III. LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2003 : UNE PREMIÈRE ÉTAPE SUR LA VOIE DU REDRESSEMENT DES COMPTES SOCIAUX, QU'IL EST POSSIBLE, DÈS AUJOURD'HUI, DE CONFORTER
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 traduit, dans un contexte difficile, la volonté du Gouvernement de s'engager sur la voie du redressement des comptes sociaux et de la clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.
Toutefois, la brièveté des délais dont il a disposé pour élaborer ce projet de loi, ainsi que l'état déplorable des finances publiques et sociales légué par son prédécesseur, ne lui ont pas permis de remettre en cause, d'emblée, l'ensemble des circuits financiers mis en place ces dernières années.
Se félicitant, en toute hypothèse, des premiers éléments de clarification ainsi apportés dans le cadre de ce projet de loi, votre commission vous propose de conforter la démarche du Gouvernement, par la définition d'une nouvelle répartition des recettes et des dépenses entre les principaux acteurs concernés.
Cette proposition de votre commission, élaborée sur la base d'une stricte neutralité financière pour l'ensemble des parties concernées, franchit une étape supplémentaire dans la simplification des circuits financiers de la sécurité sociale.
A. LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2003 : UNE PREMIÈRE ÉTAPE SUR LA VOIE DU REDRESSEMENT DES COMPTES SOCIAUX
1. Des éléments salutaires de rupture avec les errements passés
En dépit des courts délais dont il a disposé, le Gouvernement fait apparaître, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, des éléments salutaires de rupture avec les errements de son prédécesseur, qui marquent la mise en oeuvre d'une autre politique.
Ces éléments de rupture concernent tout à la fois :
- la crédibilité du cadre institutionnel des finances sociales ;
- la clarification des circuits financiers de la sécurité sociale.
a) La crédibilité retrouvée du cadre institutionnel des lois de financement de la sécurité sociale
En ce domaine, le Gouvernement a :
annoncé le dépôt, au printemps 2003, d'un projet de loi de programmation quinquennale de santé publique ;
et pris l'engagement, dans le rapport annexé au projet de loi de financement, de déposer sur le bureau des Assemblées parlementaires « au début du mois de mai, un projet de loi de financement rectificatif, au cas où les prévisions de recettes et de dépenses effectuées dans le cadre de la Commission des comptes de printemps montrerait un décalage significatif avec les objectifs fixés dans la loi de financement pour 2003.»
Il redonne ainsi du sens, de la crédibilité et de la cohérence, au débat sur les finances sociales :
- du sens , dans la mesure où les priorités de santé sont nécessairement pluriannuelles ; il appartient, en revanche, à la loi de financement de la sécurité sociale de les mettre en oeuvre chaque année, et au Parlement de vérifier si les objectifs ainsi définis sont bien réalisés ; ainsi, les lois de financement retrouvent un contenu de santé publique qui leur a fait cruellement défaut au cours de ces dernières années ;
- de la crédibilité , car le vote d'un objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) par la représentation nationale était dépourvu de tout enjeu dès lors que le précédent gouvernement s'en affranchissait lui-même quelques semaines après la promulgation de la loi de financement ;
- et de la cohérence, toute modification importante des recettes ou des dépenses de la sécurité sociale devant être, à nouveau, soumis à l'examen et à l'accord du Parlement dans le cadre d'un projet de loi financement rectificatif .
Loi d'orientation sur la santé publique, collectif social en tant que de besoins : ce sont deux exigences que votre commission des Affaires sociales avait formulées lors de la précédente législature.
En y apportant une réponse adaptée, le Gouvernement met ainsi un terme au dévoiement progressif des lois de financement de la sécurité sociale dont la vocation était pourtant, à l'origine, de donner à la représentation nationale l'occasion d'un débat transparent et démocratique sur les enjeux de la protection sociale.
b) Les éléments bienvenus d'une clarification financière
Au cours de la dernière législature, la sécurité sociale a fait l'objet d'une véritable « prise d'otages » sous la forme de détournement de ses recettes ou de transferts de charges ayant pour objet, directement ou indirectement, de financer le FOREC.
En ce domaine également, il convient de saluer le principe même de certaines dispositions du projet de loi de financement pour 2003 qui traduisent la volonté du Gouvernement de clarifier les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.
L'une des mesures les plus significatives de ce projet de loi est, à cet égard, le remboursement, à la sécurité sociale, de la moitié de la dette contractée par l'Etat au titre des comptes 2000 du FOREC, soit 1,2 milliard d'euros.
A la différence de son prédécesseur, qui avait tenté d'annuler cette dette (cf. encadré ci-après), le Gouvernement a donc décidé d'assumer pleinement les responsabilités de l'Etat en la matière.
Ce remboursement, dès 2003, de la moitié de la dette due à la sécurité sociale au titre de la sécurité sociale permettra ainsi de réduire d'environ un milliard d'euros le déficit prévisionnel du régime général.
Autre élément de clarification contenu dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale , la compensation intégrale, aux régimes de la sécurité sociale, via le FOREC, des pertes de cotisations résultant de l'entrée en vigueur, au 1 er juillet 2003, du nouvel allégement général de cotisations sociales patronales destiné à remplacer la ristourne dégressive de cotisations sur les bas salaires (« ristourne Juppé ») et les allégements de cotisations liés à la réduction du temps de travail (allégements Aubry I et Aubry II).
Selon les données communiquées en annexe du projet de loi de financement de la sécurité sociale, cette substitution devrait se traduire, en 2003, par un coût net supplémentaire d'un milliard d'euros (cf. tableau ci-après) pour le FOREC.
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L'historique de la dette de l'Etat à
l'égard de la sécurité sociale
Institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 (article 5 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999, codifié aux articles L. 131-8 à L. 131-11 du code de la sécurité sociale) , le FOREC ne fut, en réalité, véritablement constitué qu'à l'occasion de la publication du décret n° 2001-968 du 25 octobre 2001 qui en a fixé, avec près de deux ans de retard, les conditions d'organisation, de fonctionnement et de gestion. Dans l'attente de la publication des textes réglementaires d'application, et conformément aux dispositions transitoires de l'article 5 précité de la loi de financement pour 2000, les recettes fiscales affectées au FOREC pour l'année 2000 ont été versées à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). En l'absence de création effective du FOREC, la répartition de ces recettes entre les différents régimes de sécurité sociale, au titre de la compensation des pertes de recettes résultant des exonérations de cotisations, a été effectuée par l'ACOSS sur la base d'une lettre du 22 février 2001 du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre de l'emploi et de la solidarité (l'article 12 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ayant, depuis, donné une base légale à cette instruction ministérielle). Or, les recettes du FOREC pour l'année 2000 ne couvraient pas l'intégralité des exonérations de cotisations à sa charge . Conformément aux dispositions des articles L. 131-9 et L. 131-7 du code de la sécurité sociale, cette dette, d'un montant total de 2,4 milliards d'euros, était due aux régimes de sécurité sociale concernés, non pas par le FOREC, mais par l'Etat. Le précédent gouvernement ayant annoncé, à l'occasion de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2001, que l'Etat n'avait pas l'intention d'honorer cette dette , l'article 12 précité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 proposait : - d'une part, d'annuler purement et simplement cette dette ; - et, d'autre part, d'imputer la perte correspondante des régimes de sécurité sociale sur leurs comptes de l'exercice 2000, ceux-ci étant « modifiés pour tenir compte de cette annulation ». Or, saisi par le Sénat, le Conseil constitutionnel a annulé cette disposition (décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001), considérant que l'annulation d'une créance sur l'Etat garantie par la loi et constituée à l'actif des bilans des régimes de sécurité sociale était contraire à « l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale, eu égard au montant de cette créance et à la situation financière de ces régimes. » En janvier 2002, et selon une procédure inhabituelle, Mme Elizabeth Guigou, alors ministre de l'emploi et de la solidarité, demande à M. François Monier, secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, d'actualiser les comptes prévisionnels de la sécurité sociale pour 2001. A cette occasion, M. Monier propose de provisionner la dette due à la sécurité sociale dans les comptes 2001 des différents régimes concernés, ce qui est fait en février 2002, à nouveau sur simple instruction épistolaire du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre de l'emploi et de la solidarité. Cette provision diminue d'autant les résultats de la sécurité sociale pour 2001 . Par une heureuse coïncidence, les recettes de l'exercice ont été parallèlement révisées à la hausse dans le rapport de M. Monier en raison, d'une part, d'une croissance de la masse salariale plus forte que prévue et, d'autre part, de la correction d'une importante erreur dans l'évaluation, en comptabilité de droits constatés, des produits (recettes) à recevoir au titre de l'exercice 2000. |
Les comptes prévisionnels du FOREC pour 2002 et 2003
(en millions d'euros)
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2002
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2003
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RECETTES |
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Droits de consommation alcools et boissons |
2.615 |
2.647 |
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Droits de consommation tabac |
7.815 |
8.115 |
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Taxe sur les conventions d'assurances |
1.448 |
2.152 |
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Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés |
870 |
870 |
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Taxe générale sur les véhicules de société |
750 |
780 |
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Taxe générale sur les activités polluantes |
656 |
529 |
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Prélèvement VTM |
950 |
967 |
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Taxe prévoyance |
566 |
500 |
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Contribution directe de l'Etat |
- |
- |
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15.670 |
16.560 |
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DEPENSES |
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Ristourne bas salaires 1,3 SMIC (jusqu'au 1 er juillet 2003) |
4.615 |
2.022 |
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Aubry I |
2.218 |
2.008 |
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Aubry II (jusqu'au 1 er juillet 2003) |
8.249 |
5.017 |
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ARTT de Robien |
478 |
426 |
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Allégement unique (à compter du 1 er juillet 2003) |
- |
7.087 |
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15.560 |
16.560 |
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Résultat net |
110 |
0 |
Source : Annexe f du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003
Or, et à la différence des années précédentes où la « compensation », par le FOREC, de la sécurité sociale était assurée par le détournement préalable des recettes de cette dernière au profit dudit fonds, ce coût supplémentaire lui sera intégralement compensé , d'une part, par l'Etat, qui abandonne au profit du FOREC une fraction supplémentaire du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (soit 660 millions d'euros) et, d'autre part, par l'augmentation des droits de consommation sur les tabacs dont le produit est déjà partagé entre le FOREC et l'assurance maladie (CNAMTS).
En outre, cette compensation s'accompagne, également, de la restitution à la sécurité sociale de la fraction du produit de ces droits de consommation qui lui avait été confisquée, en 2001, au profit du FOREC .
Le Gouvernement confirme ainsi sa volonté :
- d'une part, de respecter les dispositions essentielles de la « loi Veil » de 1994 (art. L. 131-7 du code de la sécurité sociale), selon lesquelles toute réduction ou exonération de cotisations sociales décidée par l'Etat doit être compensée intégralement, par celui-ci, aux régimes de sécurité sociale ;
- et, d'autre part, de clarifier progressivement les circuits financiers de la sécurité sociale.
2. Un projet de loi de transition qui, compte tenu de l'état des finances publiques et sociales légué par le précédent gouvernement, ne peut rompre, d'emblée, avec certaines pratiques financières
Comme le souligne le rapport annexé au projet de loi de financement, « la conjoncture et les contraintes des finances publiques ne permettent pas d'opérer une clarification complète en une seule année » . En outre, certaines habitudes administratives, notamment dans le domaine complexe et parfois opaque des relations financières entre le budget de l'Etat et les comptes sociaux, n'ont pu être corrigées en quelques mois.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 est donc, nécessairement, un compromis ou, plus exactement, comme l'a indiqué M. le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées lors de son audition par votre commission, un projet de loi de financement « de transition ».
Consciente de ces contraintes, votre commission considère néanmoins que certaines dispositions financières de ce projet de loi doivent relever d'une transition aussi brève que possible.
a) Le remboursement de la dette due à la sécurité sociale au titre des comptes 2000 du FOREC par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).
Or, cette dette est une dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale.
Certes, l'objectif est louable : rembourser sa créance à la sécurité sociale alors que, l'an dernier, l'augmentation, décidée par le précédent gouvernement, du versement de la CADES à l'Etat n'avait pour objectif que de réduire, en affichage, le déficit budgétaire.
En outre, ce prélèvement ne compromet pas le remboursement de la dette sociale et n'allonge pas la perception de la CRDS.
Il reste que ce prélèvement semble, à votre commission, davantage marqué par la continuité avec les pratiques passées que s'inscrire parmi les éléments salutaires de rupture. Finalement, la CADES se trouve devoir rembourser la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale alors que sa mission initiale univoque devait être de rembourser la dette de la sécurité sociale. Il y a là un glissement qui n'est pas sans danger quant à l'image de la CADES sur les marchés financiers, et qui constitue, de surcroît, un pari sur l'évolution des recettes attendues de la CRDS dans les prochaines années.
Certes, le versement à la sécurité sociale que permet ce prélèvement améliore le résultat de l'exercice 2003, du moins en limite le déficit et, par conséquent, contient la progression d'une dette nouvelle de la sécurité sociale.
Il reste que, depuis la réouverture de la CADES en 1998, une nouvelle dette sociale se reconstitue, notamment à la CNAMTS.
Votre commission ne saurait, bien entendu, prôner une nouvelle réouverture de la CADES, mais elle observe qu'il faudra bien, un jour, traiter cette question.
Il lui semble, à cet égard, imprudent de considérer que l'on puisse ponctionner aujourd'hui la CADES sans conséquence.
b) La modification, par voie réglementaire, des paramètres de la compensation (généralisée et spécifique) entre les régimes d'assurance vieillesse
Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2002 évoquait, pour la première fois, une modification des paramètres de la compensation (générale et spécifique) entre régimes d'assurance vieillesse.
Certes, cette modification sera effectuée par voie réglementaire et échappe, de ce fait, et d'un strict point de vue juridique, au « champ » de la loi de financement de la sécurité sociale.
Néanmoins, il apparaît que la raison d'être de cette modification est de permettre, par le jeu conjugué des transferts de compensation, des subventions d'équilibre versées par l'Etat à certains régimes spéciaux et de la nouvelle répartition induite du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) entre certains de ces régimes :
- d'assurer le financement de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), après que l'Etat en ait mobilisé les réserves, aujourd'hui exsangues, à son propre profit au cours des dix dernières années ;
- et de dégager, sur le budget de l'Etat, une économie correspondante au titre des subventions d'équilibre versées à divers régimes spéciaux (notamment, le budget annexe des prestations sociales agricoles).
Or, si l'on peut reconnaître la « patte » du ministère des finances dans la conception d'un tel circuit, et saluer son ingéniosité (qui transcende les alternances), il n'en demeure pas moins que sa mise en oeuvre :
- se traduit pour la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS), et donc pour l'ensemble du régime général, par une charge supplémentaire de 830 millions d'euros par an ;
- et intervient à la veille du « choc » du départ à la retraite des nombreuses générations du « baby boom », qui sollicitera brutalement la totalité des ressources disponibles de l'assurance vieillesse.
Votre commission considère donc que cette mesure d'ordre réglementaire doit être analysée dans le cadre plus vaste de la réforme des retraites annoncée par le Gouvernement, pour 2003, et qu'il conviendrait, à ce titre, de la reconsidérer à l'occasion de la négociation globale qui s'ouvrira, à ce sujet, en début d'année prochaine.
c) La poursuite du transfert à la CNAF des majorations de pension pour enfants
L'article 41 du projet de loi de financement de la sécurité sociale porte de 30 % à 60 % la fraction des majorations de pension pour enfants 14 ( * ) prises en charge par la branche famille du régime général (CNAF), allégeant de 950 millions d'euros les dépenses du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) en 2003 et rétablissant, ainsi, son équilibre financier.
Décidé par le précédent gouvernement , le transfert intégral de ces majorations de pension du FSV à la CNAF fut inscrit pour la première fois dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, et devrait s'échelonner sur sept ans, par tranche de 15 %.
L'argumentation du gouvernement de l'époque était qu'il s'agissait d'une clarification financière, les majorations de pension ne ressortant pas des avantages vieillesse, mais s'analysant, selon lui, comme une prestation familiale différée entrant ainsi dans le champ de compétence de la branche famille au nom de la solidarité « inter-générationnelle ».
En réalité, cette mesure traduisait la nécessité de « soulager » le FSV, dont les recettes étaient, par ailleurs, mobilisées pour financer le FOREC et le fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FFAPA) . Votre commission s'était donc opposée à ce transfert.
Or, aujourd'hui comme hier, et sans ignorer la dégradation de la situation financière du FSV, votre commission considère que cette majoration de pension est, sans conteste, un avantage vieillesse et que sa prise en charge par la branche famille reste critiquable dans son principe même.
* 14 Ces majorations de pension font partie des avantages familiaux de vieillesse servis par les régimes de retraite. Leur importance en termes financiers (3,15 milliards d'euros) ont incité le législateur, en 1993, à soulager la branche vieillesse de leur financement pour le transférer au FSV au titre du « non contributif vieillesse ».