2. Bilan de la LPM 1997-2002 : un héritage difficile
La discussion au Sénat de la loi de programmation qui doit intervenir au mois de janvier 2003, sera l'occasion d'un bilan plus détaillé de la loi de programmation militaire 1997-2002.
La professionnalisation a été menée à terme sur le plan des hommes mais ce succès a été obtenu très largement au détriment des équipements et donc de la capacité opérationnelle des forces ; au même moment, les opérations extérieures auront accentué les contraintes financières pesant tant sur le titre III que sur le titre V.
Il s'agit d'un héritage que l'on peut qualifier de difficile. Non seulement les lacunes sont évidentes en matière d'équipement et d'entraînement des forces, mais encore les acquis eux-mêmes obtenus en matière d'effectifs ou de condition militaire, restent pour une grande part encore à financer, alors même que la France pourrait bien entrer dans une période de « vaches maigres » budgétaires.
a) La professionnalisation : une réussite acquise au détriment de l'entraînement des forces
En termes d'emplois budgétaires, l'objectif fixé par la loi de programmation militaire est globalement atteint : 436.221 emplois inscrits pour 2002, contre 440.206 prévus au titre de la loi de programmation militaire, soit une différence inférieure à 1 % : sur l'ensemble de la période de programmation, l'armée a pu ainsi absorber une diminution globale des effectifs, appelés compris, de - 23,2%.
Si le succès est incontestable au regard de la mutation structurelle qu'ont connue les armées françaises, il est plus quantitatif que qualitatif.
D'abord, une analyse plus détaillée des effectifs réels fait apparaître certaines difficultés ponctuelles :
- La cible de postes de militaires du rang est atteinte à 99,6 % : les effectifs budgétaires sont passés de 44.552 en 1996 à 92.184 en 2002, soit une augmentation de 47.632. Ces créations de postes concernent surtout l'armée de terre (35.268 postes) et l'armée de l'air (11.286 postes).
- La cible de postes de volontaires est, en revanche, réalisée à 91 % seulement. Sur les 27.171 postes prévus par la loi de programmation, seuls 24.788 ont été créés au cours de la période par suite de difficultés de recrutement.
- Les postes de sous-officiers sont régulièrement supérieurs à la cible fixée par la loi de programmation militaire, par suite, notamment, de la création, au cours des deux dernières années, de 1 405 postes de gendarmes et de 200 postes de militaires infirmiers, techniciens des hôpitaux des armées (MITHA).
- Les postes d'officiers sont quasiment au nombre prévu par la loi de programmation militaire, soit 38.189, la différence de 451 postes s'expliquant par le transfert de 400 postes d'élèves de troisième année de l'école Polytechnique vers la catégorie des élèves sous-officiers.
- En revanche, les postes de personnels civils ne sont réalisés qu'à 97,5 % . En 2002, l'effectif budgétaire atteint 80.995 postes contre 83.023 initialement prévus. Le déficit de 2.028 postes résulte de mouvements de sens contraire :
• 3.982 créations d'emplois par suite notamment de l'intégration du secrétariat d'État aux anciens combattants et de la prise en compte d'emplois financés antérieurement sur le compte de commerce de la direction des constructions navales ;
• 2.770 suppressions d'emplois consécutives à la réorganisation de la direction générale pour l'armement et de l'état-major de la marine, ainsi qu'à l'abandon du rendez-vous citoyen.
Pour consolider la professionnalisation, une série de mesures a également été prise pour préserver l'attractivité des carrières militaires et fidéliser une partie de ceux qui y sont engagés.
C'est ainsi que la rémunération des militaires du rang a été fortement accrue, puisque le premier indice de solde est passé de 625 € par mois en 1997 à 1.026 € en 2002.
Conformément à la loi du 3 juillet 1996, qui a prévu d'encourager les départs volontaires par l'octroi de pécules, 552 M € -auxquels s'ajoute un supplément de 64 M €, versé en application de la loi n° 75-1000 du 30 octobre 1975- ont été ainsi attribués à 822 officiers et 11.923 sous-officiers.
Toutefois, il faut souligner que les chiffres ci-dessus correspondent aux effectifs budgétaires et non aux effectifs réels ; or, il existe un décalage parfois important, pour les volontaires (30 %), ainsi que, dans une moindre mesure, pour les personnels civils (2 %).
La loi de programmation militaire prévoyait pour le titre III une enveloppe annuelle de 15,09 Mds € constants 1995 actualisée. Si l'objectif a été atteint sur le plan quantitatif, c'est au prix du laminage des crédits de fonctionnement au profit des crédits des rémunérations-charges sociales -RCS-, dont la croissance s'explique par plusieurs facteurs :
1.- La croissance des crédits RCS , qui ont, entre 1997 et 2002, augmenté plus vite, +2,5%, que ceux du titre III dans son ensemble (+1,1%) pour représenter 80% du titre III contre 76% seulement au début de période de programmation ;
2.- L'évolution mécanique des mesures générales « fonction publique » sur le budget de la défense : au total, sur la période 1997-2002, l'ensemble de ces mesures peut être évalué à 41% de la hausse de l'ensemble du RCS ;
3 - Le coût spécifique de la professionnalisation compte pour près du quart de cet ensemble, tout comme les modifications de périmètre par suite de budgétisations diverses et, notamment, de celles des activités régaliennes de DCN et des dotations de la gendarmerie d'autoroutes ;
4.- Le poids récurrent des opérations militaires sur des théâtres extérieurs (OPEX), qui engendre en moyenne, un surcoût de 450 M €, dont 50 à 60 % de RCS , financé en totalité en exécution par prélèvement sur le titre V -, soit, on peut le rappeler à titre d'ordre de grandeur sur l'ensemble de la période 1997-2002, l'équivalent du coût d'un second porte-avions nucléaire.
b) Un déficit de capacités opérationnelles consécutif à la perte d'une annuité d'équipement
Le montant total de l'enveloppe des crédits initialement définie par la loi de programmation militaire pour les dépenses d'équipement, avait été fixé, pour la période 1997-2002, à 82,5 Mds € valeur 1997.
BILAN EN FIN DE PROGRAMMATION
ÉCARTS EN MDS € 2002
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PAR RAPPORT À LA LPM INITIALE : - Effet de la revue de programmes : - 2,64 Mds € - Crédits inscrits en LFI : - 5,77 Mds € - Dépenses exécutées 5 ( * ) (y compris BCRD) : - 8,64 Mds € |
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PAR RAPPORT À LA LPM RÉVISÉE : - crédits inscrits en LFI : - 3,1 Mds €, soit un taux d'exécution de 96,2 % - dépenses exécutées y compris BCRD : - 6,64 Mds €, soit un taux d'exécution de 89,9 % |
En fin de programmation, les conditions d'exécution des crédits d'équipement militaire sur la législature conduisent à un écart qui peut être estimé à 8,64 Mds € 2002 par rapport aux objectifs de la loi de programmation initiale, soit l'équivalent d'environ une année de crédits d'équipement, et à 6,64 Mds € 2002 par rapport aux objectifs de la loi de programmation révisée.
Un tel retard compromet, à moyen terme, la réalisation du modèle d'armée 2015, et affecte, à court terme, les capacités opérationnelles des forces.
* 5 Dépenses exécutées 2002 estimées en appliquant un taux de consommation de 92 % aux crédits inscrits en LFI