Projet de loi de finances pour 2004 : Affaires européennes et article 41: évaluation de la participation française au budget des Communautés européennes

B. HAUSSE SENSIBLE MAIS CONTENUE DES DÉPENSES AGRICOLES

Le projet de budget du Conseil prévoit une hausse de 6,5 % des dépenses agricoles en crédits d'engagement, et de 4,1 % en crédits de paiement . Cette augmentation correspond quasi exclusivement à l'intégration des nouveaux Etats membres, qui engendre une dépense supplémentaire de 2.088 millions d'euros pour les crédits d'engagement et de 1.000 millions d'euros pour les crédits de paiement. Les dépenses consacrées au développement rural augmentent fortement avec des hausses de respectivement 39,1 % et 16 % pour les crédits d'engagement et les crédits de paiement. Les dépenses de marché connaissent pour leur part une progression modérée de 2,7 % en crédits de paiement, et ont fait l'objet d'une coupe forfaitaire de 160 millions d'euros, décidées par le Conseil afin d'accroître la marge sous plafond et de répondre à une éventuelle crise agricole en 2004. Le Parlement européen a quant à lui voté en première lecture une hausse modérée des dépenses de marché (+ 0,5 % par rapport au projet du Conseil).

Fin octobre 2003, la Commission a procédé comme chaque année à l'actualisation du budget de la PAC pour l'exercice suivant. Cette évaluation a mis en évidence des besoins moins importants que prévus en 2004 , principalement en raison de la sécheresse, qui a considérablement contracté le volume des céréales destinées à l'exportation, et partant, les restitutions à l'exportation financées par le budget. La sécheresse a également conduit, dans le secteur animal, au paiement anticipé de certaines aides directes, qui ont été imputées sur le budget 2003. La Commission a dès lors suggéré d'abaisser l'enveloppe des crédits d'engagement pour la sous-rubrique 1a de 1.092,5 millions d'euros (soit 40.245,3 milliards d'euros, contre 41.338 dans la proposition initiale de mai 2003). Cette diminution nette correspond à des économies dégagées sur trois secteurs ^{38 ( * )} et à un accroissement des besoins, notamment pour les fourrages séchés (64 millions d'euros).

L'accord conclu au Conseil européen de Copenhague prévoit la mise en oeuvre progressive des aides directes de la PAC dans les nouveaux Etats membres : 25 % en 2004 (l'impact se fera sur le budget 2005), 30 % en 2005, 35 % en 2006, 40 % en 2007 puis 10 % supplémentaires par an, jusqu'à un alignement intégral en 2013 sur les versements effectués dans le reste de l'Union. Les aides directes aux pays de l'élargissement représenteraient alors 6.030 milliards d'euros en 2013 (dont 4.137 millions d'euros pour le secteur végétal). A court terme, l'intégration agricole de ces pays se fera essentiellement par les crédits du développement rural . Ils ne bénéficieront ainsi en 2004 que de 355 millions d'euros de dépenses de marché hors aides directes, mais de 645 millions d'euros de crédits de paiement au titre du développement rural (1.733 millions d'euros de crédits d'engagement).

FEOGA Garantie : budget 2003 et projet de budget 2004 pour l'UE 25 (en millions d'euros)
	Exécution 2001	Exécution 2002	Budget 2003	Projet 2004 Conseil		Projet Parlement 1 ^ère lecture	Ecart Parlement 2004/ budget 2003 UE 15
	CP	CP	CP	CE	CP	CP	CP
Produits végétaux	26.714	27.686	26.166	27.463	27.463	N.D.
Produits animaux	9.558	10.119	13.085	12.768	12.768
Dépenses annexes	1.448	1.062	832	947	947
Total mesures de marché (1a)	37.720	38.868	40.082	41.178	41.178	41.371	3,2 %
Sous-plafond 1a des perspectives financières	40.035	41.992	42.680	42.769	42.769	N.D.
Marge	2.315	3.124	2.598	1.591	1.591
Total développement rural (1b)	4.364	4.349	4.698	6.536	5.448	5.448	16 %
Sous-plafond 1b des perspectives financières	4.495	4.595	4.698	6.536	5.448	N.D.
Marge	131	246	0	0	0
Total FEOGA-garantie	42.084	43.217	44.780	47.714	46.626	46.819	4,6 %
Plafond des perspectives financières	44.529	46.587	47.378	49.305	48.217	49.305	4,1 %
Marge	2.445	3.370	2.598	1.591	1.591	2.486	-4,3 %
Source : « jaune » annexé au PLF 2004 ; document du Parlement européen

Le projet de budget tient compte d'une meilleure exécution des dépenses agricoles en 2002 qu'en 2001, quoique encore largement perfectible. Le budget 2002 a ainsi été exécuté à hauteur de 97 % après 96 % en 2001, soit une sous-consommation de 1 1137 millions d'euros (dont 793 pour les dépenses de marché). L'impact de la deuxième année de mise en oeuvre de la réforme de la PAC de 1999 a été minoré par la sous-consommation des crédits dans certains secteurs (en particulier dans la viande bovine). La sous-consommation en 2003 pourrait toutefois être limitée à 500 millions d'euros, et le pilier de développement rural intégralement exécuté. L'anticipation de certains paiements, afin de faire face à la sécheresse estivale, conduira cependant à revoir ces prévisions.

La révision à mi-parcours de la PAC

La PAC, traditionnellement considérée comme un secteur communautaire « à part » ^{39 ( * )} , a connu des avancées majeures au cours des derniers mois, et demeure au centre des débats entre les principaux Etats membres et du cadre financier élaboré dans la perspective de l'élargissement. L a réforme de 1999 a néanmoins contribué à réinsérer quelques mécanismes de marché dans le dispositif . Suite à diverses propositions de la Commission et à l'assouplissement de la position française, les ministres de l'agriculture de l'Union ont adopté le 26 juin 2003 une réforme de la PAC, qui dessine les contours de la PAC jusqu'en 2013 et complète plafonnement des dépenses réelles de marché à compter de 2006, décidé au Conseil européen de Bruxelles du 25 octobre 2002 suite à un compromis franco-allemand. Les principaux éléments de la réforme sont les suivants :

- un découplage partiel , c'est-à-dire une rupture partielle du lien entre la production et les aides directes, à hauteur de 75 % minimum pour les grandes cultures et d'au moins 50 % pour les productions animales. Ce découplage, qui garantirait le maintien du taux de retour français sur les aides directes, devrait favoriser l'orientation des productions en fonction des attentes du marché et l'extensification des productions animales, alors que le maintien de certaines possibilités de couplage (en particulier pour la prime à la vache allaitante) devrait limiter le risque de désertification rurale ;

- un renforcement de l'éco-conditionnalité , selon des normes environnementales, de sécurité alimentaire, de santé animale et végétale et de bien-être des animaux ;

- l'introduction d'une modulation des aides directes . Le montant correspondant à leur réduction (1,2 milliard d'euros en vitesse de croisière) serait transféré vers la politique de développement rural (rubrique 1b). La modulation s'exercera sur tous les paiements directs à un taux de 3 % en 2005, 4 % en 2006 puis 5 % à partir de 2007, une exemption étant prévue pour les premiers 5 000 euros perçus par chaque exploitation ;

- la création d'un mécanisme de discipline financière visant à garantir le respect du plafond fixé pour les dépenses de marché, par l'application corrélative d'une dégressivité des aides directes ;

- un renforcement de la politique de développement rural (promotion de l'environnement, de la qualité, de l'application des normes de production communautaires) ;

- s'agissant de la révision de la politique de marché dès 2004, des réductions de prix (compensées par des aides directes) seront appliquées dans le secteur du lait. Les céréales bénéficieront d'un maintien du prix d'intervention, et des réformes seront mises en oeuvre dans divers secteurs de production (riz, blé dur, fruits à coque, pommes de terre, fourrages séchés) ;

- des éléments de redistribution ont été introduits, essentiellement au profit de l'Europe du sud : redistribution d'une part des aides modulées (à partir de 2008, la France transfèrerait ainsi 65 millions d'euros des 325 millions d'euros d'aides modulées sur son territoire), introduction d'une franchise tant au titre de la modulation qu'à celui de la dégressivité.

Selon une étude de la direction de la prévision du ministère des finances, la baisse des revenus en France serait de 5 à 10 % pour les filières bovines et de près de 12 % pour les grandes cultures, mais serait compensée par les gains de productivité.

Source : « jaune » annexé au PLF 2004

* ³⁸ 741 millions d'euros sur les mesures de soutien au marché des céréales, 107 millions d'euros sur la viande bovine, 303 millions d'euros sur la viande ovine et caprine.

* ³⁹ La spécificité de l'agriculture tient notamment à ses nombreuses externalités en matière de sécurité alimentaire, de culture et d'environnement, qui plaident en faveur d'un aménagement des lois du marché la concernant.