbaines et communautés d'agglomération) seront élus au suffrage universel direct à partir d'une échéance non fixée et selon des modalités à définir par une loi ultérieure .

L'article 7 ter précise toutefois que l'élection des conseillers communautaires aura lieu le même jour que celle des conseillers municipaux et que chaque commune sera représentée par au moins un siège . Le texte prévoit enfin que le mode de scrutin devra respecter les principes définis par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

On rappellera que cette loi, applicable dans les communes d'au moins 3.500 habitants, prévoit, pour les élections municipales, un nombre égal de femmes et d'hommes par groupes de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste.

Votre rapporteur a précédemment évoqué les interrogations de très nombreux élus locaux sur les conséquences possibles d'une élection au suffrage universel direct qui n'aurait pas été précédée de toute la réflexion nécessaire sur ses diverses implications, en particulier concernant la place de la commune et les incidences de l'éventuelle création d'une nouvelle catégorie de collectivités locales.

Le principe d'une élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires apparaît de nature à favoriser l'identification par les électeurs de structures intercommunales dotées d'une fiscalité propre qui, par définition, votent l'impôt et leur permettre de mieux déterminer « qui fait quoi ». De ce fait, elle n'apparaît pas illégitime.

Toutefois, comme votre rapporteur l'a longuement exposé, l'intercommunalité ne doit pas être confondue avec la supracommunalité et l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires doit absolument être prévue selon des modalités préservant l'identité de la commune , toute précipitation en ce domaine pouvant d'ailleurs s'avérer préjudiciable au développement de l'intercommunalité elle-même .

De ce fait le mode de scrutin qui reste à définir devrait être longuement réfléchi et déterminé en concertation avec toutes les parties concernées, de telle manière qu'il puisse faire l'objet d'un consensus.

Votre commission des Lois, pour ces raisons plus longuement développées par votre rapporteur (voir partie I-B de l'exposé général), et après mure réflexion vous propose, d'une part, de retenir le principe de l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct et, d'autre part, sans définir dès maintenant un mode de scrutin, de mieux cadrer les règles essentielles auquel celui-ci devra se conformer pour préserver l'identité communale à laquelle toutes les personnes entendues, tant par votre rapporteur que par votre commission des Lois ont proclamé leur attachement.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose :

1 - dans un souci de transparence, de retenir le principe de l'élection au suffrage universel direct des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre (communautés urbaines, communautés d'agglomération, communautés de communes) ;

2 - d'assortir ce principe d'orientations destinées à préserver l'identité communale : l'élection serait organisée le même jour que pour les conseillers municipaux, dans le cadre de la circonscription électorale communale et les délégués intercommunaux devraient obligatoirement être conseillers municipaux.

Par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale, dont la rédaction serait par ailleurs améliorée, les principes ci-après devraient figurer expressément dans la loi :

la commune constituerait la circonscription électorale et serait donc obligatoirement représentée ;

les conseillers communautaires seraient obligatoirement des conseillers municipaux. En conséquence, la législation sur le cumul des mandats ne serait pas modifiée et les élus municipaux et intercommunaux pourraient donc exercer simultanément un autre mandat ;

3 - de renvoyer à une loi ultérieure la détermination du régime électoral , qui devra aussi se conformer aux principes de la loi du 6 juin 2000 précitée sur la parité, afin de permettre la poursuite de l'indispensable réflexion sur les conséquences institutionnelles d'une évolution aussi importante et sur les modalités électorales à retenir. Le calendrier électoral devra aussi être attentivement examiné puisque, pour 2007, sont déjà prévus, en principe et sauf modification, l'élection présidentielle, les élections législatives, les élections municipales ainsi que des élections cantonales et sénatoriales...

Votre commission des Lois vous propose à cet effet un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article 7 ter du projet de loi .

* ²⁸ Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement et à la protection de l'environnement.

* ²⁹ Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

* ³⁰ « La décentralisation et le citoyen » - Conseil économique et social - décembre 1999.

* ³¹ 438 communes et près de 25 millions d'habitants en prenant en compte l'outre-mer.

* ³² 119 communes et un peu plus de 15 millions d'habitants en prenant en compte l'outre-mer.

* ³³ Dans la mesure où votre commission des Lois vous propose la suppression de l'article 2, l'article L. 2143-2 conserverait sa numérotation actuelle.

* ³⁴ En application de l'article L. 2122-3 du code général des collectivités territoriales, lorsqu'un obstacle quelconque ou l'éloignement rendent difficiles, dangereuses ou momentanément impossibles les communications entre le chef-lieu de la commune et une fraction de celle-ci, il peut être créé un poste d'adjoint spécial par délibération motivée du conseil municipal. Un ou plusieurs postes d'adjoint spécial peuvent également être institués en cas de fusion de communes.

* ³⁵ Article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales.

* ³⁶ Un adjoint qui n'a pas de délégation du maire n'a pas compétence, à raison de sa seule qualité d'adjoint, pour signer un acte au nom de la commune. Conseil d'Etat, 23 mars 1992, Mme Duguet.

* ³⁷ Conseil d'Etat, 11 octobre 1991, Ribaute et Balanca.

* ³⁸ Réponse n° 31447, Journal officiel des questions de l'Assemblée nationale du 29 janvier 1996, page 537 - Instruction générale relative à l'état civil du 11 mai 1999.

* ³⁹ Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale du 19 juin 2001, page 4430.

* ⁴⁰ Conseil d'Etat, 16 novembre 1984, Commune d'Awala-Yalimapo.

* ⁴¹ Conseil d'Etat, 21 juin 2000, Commune de Charvieu-Chavagneux.

* ⁴² Conseil d'Etat, 16 décembre 1994, Commune d'Avrillé.