B. LES DÉPENSES DE LA BRANCHE FAMILLE : LA DIVERSIFICATION AU DÉTRIMENT DE L' UNIVERSALITÉ
1. Redonner la priorité aux prestations familiales
a) Une mission traditionnelle en perte de vitesse
Des prestations diverses
La compensation des charges de famille par le biais des prestations légales représente, en 2004, 70 % des dépenses de la CNAF. Il s'agit de prestations d'entretien (allocations familiales et complément familial), pour plus de la moitié d'entre elles.
A travers les alinéas 10 et 11 du Préambule de la Constitution de 1946, ces prestations ont une reconnaissance constitutionnelle.
« La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement.
« Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. »
Structure des prestations légales en 2002
Source : Direction de
la sécurité sociale (SDEPF/6A)
Enumérées à l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale, les prestations familiales sont les suivantes :
• les allocations familiales,
• le complément familial,
• l'allocation pour jeune enfant,
• l'allocation de logement,
• l'allocation d'éducation spéciale,
• l'allocation de soutien familial,
• l'allocation de rentrée scolaire,
• l'allocation de parent isolé,
• l'allocation parentale d'éducation,
• l'allocation d'adoption,
auxquelles il convient d'ajouter logiquement l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) et l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA), qui ont pour objet d'aider au financement de la garde des enfants de moins de trois ans.
L'article 50 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 qui crée la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), allège substantiellement cette liste en supprimant l'allocation pour jeune enfant (APJE), l'allocation parentale d'éducation (APE), l'allocation d'adoption ainsi que l'AGED et l'AFEAMA, pour leur substituer cette nouvelle prestation unique.
En 2004, la CNAF versera plus de 34 milliards d'euros de prestations légales aux familles, soit une augmentation de 2,8 % par rapport à 2003.
Cette évolution limitée des prestations familiales s'explique par celle des prestations d'entretien, qui continuent de diminuer en volume (- 0,5 % en 2003 et (- 0,6 % en 2004).
Masses financières des prestations et évolution
|
|
2001 |
% |
2002 |
% |
2003 |
% |
2004 |
% |
|
Total des prestations légales |
31.237 |
3,3 |
32.237 |
3,2 |
33.121 |
2,7 |
34.033 |
2,8 |
|
Prestations d'entretien |
17.148 |
1,7 |
17.404 |
1,5 |
17.643 |
1,4 |
17.936 |
1,7 |
|
Allocations familiales |
11.097 |
1,3 |
11.258 |
1,4 |
11.420 |
1,4 |
11.648 |
2,0 |
|
Complément familial |
1.565 |
2,0 |
1.555 |
-0,7 |
1.541 |
-0,9 |
1.528 |
-0,8 |
|
Allocation pour jeune enfant |
2.799 |
1,6 |
2.819 |
0,7 |
2.834 |
0,5 |
2.843 |
0,3 |
|
Allocation d'adoption |
3 |
-8,5 |
3 |
1,6 |
3 |
1,8 |
4 |
1,8 |
|
Allocation de soutien familial |
924 |
3,6 |
955 |
3,4 |
986 |
3,2 |
1.018 |
3,2 |
|
Allocation de parent isolé |
754 |
4,3 |
796 |
5,6 |
834 |
4,8 |
865 |
3,7 |
|
Allocation de présence parentale |
6 |
- |
18 |
++ |
24 |
35,4 |
31 |
26,1 |
|
Prestations pour la garde des enfants |
4.904 |
5,9 |
5.177 |
5,6 |
5.390 |
4,1 |
5.613 |
4,1 |
|
Allocation parentale d'éducation |
2.904 |
3,7 |
2.996 |
3,2 |
3.081 |
2,8 |
3.164 |
2,7 |
|
AFEAMA |
1.871 |
10,4 |
2.065 |
10,3 |
2.194 |
6,2 |
2.333 |
6,3 |
|
AGED |
129 |
-2,9 |
116 |
-10,4 |
116 |
0,0 |
116 |
0,0 |
|
Prestations en faveur de l'éducation (ARS) |
1.349 |
-1,6 |
1.353 |
0,3 |
1.355 |
0,2 |
1.358 |
0,2 |
|
Prestations en faveur du logement (ALF) |
3.043 |
7,9 |
3.228 |
6,1 |
3.364 |
4,2 |
3.528 |
4,9 |
|
Prestations en faveur des handicapés |
4.587 |
5,3 |
4.818 |
5,0 |
5.108 |
6,0 |
5.334 |
4,4 |
|
AAH |
4.238 |
5,2 |
4.430 |
4,6 |
4.631 |
4,5 |
4.851 |
4,8 |
|
AES |
350 |
6,7 |
388 |
10,9 |
477 |
23,0 |
483 |
1,3 |
|
Autres prestations |
206 |
5,2 |
257 |
24,7 |
261 |
1,6 |
265 |
1,6 |
|
Prestations extralégales |
2.110 |
5,5 |
2.363 |
12,0 |
2.670 |
13,0 |
2.937 |
10,0 |
|
Contribution de la CNAF au FNH et au FNAL |
3.105 |
2,6 |
3.135 |
1,0 |
3.150 |
0,5 |
3.217 |
2,1 |
Source : Direction de la sécurité sociale.
Une progression en demi-teinte des prestations traditionnelles
- Des causes structurelles
La faible évolution des prestations d'entretien depuis quelques années s'explique tout d'abord par la transformation des structures familiales, notamment la diminution de la taille moyenne des familles. Ainsi, si le rythme soutenu des naissances contribue à l'accroissement de la population, le nombre de ménages croît encore plus vite, conduisant à une réduction de la taille moyenne des familles : le nombre de personnes vivant seules a augmenté de 26 % entre le recensement de 1990 et celui de 1999.
En outre, dans les faits, la CNAF sert de plus en plus de prestations à des familles de un à deux enfants. A l'inverse, les familles de trois et, surtout quatre enfants et plus, sont de moins en moins nombreuses parmi les allocataires de la branche.
Cette situation a des conséquences non négligeables sur l'évolution des allocations familiales et des dépenses de complément familial. En effet, le complément familial n'est attribué, sous conditions de ressources, qu'aux familles de trois enfants et plus et les allocations familiales ne sont fortement majorées qu'à partir du troisième enfant.
Par ailleurs, les entrées d'enfants dans le dispositif, élevées ces dernières années, sont compensées par les sorties nombreuses des générations nées au début des années quatre-vingt.
En réalité, hormis les prestations dédiées à la garde des enfants qui continuent à augmenter fortement, seules l'ASF et l'API conservent une progression en volume soutenue, conforme à ce qui a été observé les années précédentes. Le nombre de familles monoparentales continuerait en effet de croître : selon le recensement de 1999, il a augmenté au cours de la décennie 90 fortement (+ 22 %). Un enfant a donc aujourd'hui une probabilité bien plus forte d'être élevé par un seul parent : cette situation concernait 13 % des enfants en 1999, contre 9 % lors du recensement de 1990.
- Des mesures peu coûteuses
Les dispositions des nouvelles lois de financement de la sécurité sociale depuis 2001 sont moins coûteuses que celles votées lors des deux précédents exercices, c'est pourquoi elles n'expliquent qu'une faible part de l'évolution récente des prestations familiales.
Résumé des mesures votées depuis 1999
- Loi de financement pour 1999 :
- versement des allocations familiales jusqu'à dix-neuf ans pour toutes les familles et recul des majorations pour âge.
- Loi de financement pour 2000 :
- recul d'un an de l'âge limite d'ouverture du droit au complément familial à vingt et un ans, qui permet de mieux prendre en compte le coût des jeunes adultes qui vivent encore chez leurs parents.
- Loi de financement pour 2001 :
- création de l'allocation de présence parentale (APP) ayant pour objectif de compenser la réduction d'activité professionnelle des parents d'un enfant gravement malade, handicapé ou accidenté, et dont l'état de santé nécessite une présence et des soins continus ;
- autorisation de cumul de l'allocation parentale d'éducation (APE) avec un revenu d'activité afin d'inciter à des sorties anticipées de la prestation par la reprise d'un emploi ;
- réforme de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA) visant à ouvrir aux familles modestes l'accès à ce mode de garde dans des conditions financières proches de celles existantes dans les crèches.
- Loi de financement pour 2002 :
- réforme du système des compléments d'allocation d'éducation spéciale (AES) afin d'éliminer certaines disparités locales ;
- création du congé de paternité, prestation assimilée à une indemnité journalière maladie, mais prise en charge par la CNAF et qui n'est donc pas comptabilisée parmi les prestations légales.
- Loi de financement pour 2003 :
- création d'une allocation forfaitaire de soixante-dix euros, versée pendant un an aux familles de trois enfants ou plus, dont l'aîné de ceux qui donnent droit aux allocations familiales atteint son vingtième anniversaire.
Source : Commission des comptes de la sécurité sociale
Ainsi, sur les trois dernières années, près de la moitié des prestations familiales versées a progressé moins vite que l'inflation : les allocations familiales, le complément familial, l'APJE, l'AGED et l'allocation d'adoption. A elles seules, les trois premières représentent 48,5 % des dépenses de la branche famille.
En définitive, le poids des dépenses de la branche famille consacrée aux prestations légales est en recul par rapport aux dépenses d'action sociale et aux aides au logement. Cette situation est également le fait de la faible augmentation, depuis plusieurs années, de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), qui sert au calcul de leur revalorisation.
Ainsi, alors que les dépenses de la branche ont crû de 12,6 % au cours de la période 1998-2002, les prestations légales n'ont connu qu'une augmentation de 9,7 %, contre respectivement 19 et 27 % pour les aides au logement et l'action sociale.
b) La remise en cause d'une politique familiale universelle
La multiplication des prestations sous condition de ressources
Les prestations familiales sous condition de ressources ont connu une première phase de croissance au début des années quatre-vingt dix sous le double effet de la revalorisation de certaines d'entre elles (majoration d'ARS depuis 1993) et de l'augmentation, à réglementation constante, du nombre de leurs bénéficiaires, en raison de l'évolution ralentie de l'activité et des revenus. En 1996, est ensuite mise sous condition de ressources l'allocation pour jeune enfant (APJE) courte, c'est à dire versée à partir du quatrième mois de grossesse et jusqu'aux trois mois de l'enfant.
Depuis 1998, on observe à nouveau la multiplication des prestations familiales versées sous condition de ressources : l'APJE, l'API (qui est un minimum social), le complément familial, l'allocation d'adoption, l'APE, l'ARS, ainsi que l'AGED et l'aide à la scolarité.
Les prestations versées sous condition de ressources représentent ainsi 50 % du volume des prestations en 2002 contre 36,3 % en 1997, avec un pic à 78 % en 1998 du fait de l'éphémère mise sous condition de ressources des allocations familiales par le précédent gouvernement .
Une étude de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES), de mai 2002, montre que la politique familiale menée sous la dernière législature a entendu favoriser largement les familles nombreuses, monoparentales et les plus démunies, au détriment d'une aide en faveur de toutes les familles.
Cette étude fait ainsi apparaître les limites de la compensation des charges de famille : « A configuration familiale identique, le niveau de vie des familles modestes augmente davantage sous l'effet des prestations familiales que celui des familles aisées. Cette réduction de l'écart entre niveau de vie est particulièrement importante pour les couples avec trois enfants et plus ou pour les familles monoparentales. »
En revanche, l'INSEE 4 ( * ) souligne que les mécanismes fiscaux, représentant 27 % du supplément de revenu lié aux enfants, avantagent plus sensiblement les familles plus aisées que celles ayant des revenus moyens. Il apparaît bien, en définitive, que ce sont les parents isolés et les familles nombreuses qui voient le plus leur niveau de vie augmenter par le jeu des prestations familiales et des aides fiscales.
L'impact des prestations sociales sur le niveau de vie
|
|
N
|
|
Impact des Prestations (%) |
M
|
Niveau de vie disponible B |
EEvol. du niveau de vie (en %)
|
|
|
|
Impact des prélèvements (en %) |
Prestations familiales |
Allocation logement |
||||
|
Ensemble des ménages |
19.181 |
- 12,8 |
3,2 |
1,5 |
1,1 |
17.850 |
- 6,9 |
|
Ménages sans enfants |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ensemble |
21.042 |
- 12,9 |
0,0 |
1,1 |
1,2 |
18.803 |
- 10,6 |
|
Couples |
23.450 |
- 13,8 |
0,0 |
0,4 |
0,6 |
20.457 |
- 12,8 |
|
Célibataires |
17.718 |
- 11,7 |
0,0 |
2,4 |
1,6 |
16.355 |
- 7,7 |
|
Ménages avec enfants |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ensemble |
17.061 |
- 12,5 |
7,7 |
2,1 |
1,0 |
16.765 |
- 1,7 |
|
Couples |
18.220 |
- 13,0 |
7,5 |
1,4 |
0,5 |
17.577 |
- 3,5 |
|
Parents isolés |
11.118 |
- 9,0 |
15,5 |
10,5 |
4,2 |
13.467 |
21,1 |
|
Familles nombreuses |
12.550 |
- 10,6 |
21,8 |
4,4 |
1,5 |
14.684 |
17,0 |
|
Parents d'au moins un enfant de moins de 3 ans |
15.363 |
- 11,1 |
17,0 |
3,4 |
0,7 |
16.895 |
10,0 |
|
Parents d'enfant(s) de plus de 3 ans |
17.592 |
- 12,9 |
5,1 |
1,7 |
1,1 |
16.724 |
- 4,9 |
Source : INSEE-DGT.
Sans nier la légitimité d'une certaine redistribution en faveur des familles les plus modestes, votre rapporteur déplore que celles qui disposent de revenus moyens soient les plus touchées par les effets de seuil.
Pour remédier à ces nouvelles inégalités, il conviendrait de revenir à une politique qui favorise, parmi les différentes prestations offertes par la branche, les allocations familiales. Avec plus de 11,6 milliards d'euros prévus en 2004, celles-ci représentent le tiers des prestations légales et sont versées à toutes les familles sans condition de ressources.
Une amélioration récente : l'allocation forfaitaire pour les familles nombreuses
Si les allocations familiales n'ont pas fait l'objet de « coups de pouce » particuliers ces dernières années, votre rapporteur estime que la mesure en faveur des familles nombreuses mise en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 allait dans le bon sens et se félicite de sa pérennité en 2004.
Cette mesure, qui touche une population d'environ 143.700 familles, a pour objet de verser un montant d'allocation forfaitaire de 70 euros aux familles nombreuses (trois enfants ou plus à charge), qui perdent le bénéfice des allocations familiales au vingtième anniversaire d'un ou de plusieurs enfants.
Le coût de cette mesure, entrée en vigueur au 1 er juillet 2003, est estimé à environ 130 millions d'euros en année pleine.
Ce substitut d'allocations permet à toutes les familles qui ne reçoivent plus les allocations familiales de bénéficier d'une aide, au moment même où la charge due à la présence d'enfants plus âgés dans le foyer s'alourdit. En ce sens, cette mesure va dans le sens d'une politique familiale moins sociale mais plus universelle, à l'image de sa vocation première. Elle complète le dispositif en vigueur depuis le 1 er janvier 2000, qui a reporté de 20 à 21 ans l'âge au-delà duquel l'enfant cesse d'être considéré comme à charge pour le versement du complément familial et des aides personnelles au logement.
De la même manière, votre rapporteur approuve le fait que la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) soit accordée à la quasi-totalité des familles.
La base mensuelle des allocations familiales (BMAF) en attente de revalorisation
Malgré ces mesures positives, il apparaît nécessaire aujourd'hui de redonner à la politique familiale toute son importance et de rappeler sa vocation universelle initiale.
Or, votre rapporteur constate que ce principe a le plus souvent été oublié au profit de considérations sur les effets redistributifs qui relèvent d'une toute autre logique. Ainsi, les prestations familiales tendent à devenir un outil parmi d'autres de lutte contre la pauvreté, alors même que la politique familiale a une autre vocation : permettre une égalisation des niveaux de vie entre les ménages d'une ou deux personnes et les familles plus nombreuses.
Votre rapporteur considère qu'un signe fort en faveur de l'ensemble des familles est aujourd'hui nécessaire.
Pour développer l'universalité de la politique familiale, il faut envisager une revalorisation de la BMAF plus importante que celle habituellement pratiquée depuis quelques années, afin que toutes les prestations augmentent, et non uniquement celles versées sous condition de ressources.
En effet, les prestations de la branche, à l'exception de l'AGED, des aides au logement et de l'AFEAMA, sont calculées en fonction d'un pourcentage de cette base mensuelle.
Depuis 1993, la revalorisation intervient au 1 er janvier de chaque année. La loi relative à la famille du 24 juin 1994 a imposé une revalorisation de la BMAF « une ou plusieurs fois par an conformément à l'évolution des prix à la consommation hors tabac prévue par le rapport économique et financier annexé à la loi de finances pour l'année à venir ».
Pendant la dernière législature, la revalorisation annuelle de la BMAF a été strictement conforme à l'obligation légale et n'a pas dépassé l'inflation.
Pourcentage des prestations familiales par rapport au PIB
|
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
% des prestations familiales financées par la CNAF (yc aides au logement) par rapport au PIB |
2,02% |
1,96 % |
1,99 % |
1,98 % |
1,98 % |
|
% des prestations familiales financées par la CNAF (hors aides au logement) par rapport au PIB |
1,58 % |
1,55 % |
1,57 % |
1,56 % |
1,56 % |
Source : Direction de la sécurité sociale
En 2004, tout comme en 2003, la hausse prévue de la BMAF est fixée à 1,7 %, soit 1,5 % au titre de l'évolution des prix retenue pour 2004, et 0,2 % au titre du rattrapage de la hausse des prix constatée en 2003 par rapport à la prévision initiale.
Décomposition de la revalorisation de la BMAF
|
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
Evolution prévisionnelle des prix hors tabac |
1,2 % |
1,5 % |
1,5 % |
1,5 % |
|
Rattrapage* |
0,6 % |
0,6 % |
0,2 % |
0,2 % |
|
Revalorisation totale |
1,8 % |
2,1 % |
1,7 % |
1,7 % |
|
Coût (en millions d'euros) |
401 |
477 |
444 |
474 |
* Ecart entre la prévision d'évolution des prix hors tabac et la réalisation
Source : Direction de la sécurité sociale
Une revalorisation plus généreuse de la BMAF aurait été possible au cours de ces dernières années, à un moment où la branche famille disposait encore de ressources financières suffisantes. Ce choix n'a pas été fait. Au contraire, les excédents de la branche ont été détournés, votre rapporteur l'a souligné précédemment, pour financer notamment la politique de réduction du temps de travail.
Or, avec des perspectives financières moins favorables, dans un contexte économique dégradé, et des marges de manoeuvre réduites par l'accumulation des prélèvements, la branche famille doit désormais arbitrer entre les différentes mesures possibles.
* 4 France. Portrait social. 2003-2004. INSEE - Octobre 2003.