C. LES CRÉDITS DES FONDS STRUCTURELS, IMPACT MAJEUR DE L'ÉLARGISSEMENT
1. Forte hausse des engagements et diminution des crédits de paiement en 2004
Avec un budget total de 234,8 milliards d'euros, l'enveloppe déterminée à Berlin et réévaluée en 2002 à Copenhague (afin de tenir compte des dix nouveaux adhérents) pour la période 2000-2006 présente, à structure constante (c'est-à-dire hors développement rural), une progression de 17,4 % par rapport à la programmation 1994-2000 . La réforme adoptée en 1999 avait pour objectifs de concentrer les aides sur les territoires souffrant des handicaps les plus marqués, de simplifier la mise en oeuvre des fonds par une plus grande déconcentration, et de renforcer les procédures de contrôle et d'évaluation.
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Perspectives financières de 2000 à 2006 après révision de Copenhague (en millions d'euros) |
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Engagements |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
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UE 15 |
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Fonds structurels |
29.430 |
28.840 |
28.250 |
27.760 |
27.080 |
27.080 |
26.660 |
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Fonds de cohésion |
2.615 |
2.615 |
2.615 |
2.615 |
2.515 |
2.515 |
2.510 |
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Nouveaux Etats membres |
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Fonds structurels |
3.453 |
4.755 |
5.948 |
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Fonds de cohésion |
2.617 |
2.152 |
2.822 |
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TOTAL UE 25 |
32.045 |
31.455 |
30.865 |
30.285 |
35.665 |
36.502 |
37.940 |
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Source : "jaune" annexé au PLF 2004 |
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L'année 2002 a été marquée par la création du Fonds de solidarité de l'Union européenne , à la suite des importantes inondations qui ont affecté l'Europe centrale et de l'est en août 2002. Ce fonds, annuellement plafonné à un milliard d'euros, peut être attribué sur la base de critères quantitatif et qualitatif. En décembre 2002, la France a ainsi bénéficié d'une aide de 21 millions d'euros suite aux inondations de septembre 2002 dans le Gard, sur une enveloppe européenne globale de 728 millions d'euros. Le fonds devrait cette année être sollicité au bénéfice du Portugal et de la France, au titre des incendies de forêt de l'été.
Le projet de budget pour 2004 dans une Union élargie prévoit une hausse de près de 21 % des crédits d'engagement et une baisse de 8 % des crédits de paiement. Pour l'Union à quinze membres, ces évolutions sont respectivement de + 1 % et - 13,3 %, ce qui traduit la prise en compte par la Commission de la sous-exécution des années antérieures. Le Conseil a néanmoins amplifié cette baisse par une réduction de 138 millions d'euros supplémentaires des programmes d'initiative communautaire. Les crédits d'engagement, outre l'impact de l'élargissement, intègrent 1.642 millions d'euros au titre des crédits d'engagement non utilisés en 2000 (en raison du démarrage tardif de la programmation) et réaffectés à la période 2002-2006. Les crédits de paiement comprennent encore, à titre résiduel, le financement d'actions suspendues et rattachées à la période de programmation 1994-1999.
Le Parlement , en première lecture, a ramené la diminution des crédits de paiement à 1,8 %, en particulier par un relèvement des crédits attribués à l'objectif 1 (ajustement structurel des régions en retard de développement).
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Politique régionale : budget 2003 et projet de budget 2004 pour l'UE 25 (en millions d'euros) |
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Exécution 2002 |
Budget 2003 |
Projet 2004 Conseil |
Projet Parlement 1 ère lecture |
Ecart Parlement 2004/ budget 2003 UE 15 |
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CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
CP |
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Objectif 1 |
21.335 |
15.369 |
21.577 |
19.367 |
25.469 |
19.700 |
25.469 |
20.815 |
7,5 % |
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Objectif 2 |
3.731 |
1.641 |
3.652 |
4.406 |
3.619 |
3.081 |
3.619 |
3.236 |
-26,6 % |
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Objectif 3 |
3.646 |
2.404 |
3.719 |
3.696 |
3.835 |
3.151 |
3.835 |
3.311 |
-10,4 % |
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Pêche |
174 |
155 |
172 |
506 |
175 |
360 |
175 |
360 |
-28,9 % |
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Programmes d'initiative communautaire |
1.966 |
556 |
1.866 |
2.280 |
2.139 |
1.298 |
2.139 |
1.466 |
-35,7 % |
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Assistance technique |
183 |
186 |
143 |
180 |
117 |
163 |
117 |
163 |
-9,4 % |
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Reconversion pêche |
185 |
39 |
12 |
89 |
0 |
69 |
0 |
69 |
-22,5 % |
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Fonds de cohésion |
2.791 |
3.148 |
2.839 |
2.650 |
5.682 |
2.700 |
5.682 |
3.150 |
18,9 % |
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TOTAL |
34.011 |
23.498 |
33.980 |
33.174 |
41.036 |
30.522 |
41.036 |
32.570 |
-1,8 % |
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Marge sous plafond |
- 374 |
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- 12 |
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Marge |
Plafond des crédits d'engagement atteint |
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Source : "jaune" annexé au PLF 2004 ; document du Parlement européen |
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2. Des progrès encore insuffisants en matière d'exécution
Les nouvelles règles d'engagement automatique des programmes et de « dégagement d'office » 40 ( * ) favorisent l'exécution des crédits d'engagement des fonds structurels (hors fonds de cohésion) : 99,98 % des crédits prévus au budget ont été engagés en 2002 (99,5 % en 2001), et 98,21 % au premier semestre de cette année. Les difficultés demeurent cependant chroniques sur les crédits de paiement , puisque seuls 71,5 % des crédits inscrits ont été consommés en 2002, soit un taux légèrement supérieur à celui de 2001 (68,6 %). Ce taux demeure cependant largement insuffisant et pérennise des engagements restant à liquider très élevés, puisqu'ils s'élevaient à 91,6 milliards d'euros au 31 mai 2003, soit une croissance de 11,6 % par rapport au stock constaté fin mai 2002, et une augmentation de 41 % au cours des trois derniers exercices budgétaires. La situation ne devrait guère s'améliorer en 2003 puisque la consommation des crédits de paiement d'actions structurelles était en juillet 2003 en ligne avec l'exercice 2002 (respectivement 28,9 % et 27 %). Le stock de programmes peu ou pas consommés 41 ( * ) induit cependant une réelle inertie , alors que le rythme de consommation des nouveaux programmes se révèle en réalité plus élevé (exécution de 90,7 % en 2002), sans pour autant permettre une diminution des « reste à liquider ».
La consommation du fonds de cohésion, qui est un instrument de redistribution nationale créé en 1993 42 ( * ) , se montre satisfaisante puisque l'intégralité des crédits de paiement ont été exécutés en 2002 (30 % au 18 juillet 2003), et les engagements restant à liquider devraient faiblement progresser en 2003.
Gestion et utilisation des fonds structurels en France
La France dispose d'une enveloppe conséquente de 15,67 milliards d'euros en crédits d'engagement au titre de la programmation 2000-2006, soit 6,7 % de l'enveloppe globale de l'UE 25.
Les paiements des objectifs 1 (promotion du développement et ajustement structurel des régions en retard de développement) et 2 (soutien à la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle) sont gérés par les préfets de région, qui sont à la fois autorité de gestion (efficacité et régularité de la gestion) et autorité de paiement (certification et soumission des demandes de paiement à la commission). L'objectif 3 (soutien à l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi) est quant à lui pris en charge par le ministère des affaires sociales, et les programmes d'intérêt communautaire par diverses collectivités locales ou administrations centrales. Au plan budgétaire et financier, le suivi et l'appui du FEDER sont assurés par le ministère de l'intérieur, la gestion du FSE par le ministère des affaires sociales et celle du FEOGA-Orientation et de l'IFOP par le ministère de l'agriculture. Le rattachement budgétaire des fonds européens est réalisé par fond de concours sur des chapitres des ministères concernés.
Le constat d'une trop lente consommation des fonds a incité le gouvernement a mettre en place en juillet 2002 des mesures tendant à la simplification de la gestion des fonds structurels, à une meilleure association des collectivités et à la redynamisation des programmes :
- mise en place de fonds de concours déconcentrés permettant au préfet de région de recevoir directement et rapidement les fonds européens ;
- élargissement du recours aux subventions globales qui consiste à confier, en accord avec la Commission, la mise en oeuvre et la gestion d'une partie d'une intervention à un organisme agréé passant une convention avec l'autorité de gestion ;
- possibilité de confier la fonction d'autorité de paiement au Trésor public ou à un organisme public compétent. L'accord du trésorier-payeur-général n'est pas requis pour les dossiers d'un montant inférieur à 23.000 euros ;
- mise en oeuvre dans la région Alsace d'une expérimentation du transfert de la fonction d'autorité de gestion ;
- attribution de pouvoirs propres et extension du champ des contrôles exercés par la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC), organisme indépendant chargé de veiller au respect des obligations contractées par la France en matière de contrôle des opérations cofinancées par les fonds structurels.
L'effet de cette réforme a été immédiat , puisqu'en un an la programmation régionale est passée de 15 % à 37 % des crédits européens prévus. Certaines difficultés perdurent néanmoins, telles que les retards dans la production des pièces nécessaires, des assiettes d'éligibilité et de financement différentes entre financeurs nationaux et européen, le recours à un trop grand nombre de financements et les engagements conditionnels, ou la superposition des procédures propres à chaque co-financeur.
L'urgence n'en est pas moins manifeste dans la mesure où la France doit justifier, d'ici la fin de l'année, l'utilisation d'au moins un tiers des dotations de la période 2000-2006, soit l'intégralité des tranches de 2000 et 2001, sous peine de s'exposer à l'application de la règle du dégagement d'office. L'objectif n'est pas encore atteint puisqu'au 18 juillet 2003, les estimations de la Commission faisaient état d'un taux de réalisation des tranches engagées en 2000 et 2001 proche de 75 %. Vingt et un programmes présenteraient des taux inférieurs à 50 %. L'effort doit donc être amplifié au cours des derniers mois de l'année.
Source : « jaune » annexé au PLF 2004 et séminaire de la commission des finances dans le Lot (7 février 2003)
* 40 Les rebudgétisations sont limitées aux crédits non utilisés en 2000, et les engagements des programmes adoptés sont effectués automatiquement, en général le 30 avril de chaque année, sur la base des décisions de participation des fonds. Ce mécanisme permet de supprimer toute reprogrammation d'année en année, et d'éviter la concentration des engagements en fin de période, qui avait été constatée lors de la programmation 1994-1999.
La contrepartie de cette disposition réside dans la règle dite du « dégagement d'office », qui consiste en l'annulation automatique des engagements qui n'ont pas fait l'objet d'une demande de paiement recevable auprès de la Commission à l'issue de la deuxième année (règle dite « n+2 ») suivant celle de l'engagement. Cette règle jouera pleinement son effet au 31 décembre 2003. Fin octobre 2003, il restait à ce titre encore 14,4 milliards d'euros de paiements à exécuter sur les engagements de 2001 .
Il convient également de rappeler que les engagements ne correspondent pas à un mouvement physique des fonds, mais font l'objet d'un « contrat financier » entre la Commission et l'Etat bénéficiaire pour l'allocation de fonds européens en cofinancement de programmes nationaux. La Commission effectue les paiements sous la forme de remboursements de dépenses effectives qui lui sont certifiées.
* 41 Les crédits non utilisés s'élèvent à 21,6 milliards d'euros à mi-parcours de la période de programmation 2000-2006.
* 42 A l'intention des quatre Etats que sont la Grèce, l'Espagne, le Portugal et l'Irlande, dont le PNB était inférieur à 90 % de la moyenne communautaire et qui ont mis en place un programme de convergence.