D. LE TABOU FRANÇAIS DES « RÉGIMES SPÉCIAUX »
La question des régimes spéciaux nécessite, à l'évidence, une mention particulière dans le cadre de toute analyse de la branche vieillesse. Il s'agit au demeurant d'un véritable tabou français, puisqu'il avait suffi d'évoquer une réforme du régime spécifique de la SNCF pour provoquer des mouvements sociaux d'une ampleur considérable. Nous comprenons que le Gouvernement ait choisi de disjoindre leur cas de celui de l'ensemble des autres assurés sociaux afin de laisser, ici aussi, le temps de dégager, si possible, un diagnostic partagé, grâce au dialogue social.
Nous ne pouvons néanmoins que renouveler nos inquiétudes quant aux perspectives financières alarmantes de ces régimes. Leur pérennité n'est d'ores et déjà plus assurée, et depuis longtemps, que par la mise à la contribution, sous toutes ses formes, de la solidarité nationale.
a) Des origines anciennes
On peut définir les régimes spéciaux comme des dispositifs prenant en charge certains risques et notamment le risque vieillesse, qui sont applicables aux assurés sociaux ne relevant pas du régime agricole et qui accordent des avantages particuliers que l'on ne retrouve pas dans le régime général. Ces régimes sont visés aux articles L. 711-1 et R. 711-1 du code de la sécurité sociale.
Ils ont une origine historique ancienne. Sans même remonter au système de retraite créé par Colbert au profit des marins, une mosaïque de régimes s'est progressivement constituée depuis le XIX e siècle : Banque de France (1806), Comédie Française (1812), Chemin de fer (1855), mines (1894). Ils se sont développés sur une base proche du régime de retraite de la fonction publique.
Malgré l'ambition universaliste de l'ordonnance du 4 octobre 1945, ces régimes ont finalement alors été maintenus à cause de trois facteurs essentiels. En premier lieu, en raison du niveau de protection sociale supérieur à celui offert aux salariés de droit commun, qui pèse naturellement toujours en faveur du statu quo. La seconde raison, elle aussi toujours actuelle, réside dans le caractère de bastion corporatiste de la plupart des grandes entreprises nationales. Organisés sur une base professionnelle restreinte, ces régimes ont la capacité d'exercer une pression très forte sur la puissance publique. L'exemple type est celui de la SNCF, en 1995, où l'opposition syndicale fut acharnée. La dernière raison tiendrait à la pénibilité des travaux réalisés, qui justifierait notamment un âge particulièrement précoce de départ en retraite. Ce facteur fait, en revanche, l'objet de critiques croissantes. Pourquoi le personnel roulant de la SNCF bénéficierait-il aujourd'hui encore d'une retraite à taux plein à l'âge de cinquante ans, alors que leurs conditions de travail n'ont plus rien de comparables avec celles des premières années du XX e siècle ?
Les régimes spéciaux accordent des avantages spécifiques à leurs bénéficiaires et apparaissent, de ce fait, fort coûteux. Compte tenu d'un rapport démographique généralement défavorable, leur service n'est assuré que par des transferts de l'État et la mise à contribution de la solidarité nationale.On remarque à ce propos que dans tous les cas le nombre de cotisants est ou bien sensiblement égal à celui des retraités (de droits directs et de droits dérivés), comme à la RATP et à EDF/GDF, ou bien encore même nettement inférieur, comme à la SNCF ou pour le régime des mines.
Les principaux régimes spéciaux
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Régime de prévoyance des marins français |
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Régime de sécurité sociale des mines |
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Régime de retraites de la sécurité nationale des chemins de fer (SNCF) |
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Régime de retraites de la régie autonome des transports parisiens (RATP) |
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Régime de retraites des agents soumis au statut national du personnel des industries électriques et gazières (EDF-GDF) |
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Régime de retraites de la Banque de France |
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Régime de retraites de l'Opéra, de l'Opéra comique et du Théâtre français |
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SNCF |
EDF /GDF |
RATP |
Mines |
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Nombre de cotisants |
178.062 |
146.811 |
43.450 |
17.752 |
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Nombre de retraités de droits directs |
193.000 |
105.835 |
30.282 |
221.768 |
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Nombre de retraités de droits dérivés |
115.100 |
41.987 |
12.347 |
158.372 |
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Masse des pensions (ME) |
4.558 |
3.179 |
4.103 |
2.400 |
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Source : CCSS sept 2003
Les quatre principaux régimes spéciaux de retraite sont ceux de la SNCF, de la RATP, d'EDF/GDF et des mines. Ils totalisent en 2003 une masse de prestations versées de 10,8 milliards d'euros.
b) Une survie artificielle largement assurée aujourd'hui par la solidarité nationale
La difficulté d'équilibrer la situation financière des régimes spéciaux est fournie par l'exemple de la SNCF en 2003 : pour un montant total de 4,58 milliards d'euros de prestations versées, les cotisations ne dépassaient pas 1,72 milliard d'euros soit 38 % du total. Seule la mise à contribution de l'État pour 2,34 milliards d'euros et de la solidarité nationale pour 437 millions d'euros au titre de la compensation, permettent de faire face aux besoins. Ces ressources externes représentent ainsi respectivement 51,81 % et 9,6 % des produits de la branche vieillesse de la SNCF.
La contribution de la solidarité nationale
Les prestations de retraite des régimes spéciaux mettent largement à contribution la « solidarité nationale », et ce sous toutes ses formes : le contribuable, l'usager et les salariés des autres régimes.
A la RATP comme à la SNCF, les ressources propres du régime de retraite spécial, c'est-à-dire les cotisations sociales, ne couvrent que moins de 40 % des prestations servies. Le solde est donc financé par des ressources externes ou par des cotisations fictives de l'employeur.
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Régimes bénéficiant d'une subvention budgétaire |
Régimes bénéficiant d'une subvention d'entreprise |
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- SNCF |
- RATP |
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- Mines |
- EGF |
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- ENIM (marins) |
- Banque de France |
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- SEITA |
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- FSPOIE |
Une insuffisance de financement structurelle
En matière d'assurance vieillesse, l'effort contributif demandé aux actifs et à leurs employeurs diffère d'un régime à l'autre.
L'effort contributif des salariés est généralement facile à appréhender dans la mesure où il correspond habituellement au taux de la cotisation vieillesse prélevée sur le salaire. Les salariés relevant des régimes spéciaux ou assimilés acquittent leur part de cotisations d'assurance vieillesse selon le pourcentage principal de 7,85 % (fonctionnaire de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics de santé, mineurs, personnels de la RATP et de la SNCF, agents de l'Opéra de Paris et de la Comédie française, ouvriers de l'État notamment). Les taux concernant certaines professions sont toutefois plus élevés. C'est par exemple le cas des marins et des employés et clercs de notaires.
L'effort contributif des employeurs des régimes spéciaux est en revanche très difficile à mesurer. La très grande opacité qui régit la présentation comptable de ces contributions ne facilite pas l'analyse.
Il n'existe aujourd'hui aucun moyen de connaître précisément la situation réelle des régimes spéciaux, dont le financement est assuré par des cotisations fictives d'employeur ou par une subvention d'équilibre : leur solde est, par définition, toujours nul.
Les cotisations fictives mesurent la contribution des employeurs au financement des régimes d'assurance sociale qu'ils organisent eux-mêmes pour leurs propres salariés ou ayants droit. Selon les règles de la comptabilité nationale, les cotisations fictives équivalent aux cotisations que paierait l'employeur s'il existait un régime d'assurance sociale distinct. Elles sont évaluées par le montant des prestations directes versées, net de la retenue éventuellement demandée aux salariés et, le cas échéant, des transferts reçus de l'État et des versements au titre de la compensation.
L'exemple du régime spécial de retraite de la SNCF
Le régime spécial de la SNCF a été étudié par la Cour des comptes dans son rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale de septembre 1997.
Les cotisations constituent moins de 40 % des recettes (38 % en 2003 contre 31,4 % en 1995). Pour le reste, les recettes proviennent de sources extérieures : les compensations tiennent une part décroissante (9,6 % en 2003 contre 18 % en 1995) tandis que la subvention de l'État, relativement stable (2,345 millions d'euros par an) contribue pour plus de la moitié du total (51,8 % en 2003 contre 48,9 % en 1995).
L'exemple du régime spécial de retraite de la RATP
Le régime spécial de la RATP a également été étudié par la Cour des comptes dans son rapport annuel au parlement sur la sécurité sociale de septembre 1997.
S'agissant du financement des retraites de ce régime, les dépenses ont atteint 714,1 millions d'euros en 2003 ; dans le même temps, les cotisations salariales (au taux de 7,85 %) et d'assurance vieillesse n'ont représenté que 271,8 millions d'euros, soit 38 % du total des dépenses.
Il existe donc une insuffisance de financement structurelle, comblée par une dotation complémentaire de la Régie. La Régie a ainsi affecté, au titre de 2003, 439,9 millions d'euros en insuffisance du compte retraites, soit 62 % des dépenses de pensions de l'année correspondante.
S'il est tenu compte des retenues sur salaires, des contributions théoriques de l'employeur et du versement permettant d'équilibrer « le compte de retraites », et si ce montant est comparé à celui de la masse salariale assujettissable à cotisation de retraites, l'effort contributif de la RATP s'établissait selon la Cour des comptes à 54,48 %.
D'autres régimes spéciaux sont financés pour l'essentiel par les contributions des employeurs comme par exemple celui de la Banque de France (cotisations fictives en 1997 : 74 % des ressources).
Tableau comparatif : Structure des recettes des
quatre principaux régimes spéciaux de retraite en
2003
(en millions d'euros)
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Régime des mines |
EDF/GDF |
SNCF |
RATP |
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Produits totaux : 2.378 (100 %) |
Produits totaux : 3.196,5 (100 %) |
Produits totaux : 4.521,8 (100 %) |
Produits totaux : 714,1 (100 %) |
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Cotisations sociales : 76 (3,2 %) |
Cotisations patronales : 2.581,3 (80,7 %) |
Cotisations sociales : 1.716,9 (38 %) |
Cotisations sociales : 271,8 (38 %) |
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Compensations : 1.441,5 (60,6 %) |
Cotisations salariales : 339,6 (10,6 %) |
Compensations 437 : (9,6 %) |
Cotisations sociales fictive employeur : 439,9 (61,6 %) |
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Contributions publiques : 580 (24,4 %) |
Contributions publiques : 269,0 (8,4 %) |
Contributions publiques 2.345 : (51,8 %) |
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Autres et divers : 280,5 (11,8 %) |
Autres et divers : 6,6 (NS) |
Autres et divers : 22,9 (NS) |
Autres et divers : 2,4 (NS) |
Source : CCSS septembre 2003
Difficiles à évaluer, les contributions des employeurs apparaissent variables selon les régimes. Les difficultés prévisibles dues au vieillissement de la pyramide démographique et l'importance des montants en cause rendent plus que jamais nécessaire l'établissement, pour chaque régime, d'un document annuel détaillé retraçant la totalité des dépenses par risque et les sources de leur financement.
c) Les régimes spéciaux doivent être réformés
Il apparaît indispensable, pour trois raisons principales, de procéder à une réforme des régimes spéciaux :
- la dégradation attendue du rapport démographique entre les cotisants et les retraités aura pour effet de porter les déséquilibres financiers à un niveau insupportable ;
- les avantages spécifiques des régimes spéciaux, largement financés par la solidarité nationale, apparaissent supérieurs à ceux des autres assurés sociaux ;
- les régimes spéciaux ont été volontairement placés en dehors des champs de la loi portant réforme des retraites. Ils ne peuvent demeurer indéfiniment à l'écart de l'effort de l'ensemble des assurés sociaux pour sauver la retraite par répartition.
L'accentuation prévisible des déséquilibres financiers des régimes spéciaux à l'avenir risque d'atteindre un niveau insupportable
Evolution des soldes par régime
en milliards
d'euros 2000
Solde technique (cotisations-prestations)
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2000 |
2010 |
2020 |
2040 |
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SNCF |
- 2,7 |
- 2,7 |
- 2,7 |
- 3,0 |
|
IEG |
0,0 |
- 0,7 |
- 1,7 |
- 1,1 |
|
RATP |
- 0,4 |
- 0,4 |
- 0,6 |
- 0,7 |
Source : COR juin 2001
Les avantages spécifiques des régimes spéciaux apparaissent de moins en moins justifiés
Plusieurs règles qui différencient le régime général et les régimes spéciaux sont susceptibles de procurer un avantage relatif appréciable à ces derniers :
- les régimes spéciaux permettent des départs anticipés - la répartition des départs au régime général se concentre aujourd'hui autour de deux âges : à 60 ans, âge minimum légal de la retraite, et à 65 ans, où le taux plein est acquis quelle que soit la durée d'assurance ; dans les régimes d'entreprises, l'âge moyen de départ en retraite est de 53,5 ans à la RATP, de 54,1 ans à la SNCF et de 55,6 ans à EDF-GDF ;
- l'importance des bonifications d'annuité - le taux de liquidation dans les régimes d'entreprises est proche de 70 % malgré une durée de cotisation limitée : 120 trimestres à la RATP, 130 trimestres à la SNCF et au régime des industries électriques et gazières (IEG) ; ceci est dû à l'attribution de bonifications de durée d'assurance, qui atteignent en moyenne, pour les personnels masculins, 3,3 ans à la SNCF, 4 ans aux IEG et 5,4 ans à la RATP ; il en résulte que, dans ces régimes, les retraités de moins de 60 ans représentent entre 15 et 25 % du total des pensions de droit direct.
Les avantages spécifiques des régimes
de retraite de la SNCF, d'EDF-GDF
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SNCF |
EDF-GDF |
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Calcul de la retraite |
2 % du salaire moyen (hors primes) sur les six derniers
mois d'activité
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2 % du dernier salaire (y compris certaines primes)
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Age minimal de départ en retraite |
55 ans
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60 ans
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Nombre d'années de cotisation pour bénéficier d'une retraite à taux plein |
37,5 ans
|
37,5 ans
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SNCF - Le départ à la retraite se fait à 55 ans pour les cheminots et à 50 ans pour les agents de conduite. Les premiers, ceux qui ont pu commencer à cotiser dès 18 ans, totalisent alors 37 années de cotisation, et touchent une pension équivalente à 74 % de leur salaire. Les agents de conduite (qui ne peuvent cotiser que durant 32 ans) bénéficient d'une bonification, de sorte que cinq années de cotisation à la traction comptent pour six. La pension moyenne des retraites de la SNCF est de 1.382 euros mensuels.
RATP - Le calcul est calqué sur celui des fonctionnaires. L'âge de départ est fixé à 60 ans pour les « tertiaires », à 55 ans pour les personnels de maintenance, et à partir de 50 ans pour les roulants s'ils totalisent 25 ans de service. Le montant moyen des pensions est de 1.642 euros par mois.
Comment réformer les régimes spéciaux ?
La solution ayant les faveurs des organisations syndicales consiste à augmenter les taux de cotisation. Compte tenu des niveaux très élevés des avantages spécifiques et des besoins de financement à venir, nous ne considérons pas ce schéma comme étant réaliste.
Il nous semble possible, en revanche, de développer une réflexion sur les axes suivants :
Moderniser la gestion et améliorer la transparence
- créer des organismes de sécurité sociale spécifiques pour gérer les régimes spéciaux comme le proposait le plan Juppé. Une telle réforme permettrait d'associer les représentants du personnel à la gestion du régime et d'améliorer la lisibilité de la transparence des comptes ;
- transformer les subventions d'équilibre de l'État en cotisations de sécurité sociale.
Assurer l'égalité de traitement avec les assurés du régime général
- transposer l'allongement de la durée d'assurance requise pour bénéficier d'une pension à taux maximal en faisant baisser les droits acquis chaque année de 2 % à 1,875 % ;
- revaloriser les pensions sur l'inflation, comme dans le régime général et - depuis la loi du 21 août 2003 - dans les trois fonctions publiques.
Maîtriser les dépenses
- agir sur les départs intervenant avant l'âge de 60 ans, hors cas spécifiques ;
- réexaminer les départs anticipés des catégories dites actives.
Intégrer progressivement ces régimes dans le cadre du régime général .
Il s'agirait ici de fermer aux nouveaux entrants l'accès à ces régimes spéciaux pour les réserver aux seuls salariés et retraités actuels de ces entreprises.
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Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 ne comprend qu'un seul article, l'article 53, consacré à l'assurance vieillesse et qui fixe l'objectif de dépenses de la branche vieillesse et veuvage pour 2004 à 146,6 milliards d'euros.
Sous réserve des observations qui précèdent et de l'amendement qu'elle propose dans le tome IV du présent rapport, votre commission vous demande d'adopter le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour ses dispositions relatives à l'assurance vieillesse.