II. L'ANALYSE ET LES RÉFLEXIONS DE VOTRE RAPPORTEUR AU REGARD DE LA PROPOSITION DE LOI INITIALE
Si les outils publics mis en place depuis une douzaine d'années ont évidemment leurs mérites, et si le rôle d'accompagnement des élus locaux et consulaires associés doit être distingué, force est toutefois de constater qu'ils n'ont pas été suffisants pour contrarier le mouvement de « déprise » commerciale qui a littéralement saigné l'espace rural de notre pays. La comparaison des chiffres est éloquente : tandis que moins de 4.000 opérations ont été menées depuis 1992 par le FISAC au bénéfice des activités commerciales de proximité en zone rurale, et alors que les initiatives locales de revitalisation ne se comptent, au plan régional, que par dizaines d'unités, ce sont des dizaines de milliers de commerces qui ont disparu de nos villages ruraux. Pour les seuls commerces de bouche recensés dans le tableau figurant à la page 7 de ce rapport, le nombre des entreprises est passé entre 1966 et 1998 de 200.300 à 60.500 : près de 140.000 de ces commerces ont ainsi disparu en trente ans, soit en moyenne 47.000 par décennie.
Certes, tous n'étaient pas établis dans des petites communes rurales, et toutes ces fermetures n'ont pas nécessairement conduit à la disparition totale de tout commerce dans les villages concernés. Mais les observateurs avertis de la réalité de l'activité commerciale dans nos cantons ruraux savent bien que le tribut payé à ce mouvement par l'espace rural est extrêmement élevé, et qu'il en représente largement la majeure partie.
Pour votre rapporteur, cet écart significatif entre les actions publiques mises en oeuvre et la poursuite de la dévitalisation commerciale de nombreux espaces ruraux tient à ce que lesdites actions, dont il ne mésestime pour autant ni l'importance, ni utilité, concernent essentiellement le soutien aux investissements des exploitants ou l'aide à la création et à la reprise d'activité. Il ne s'agit que d'un « coup de pouce » ponctuel - certes parfois indispensable pour que l'opération ait lieu et que l'initiative privée prenne le risque de l'exploitation commerciale - engagé dans une stricte et exclusive logique de viabilité économique.
Or, chacun le sait, celle-ci est loin d'être toujours assurée de manière pérenne dans une fraction importante de l'espace rural. Malgré des investissements judicieux, l'activité d'un commerce n'est pas garantie dans la durée si des forces économiques trop puissantes ou des handicaps structurels persistants empêchent l'exploitant de dégager un revenu minimal pour survivre. Tout l'enjeu de la préservation d'activités commerciales en milieu rural se réduit à cette question : quels moyens nouveaux peut-on instituer pour garantir aux commerçants ruraux un revenu décent ?
Il est à craindre, si l'on s'en tient au seul jeu spontané de l'initiative privée, corrigé de façon marginale et temporaire par un soutien public à l'investissement, que les résultats du prochain inventaire communal feront apparaître une nouvelle dégradation de la situation du commerce rural.
Si l'on souhaite maintenir dans nos zones rurales fragiles un tissu commercial minimal, il convient pour votre rapporteur de dépasser la vision strictement économique du rôle du petit commerce de proximité pour embrasser une perspective plus large qui, sans rejeter les aspects économiques, les complètent par une problématique d'animation sociale. Selon lui, une telle approche se situe ainsi de plain pied dans une perspective d'aménagement du territoire.
Il paraît par conséquent légitime à votre rapporteur que le pouvoir politique invente les moyens nouveaux qui pourraient permettre d'éviter ce scénario annoncé. Cela l'est d'autant plus pour le Sénat, dont la responsabilité particulière à l'égard des collectivités territoriales s'exprime par l'intérêt très vif qu'il a constamment accordé aux politiques d'aménagement du territoire.
Dans une telle perspective, le commerce rural n'a pas qu'une fonction économique : il est aussi et surtout un des éléments structurants du lien social. Il constitue le point d'appui à l'animation permanente, tout au long de l'année, de nos villages ruraux, le lieu où se retrouve la population locale, celui où elle croise les visiteurs de passage, celui où les valeurs de l'échange construisent intimement la notion de communauté. Ce lieu disparu, que reste-t-il de nos villages, sinon un espace sans vie, sans âme, et dès lors sans avenir ? Toute la problématique de la désertification rurale paraît concentrée dans cette réalité.
Aussi peut-on affirmer que la disparition progressive des commerces ruraux porte atteinte à l'intérêt général et qu'il est nécessaire que la solidarité nationale soit mobilisée pour, à tout le moins, interrompre ce mouvement continu de dévitalisation. C'est dans cette logique que se sont inscrits votre rapporteur et ses collègues du groupe communiste républicain et citoyen en proposant d'instituer un revenu minimum de maintien d'activité au profit de certains commerçants.
Grâce aux auditions qu'il a menées, votre rapporteur a pu approfondir sa réflexion tant sur les principes mêmes de sa proposition que sur son dispositif, qui se sont vu opposer diverses objections. Aucune ne lui a toutefois paru dirimante et les propositions qu'il a soumises à votre commission témoignent, par l'ampleur des modifications apportées à sa proposition initiale, de son souci de garantir la portée pratique du dispositif.
A titre personnel, il a ainsi estimé que le principe du revenu minimal de maintien d'activité participait d'une logique conceptuelle déjà mise en oeuvre en d'autres occasions, et qu'il était nécessaire d'encadrer précisément le dispositif de la proposition de loi et de l'adapter à son objet.
A. DÉMONTRER QUE LE PRINCIPE DU REVENU MINIMAL DE MAINTIEN D'ACTIVITÉ PARTICIPE D'UNE LOGIQUE CONCEPTUELLE DÉJÀ MISE EN oeUVRE EN D'AUTRES OCCASIONS
La proposition d'instituer un revenu minimal de maintien d'activité au bénéfice d'entrepreneurs a paru à certains opposée aux règles fondamentales qui organisent la liberté du commerce et de l'industrie en France. Elle serait contraire à l'orthodoxie de l'économie libérale qui ne justifie l'existence d'une activité économique qu'au regard de sa capacité à affronter les lois du marché.
Or, en restant dans une optique strictement économique, ce principe de base est quotidiennement transgressé, à la demande même des représentants des entreprises. Il est inutile d'entrer dans le détail des innombrables mesures d'exonérations fiscales ou sociales, dispositifs de subventions ou mécanismes de prise en charge directe de certains coûts par les collectivités publiques, qui visent à soutenir tel ou tel secteur d'activité ou catégorie d'entreprises : chacun saura trouver de multiples exemples autour de soi.
Mais au-delà de ces dérogations, dont on pourra toujours dire qu'elles sont ponctuelles et limitées dans leur objet, et que leur portée est en tout état de cause fondamentalement différente de celle d'un complément de revenu public institué pour soutenir une activité de nature libérale (le terme de « fonctionnarisation » a même été évoqué ici ou là), votre rapporteur souhaite s'arrêter à trois exemples pratiques lui semblant démontrer que sa proposition n'était pas « hétérodoxe ». Tout comme la présente proposition de loi, ces trois mécanismes s'appuient sur le principe que des objectifs supérieurs d'intérêt général, relevant de la cohésion nationale, justifient la mise en oeuvre de dispositions compensatrices qui s'écartent de la stricte logique marchande d'une économie libérale.
1. Le soutien à l'activité agricole en zone de montagne
Sans même s'interroger sur la nature des mécanismes financiers de protection tarifaire des marchés qui structurent globalement la politique agricole commune (PAC) depuis ses origines, et sur les objectifs de soutien sur lesquels elle est fondée, ni anticiper sur l'éventuel « découplage » des aides agricoles envisagé par la Commission européenne dans le cadre de la future réforme de la PAC, il est intéressant de relever que les dispositifs institués au profit de l'agriculture en zone de montagne sont exactement semblables, dans leur esprit et leur finalité, à ce que proposait de mettre en place la proposition de loi au bénéfice de certains commerçants des zones rurales : un complément de revenu public pour compenser des handicaps structurels et permettre le maintien d'activités jugées vitales pour la communauté alors que la seule prise en compte de la réalité économique conduirait à leur inéluctable disparition.
Il en est ainsi, par exemple, de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN), dite « prime à la vache tondeuse », créée dès 1972 et consacrée au niveau communautaire en 1975. Il s'agissait, en compensant financièrement les surcoûts de production des exploitations liés aux handicaps naturels permanents qu'elles subissent, de diminuer les distorsions de concurrence avec les exploitations de plaine. L'efficacité de ce véritable complément public de revenu était d'ailleurs telle qu'elle a conduit les pouvoirs publics, dans les années quatre-vingt, à l'étendre progressivement, en l'adaptant, à d'autres zones défavorisées.
A partir de 2001, une réforme européenne a même centré le dispositif non plus sur l'importance du cheptel, mais sur celle de la surface fourragère de l'exploitant. Cette déconnexion entre l'activité productive et le complément public de ressources, qui s'inscrit au demeurant dans une logique que la Commission européenne entend généraliser dans le cadre de la réforme de la PAC, renforce le caractère compensatoire des subventions : plus encore que dans le passé, l'objectif du maintien des agriculteurs dans les zones de montagne paraît bien être le fondement essentiel de cette politique de soutien public.
La prime au maintien des systèmes d'élevage extensifs (PMSEE), dite « prime à l'herbe », instituée par le décret n° 93-738 du 29 mars 1993, participe d'une logique similaire : il s'agissait de favoriser les activités d'élevage dans les zones où la production extensive est à la fois possible et souhaitable en terme d'occupation de l'espace. Cette prime sera remplacée à compter de cette année par une prime herbagère agri-environnementale (PHEA) qui poursuit les même objectifs que le dispositif précédent en en renforçant le caractère environnemental.
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Les deux exemples ainsi retenus par votre rapporteur visent à démontrer que, pour atteindre un objectif jugé d'intérêt public - en l'occurrence l'occupation pérenne et l'entretien continu des zones de montagne -, les autorités communautaires et nationales, bien qu'habituellement d'inspiration libérale, estiment légitime "d'aménager", par l'octroi de subventions publiques qui ne sont rien d'autres que des compléments de revenu pour les exploitants agricoles concernés, les règles de la concurrence à l'oeuvre dans une économie de marché. |
2. La reconnaissance législative de la notion d'intérêt général en matière d'implantation commerciale
Si les mécanismes communautaires de soutien institués en matière agricole sont extrêmement développés, et concernent au demeurant bien davantage que les seuls éleveurs de montagne, ils n'expriment toutefois pas toujours très clairement et directement leur finalité effective : le « non-dit » rend d'ailleurs difficiles bien des débats, tant au plan national qu'à l'échelon communautaire, en particulier lorsqu'il s'agit d'évaluer les effets de la PAC et d'envisager les modalités de sa réforme.
En ce qui concerne le commerce, on peut en revanche observer que cette activité s'est déjà vu reconnaître explicitement un caractère d'intérêt général justifiant la mise en oeuvre d'une politique dérogatoire pouvant impliquer directement les pouvoirs publics dans un soutien actif. Ce principe a été posé avec force par l'article 55 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, dite « loi montagne », adoptée à l'unanimité par le Parlement.
Cet article affirme ainsi dans son premier alinéa que « l'existence en zone de montagne d'un équipement commercial et d'un artisanat de services répondant aux besoins courants des populations et contribuant à l'animation de la vie locale est d'intérêt général » . Cette notion implique logiquement, comme l'indique le deuxième alinéa, que « l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics, dans la limite de leurs compétences respectives, prennent en compte la réalisation de cet objectif dans le cadre des actions qu'ils conduisent en matière de développement économique et social » .
Mais en précisant de surcroît quels types d'actions étaient susceptibles d'être effectivement mis en oeuvre, le législateur a manifesté son volontarisme en rendant possibles des mesures de soutien direct. Il a ainsi notamment souligné, aux troisième et quatrième alinéa de l'article 55, que « cette prise en compte peut, notamment en cas de carence ou de défaillance de l'initiative privée, porter sur le maintien, sur l'ensemble du territoire montagnard, d'un réseau commercial de proximité compatible avec la transformation de l'appareil commercial de la nation » .
Il n'est guère besoin d'entrer dans de subtiles exégèses pour relever qu'au plan des principes, les parlementaires de tous bords politiques, y compris ceux appartenant à la pensée « libérale », ont ainsi affirmé, il y a déjà près de vingt ans, que l'action publique pouvait le cas échéant se substituer à l'initiative privée pour garantir l'existence en zone de montagne d'un équipement commercial de proximité. Cet article 55 de la loi montagne peut ainsi parfaitement autoriser des communes de montagne à gérer directement des activités commerciales sur leur territoire.
On observera à cet égard que cette disposition législative n'est soumise ni aux contraintes de la concurrence, ni à celles de la rentabilité. En d'autres termes, la gestion directe municipale n'est aucunement conditionnée par l'absence de toute initiative privée dans la zone de chalandise, laquelle peut naturellement être plus large que le seul territoire de la commune. En outre, on peut parfaitement imaginer que l'activité commerciale considérée soit durablement déficitaire et que l'autorité publique gestionnaire décide néanmoins de la maintenir, dans la mesure où elle répond à des objectifs d'animation de la vie locale et d'entretien du lien social.
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Pour votre rapporteur, cette disposition de la loi montagne est par conséquent essentielle puisqu'elle apporte une deuxième démonstration de l'existence, dans le cadre économique libéral actuel de notre pays, de mécanismes publics de soutien, voire de substitution, à la petite initiative privée, dans certaines circonstances jugées politiquement d'intérêt général. Elle témoigne également, quant aux conditions de son adoption, qu'une unanimité sur cette question de principe peut être trouvée quelle que soit la famille de pensée à laquelle on appartienne, dès lors que sont clairement identifiés les enjeux. |
Votre rapporteur estime cependant qu'en pratique, une telle mesure ne peut qu'être exceptionnelle, ne serait-ce que pour des raisons financières. Par définition, les communes les plus exposées au risque de « désertification » commerciale sont de petits villages qui, précisément, ne disposent guère de budgets leur permettant de mener une politique durable de soutien au commerce local. Il est donc indispensable, selon lui, de créer un mécanisme faisant appel non pas à la solidarité communale, mais à la solidarité nationale.
3. Les zones franches urbaines
Un dernier exemple lui paraît mériter d'être retenu pour compléter sa démonstration : celui des zones franches urbaines (ZFU). Certes, le contexte est radicalement différent et les mesures mises en oeuvre s'inscrivent dans le cadre beaucoup plus classique des exonérations de charges sociales et fiscales et du soutien à l'investissement. Toutefois, en termes tant de logique interne que de d'effets réels, les choses n'apparaissent pas si éloignées.
Les ZFU sont des périmètres d'activité situés dans les quartiers sensibles et à l'intérieur duquel les entreprises bénéficient, pendant cinq ans, d'une exonération totale des charges sociales, d'impôt sur les bénéfices, de taxe professionnelle et de taxe sur le foncier bâti. Au regard de l'ampleur des charges concernées, on peut légitimement considérer que, pour l'exploitant, leur exonération constitue une aide au revenu de l'entreprise tout à fait comparable à ce que pourrait être un complément de revenu versé directement à un commerçant.
Il existe actuellement quarante-quatre ZFU, qui ont été créées sous le gouvernement de M. Alain Juppé, et le gouvernement actuel envisage de lancer quarante nouvelles zones. Votre rapporteur observe ainsi une nouvelle fois qu'une majorité, dont le projet politique est d'inspiration clairement libérale, n'hésite pas à déroger de manière significative aux règles du marché dès lors que celui-ci n'est pas en mesure de garantir le maintien, ou de favoriser l'implantation, d'activités économiques dans des zones jugées prioritaires par les pouvoirs publics. Il s'agit là encore de compenser, par la solidarité nationale, des handicaps structurels qui pénalisent l'initiative privée.
Les exonérations dont bénéficient les entreprises installées en ZFU sont toutefois temporaires, ce qui les distinguerait du mécanisme de la proposition de loi. Toutefois, dans le cadre de l'actuelle discussion parlementaire sur la relance des ZFU, un amendement a été adopté par l'Assemblée nationale, avec l'aval du gouvernement, afin que les entreprises de moins de cinq salariés bénéficient, au-delà des cinq premières années d'exonérations totales, de cinq années supplémentaires d'exonérations partielles à hauteur de 60 %, puis de deux années à 40 % et enfin de deux années à 20 %. Ce dispositif d'exonération serait ainsi étalé sur quatorze ans : si, au plan sémantique, le terme de temporaire doit toujours être utilisé, chacun conviendra cependant que son contenu perd de sa force. On pourra ajouter qu'en 2005, cette seule mesure devrait coûter au budget de l'Etat pas moins de 26 millions d'euros (après en avoir coûté 13 en 2004).
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Les ZFU constituent ainsi un troisième exemple de ce que le volontarisme public est capable d'imaginer et de faire financer par la solidarité nationale : un dispositif de longue durée, de grande ampleur en termes budgétaires, et qui vise à inciter des entrepreneurs privés, parmi lesquels figurent d'ailleurs des commerçants, à se maintenir ou à s'établir dans des zones particulières en assurant par le soutien public la viabilité économique de leur projet, qui serait impossible sans cette aide. |
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Votre rapporteur observe ainsi que la discussion de principe sur la pertinence, au regard des règles de l'économie libérale, du mécanisme de soutien aux commerces ruraux qu'il envisageant dans sa proposition de loi ne semblait pas devoir conduire à une opposition idéologique à son encontre.
Outre qu'il existe déjà, au profit des professions non salariées agricoles, de nombreux dispositifs de soutien (par les prix ou par des primes) qui relèvent directement de la même démarche, d'autres mécanismes ont été institués qui conduisent à des résultats similaires. Il en est même qui peuvent engager les pouvoirs publics de manière plus directe encore.
L'essentiel tient au but poursuivi : ici, soutien à une profession, là, préservation d'espaces particuliers, voire, dans certains cas, combinaison des deux objectifs. Quelle que soit la majorité, tous les responsables politiques ont démontré, depuis plusieurs années, tant au plan national qu'à l'échelon européen, qu'en matière d'aménagement du territoire, la fin justifiait les moyens. Ils ont fait preuve d'imagination sans parti pris idéologique et n'ont guère hésité à engager des moyens budgétaires sans commune mesure avec ceux qui auraient été nécessaires à la mise en oeuvre de la proposition de loi.
Dans le cas d'espèce, la volonté de donner un coup d'arrêt à la disparition du commerce rural semblait bien pouvoir justifier l'institution d'un mécanisme nouveau faisant appel à la solidarité nationale.