B. - Mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances
ARTICLE 70
Conditions de dérogation à
l'obligation du dépôt auprès de l'Etat des fonds des
collectivités territoriales et de leurs établissements publics,
des établissements publics sociaux et médico-sociaux, des
établissements publics de santé et des établissements
publics d'habitations à loyer modéré
Commentaire : le présent article fixe les exceptions au principe d'obligation de dépôt des fonds libres qui seront applicables, à partir du 1 er janvier 2004, aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics, aux établissements public sociaux et médico-sociaux, aux établissements publics de santé et aux établissements publics d'habitation à loyer modéré.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LE PRINCIPE D'OBLIGATION DE DÉPÔT DES FONDS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AUPRÈS DE L'ÉTAT
1. Une obligation confortée par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances
Dans son rapport d'information sur le compte d'avances aux collectivités territoriales 134 ( * ) , notre collègue Paul Loridant a présenté l'origine et les conséquences de l'obligation de dépôt auprès de l'Etat qui s'impose aux collectivités territoriales et à leurs établissements.
Cette obligation relève des dispositions organiques relatives aux lois de finances dans la mesure où est ainsi établi un lien entre les disponibilités déposées et les recettes pour l'Etat.
Figurant déjà à l'article 15 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, elle a été réaffirmée par l'article 26 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
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Présentation historique de l'obligation de dépôt des fonds des collectivités territoriales auprès de l'Etat Une obligation ancienne « La règle d'obligation de dépôt au Trésor des « fonds libres » des collectivités territoriales a pour la première fois été posée par un décret impérial en date du 27 février 1811. Ce décret disposait en son article 4 : « il (le ministre du Trésor) fera verser pour le compte de la caisse de service, chez les receveurs généraux et particuliers, les sommes qu'il jugera excéder les besoins du service, et les fera rétablir successivement aux époques où les besoins du service l'exigeront ». De cette obligation ne résultait pas le principe de non-rémunération des dépôts : « la caisse de service tiendra compte à chaque commune de l'intérêt des fonds qui lui seront versés, de la même manière qu'elle en tient compte aux particuliers ». « Etendue par la loi du 18 juillet 1892 relative aux départements, l'obligation de dépôt est assortie dès lors d'un principe de non-rémunération des encours. Pour les communes, la règle de non-rémunération des encours est plus tardive puisqu'elle date de la loi du 18 septembre 1941. « L'article 15 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 dispose ensuite que « sauf dérogation admise par le ministre des finances, les collectivités territoriales de la République sont tenues de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités. » « Une circulaire des ministres de l'intérieur et des finances en date du 5 mars 1926 (circulaire Doumer-Chautemps), qui constitue le droit positif actuel, précise les dérogations qui peuvent être admises. Elle rappelle néanmoins au préalable les raisons liées à l'obligation de dépôt : « éviter que les deniers communaux demeurent, en attendant emploi au paiement des dépenses courantes, immobilisés dans les caisses des receveurs municipaux ». « La circulaire encadre les possibilités de placement selon l'origine des fonds, en distinguant les placements budgétaires des placements de trésorerie. L'offre de placement est limitée, puisqu'elle est restreinte aux valeurs d'Etat (BTN, OAT) ou garanties par l'Etat. Elle impose l'autorisation préalable du trésorier payeur général pour les placements de trésorerie et du ministre des finances pour des dérogations plus étendues. Une obligation non remise en cause par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances « L'obligation de dépôt n'a pas été remise en cause par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Le rapporteur de votre commission sur ce texte, notre ancien collègue Alain Lambert, avait bien exprimé les raisons amenant à ne pas remettre radicalement en cause l'obligation de dépôt dans son rapport 135 ( * ) : « le débat autour des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales ne doit pas s'immiscer dans celui portant sur la réforme de l'ordonnance organique. En effet, bien que l'obligation de dépôt des disponibilités des collectivités territoriales ne découle que de ce seul texte, elle n'en constitue pas moins un sujet détachable, dont les tenants et les aboutissants sont largement indépendants du texte de la loi organique relative aux lois de finances. Seul le lien entre les disponibilités déposées et les recettes de trésorerie qu'elles génèrent pour l'Etat justifie d'ailleurs la présence de cette disposition dans le texte organique ». « L'article 26 de la loi organique du 1 er août 2001 dispose ainsi que « sauf disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'Etat. » « Cet article applicable à compter du 1 er janvier 2004 va permettre de se pencher sur un éventuel élargissement des dérogations à l'obligation de dépôt et sur un assouplissement pour les collectivités territoriales des possibilités de gestion de trésorerie ». Source : Sénat, rapport d'information n° 24 (2003-2004), p. 55-58 |
Le principe de dépôt obligatoire auprès de l'Etat des disponibilités des collectivités territoriales et de leurs établissements publics exprime ainsi l'idée que les collectivités territoriales et leurs établissements publics appartiennent à une même « communauté de gestion financière », selon la formule utilisée par Jacques Perrault, ancien directeur adjoint de la comptabilité publique 136 ( * ) , en contrepartie de la sécurité financière qu'offre l'Etat aux collectivités territoriales en assurant l'assiette, le recouvrement et le contrôle de leurs recettes fiscales.
En contrepartie, cette obligation se traduit par un principe de non-rémunération des encours, énoncé par la loi du 18 juillet 1892 relative aux départements et la loi du 18 septembre 1941 relative aux communes.
Ce principe de non-rémunération emporte plusieurs conséquences pour les collectivités territoriales et leurs établissements :
- l'utilisation de leur trésorerie disponible à des fins de placement ;
- l'inscription à leurs budgets d'opérations de placement ;
- l'inscription dans leur budget de concours financiers ne relevant pas des compétences dont elles disposent.
B. LE NIVEAU DES ENCOURS
Le niveau des encours, qui s'élevait à 14,6 milliards d'euros à la fin de l'année 2002, avait plus que doublé en l'espace de dix ans, la majeure partie de ces encours concernant les communes (71 %), même si leur part diminue tendanciellement au profit des régions et surtout des départements.
Les précisions suivantes sur les encours proviennent du très complet rapport d'information précité de notre collègue Paul Loridant 137 ( * ) .
Evolution du solde au 31 décembre du compte au Trésor des collectivités territoriales
(en millions d'euros)
Evolution du solde au 31 décembre du compte au Trésor des collectivités territoriales
(en millions d'euros)
|
Exercice |
Départements |
Régions |
Communes |
Ensemble |
|
1993 |
630 |
294 |
5.746 |
6.669 |
|
1994 |
866 |
420 |
6.516 |
7.801 |
|
1995 |
986 |
247 |
6.499 |
7.731 |
|
1996 |
1.084 |
394 |
7.010 |
8.488 |
|
1997 |
1.702 |
367 |
8.022 |
10.091 |
|
1998 |
1.795 |
681 |
8.745 |
11.237 |
|
1999 |
2.323 |
750 |
9.998 |
13.073 |
|
2000 |
3.165 |
964 |
10.154 |
14.264 |
|
2001 |
3.265 |
973 |
9.682 |
13.920 |
|
2002 |
3.275 |
1.008 |
10.373 |
14.656 |
Évolution du solde au 31 décembre du
compte au Trésor des EPCI
et Groupements à fiscalité
propre (GFP)
(en millions d'euros)
|
Années |
EPCI |
Dont GFP |
|
1999 |
4.267,95 |
|
|
2000 |
4.621,68 |
|
|
2001 |
5.262,19 |
2.312,87 |
|
2002 |
5.084,59 |
2.690,84 |
Ventilation de l'encours au 31 décembre par échelon de collectivité territoriale
(en %)
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
|
Départements |
9,4 |
11,1 |
12,7 |
12,8 |
16,9 |
16,0 |
17,8 |
22,2 |
23,5 |
22,3 |
|
Régions |
4,4 |
5,4 |
3,2 |
4,6 |
3,6 |
6,1 |
5,7 |
6,8 |
7,0 |
6,9 |
|
Communes |
86,2 |
83,5 |
84,1 |
82,6 |
79,5 |
77,9 |
76,5 |
71,2 |
69,6 |
70,8 |
|
Ensemble |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
C. LES RÈGLES APPLICABLES EN MATIÈRE DE RÉMUNÉRATION
Les informations ci-dessous, également extraites du rapport d'information de notre collègue Paul Loridant précité, précisent les règles applicables en fonction de l'activité et de la nature de l'organisme, ainsi que les dérogations existantes à l'obligation de dépôt 138 ( * ) .
Règles de rémunération et de placement des fonds des collectivités et établissements publics locaux
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RAPPEL DES PRINCIPES GÉNÉRAUX |
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Principe d'obligation de dépôt au Trésor des disponibilités pour toutes les collectivités territoriales et les établissements publics ( art. 15, alinéa 6, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances) En complément à cette obligation, aucune rémunération n'est consentie sur les fonds déposés au Trésor (loi du 14 septembre 1941). |
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MISE EN OEUVRE DES PLACEMENTS |
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Les règles d'obligation de dépôt au Trésor des fonds des correspondants du Trésor et de gratuité de ces dépôts connaissent des exceptions : |
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I. POUR CERTAINES CATÉGORIES DE STRUCTURES : |
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Ø les organismes d'HLM : - les OPHLM (office public d'habitations à loyer modéré) : en vertu de l'article R. 423-60 et R. 423-61 du code de construction et de l'habitat, les fonds des OPHLM peuvent aussi être déposés à un compte de chèques postaux, à la Caisse des dépôts et consignations, à une caisse d'épargne ou, sur autorisation du ministre chargé des Finances, à la Banque de France - les OPAC (office public d'aménagement et de construction) : en vertu de l'article R. 423-14 et R. 423-15 du code de construction et de l'habitat, les fonds appartenant à l'office peuvent aussi être déposés à un compte de chèques postaux, à la Caisse des dépôts et consignations, en caisse d'épargne, à la Banque de France, et, sur autorisation donnée par le ministre chargé des Finances et le Ministre de la construction et de l'habitat, dans des établissements bancaires. |
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Ø les établissements publics locaux à caractère industriel et commercial (EPIC) : les régies dotées de la personnalité juridique et de l'autonomie financière bénéficient d'une rémunération au taux de 1 % des fonds laissés au Trésor. Elles peuvent par ailleurs, en vertu de l'article R. 2221-41 du code général des collectivités territoriales, se faire ouvrir un compte de dépôt dans un établissement de crédit avec l'autorisation du trésorier payeur général. |
Ø les établissements publics de santé et établissements sociaux et médico-sociaux (EPS et ESMS) : pour ces établissements, le code de la santé publique et le code de l'action sociale et des familles ont prévu l'intervention d'un décret. Celui-ci n'ayant jamais été élaboré, c'est le régime de la circulaire du 5 mars 1926 qui s'applique par défaut. |
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II. EN FONCTION DE L'ORIGINE DES FONDS : UN RÉGIME GÉNÉRAL DE CONDITIONS DE PLACEMENT EST PRÉVU PAR LA CIRCULAIRE DU 5 MARS 1926. IL S'APPLIQUE À L'ENSEMBLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX. |
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I. PLACEMENTS BUDGÉTAIRES |
II. PLACEMENTS DE TRÉSORERIE |
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Peuvent être placés les fonds qui proviennent de : - libéralités (dons et legs non grevés de charges) ; - aliénation d'éléments du patrimoine ; - excédent définitif non susceptible d'être utilisé autrement, c'est-à-dire employé à réduire les charges des administrés, soit directement par l'allègement des impositions, soit indirectement par amortissement de la dette ; - fonds de réserves obligatoires ou facultatifs (ne concerne que les établissements et services publics locaux à caractère industriel et commercial, dotés de la personnalité juridique et de l'autonomie financière). |
Peuvent faire l'objet d'un placement : - les emprunts dont l'emploi est différé pour des raisons indépendantes de la volonté de la collectivité ; - les cessions d'éléments patrimoniaux lorsqu'elle intervient pour assurer le financement de la partie de travaux non couverte par l'emprunt et qu'un différé se produit dans le lancement des travaux. |
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- Ils doivent être prévus au budget et nécessitent une délibération de l'assemblée délibérante. - Pas d'autorisation préalable du Trésorier-Payeur Général, sauf dans le cas particulier des fonds provenant de libéralités, placés en valeurs mobilières. - Pas d'autorisation préalable du Trésorier-Payeur Général, sauf dans le cas particulier des fonds provenant de libéralités, placés en valeurs mobilières. |
- Pas d'intervention systématique de l'assemblée délibérante. Une décision de l'ordonnateur suffit. - Autorisation du trésorier payeur général, préalable à l'achat des titres, dans tous les cas. - Contrôle de légalité exercé par le représentant de l'Etat et le tribunal administratif. |
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PRODUITS DES PLACEMENTS |
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PLACEMENTS BUDGÉTAIRES |
PLACEMENTS DE TRÉSORERIE |
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Ø Valeurs d'Etat (français) : - emprunts d'Etat (OAT) ; - bons du Trésor négociables (BTF, BTAN). Ø Emprunts garantis par l'Etat |
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Cas particulier : valeurs mobilières inscrites à la cote officielle d'une bourse française pour les fonds provenant de libéralités importantes et régulières. |
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Bons du Trésor : • BTAN : seuil minimal de 150 000 euros ; • BTF : seuil minimal de 1 000 euros, uniquement pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics locaux. OAT : • par tranches de 200 euros sur le marché primaire ; • les titres de la dette de l'Etat ont une valeur nominale de 1 euro et peuvent donc être négociés à partir de ce montant. |
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Le tableau ci-dessus fait apparaître deux types d'exceptions à l'obligation de dépôt :
- d'une part, pour certaines catégories de personnes publiques, les organismes d'habitations à loyer modéré, les établissements publics locaux à caractère industriel et commercial, les établissements publics de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux ;
- d'autre part, pour certains fonds qui peuvent faire l'objet de placements budgétaires, les libéralités, l'aliénation d'éléments du patrimoine, certains excédents définitifs et les fonds de réserve obligatoires ou facultatifs.
Ces exceptions pour l'utilisation des fonds bénéficiant d'une dérogation à l'obligation de dépôt sont toutefois très encadrées, d'une part parce qu'ils doivent être prévus au budget et donc donner lieu à une délibération de l'assemblée délibérante, d'autre part parce que les fonds provenant de libéralités et placés en valeurs mobilières sont soumis à une autorisation préalable du trésorier payeur général.
Par ailleurs, certains emprunts ou cessions d'éléments patrimoniaux peuvent donner lieu à des placements, mais exclusivement à des fins de trésorerie, et cette procédure est alors soumise à une autorisation du trésorier payeur général et au contrôle de légalité du représentant de l'Etat.
Une dernière limitation concerne la nature et le volume des placements, limités aux valeurs et emprunts d'Etat, à l'exception de la possibilité de détenir des valeurs mobilières cotées à la Bourse française pour les seuls fonds provenant de libéralités importantes et régulières.
S'agissant des seuils de placement, celui-ci ne doit concerner que 10 %des sommes ainsi disponibles par application des règles de dérogation et une collectivité locale ne doit pas disposer de plus de 10 % des titres émis ou de plus de 10 % des droits de vote dans les sociétés concernées.
Ces règles ont été un peu assouplies récemment : en particulier, la possibilité depuis 1999 de placements d'un montant minimal de 1.000 euros (contre 152.450 euros, soit 1.000.000 francs auparavant) a permis aux collectivités territoriales de moins grande taille de disposer de possibilités élargies de placement.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. DES DÉROGATIONS ASSOUPLIES À L'OBLIGATION DE DÉPÔT AUPRÈS DE L'ÉTAT
1. L'inscription du principe dans le code général des collectivités territoriales
Le 1 du I du présent article vise à créer un chapitre VIII nouveau dans le titre I er du livre VI de la première partie du code général des collectivités territoriales, intitulé « Régime général des dérogations à l'obligation de dépôt auprès de l'État des fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ».
Ce chapitre est constitué de deux sections, la première relative à l'obligation de dépôt (article L. 1618-1 nouveau du code général des collectivités territoriales), la seconde relative aux conditions générales de dépôt (article L. 1618-2 nouveau du code général des collectivités territoriales).
2. L'application du principe de dérogation à l'obligation de dépôt
a) Un principe général d'obligation tempéré par des spécificités pour certains établissements
L'article L. 1618-1 nouveau du code général des collectivités territoriales énonce que l'obligation de dépôt s'impose aux collectivités territoriales et à leurs groupements, sous réserve de « dispositions spécifiques » applicables aux établissements publics de santé, aux établissements publics sociaux et médico-sociaux, et aux régies municipales chargées d'exploiter un service public industriel et commercial.
Les établissements publics d'habitations à loyer modéré sont exclus du champ d'application du dispositif général.
b) Un élargissement des dérogations à l'obligation de dépôt
1. Une liste complétée par les « recettes exceptionnelles »
L'article L. 1618-2 nouveau du code général des collectivités territoriales ajoute à la liste des fonds pour lesquels s'applique une dérogation à l'obligation de dépôt les « recettes exceptionnelles dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État ».
Cette liste de « recettes exceptionnelles » reprendrait les décisions individuelles de dérogation qu'accorderait déjà le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie : les indemnités d'assurance, les sommes perçues à l'occasion d'un litige ou d'un contentieux, les recettes provenant de la vente de biens du domaine à la suite de situations de force majeure et les dédits et pénalités reçus.
La question de la gestion des « recettes exceptionnelles » se pose dans des situations concrètes pour les collectivités territoriales. Ainsi, après les tempêtes de décembre 1999, le Sénat avait adopté une proposition de loi, non adoptée par l'Assemblée nationale, « tendant à accorder temporairement aux communes la libre gestion des fonds disponibles provenant de la vente de bois chablis après les tempêtes de décembre 1999 » 139 ( * ) .
2. Des possibilités de placement sensiblement diversifiées pour les fonds dérogeant à l'obligation de dépôt
Le II de l'article L. 1618-2 nouveau du code général des collectivités territoriales, relatif aux possibilités de placement des fonds dérogeant à l'obligation de dépôt, assouplit le droit existant.
Ainsi, les collectivités territoriales et leurs établissements pourront désormais déposer leurs liquidités sur un compte à terme ouvert auprès de l'État.
Ensuite, les placements en titres publics sont élargis à ceux libellés en euros, émis ou garantis par les États membres de la Communauté européenne ou les autres États parties à l'accord sur l'Espace économique européen (Islande, Liechtenstein et Norvège). Cette extension traduit le principe communautaire de libre circulation des capitaux.
Enfin, il devient possible d'effectuer des placements en organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) gérant exclusivement des titres publics émis par les Etats membres de la Communauté européenne ou d'autres Etats membres à l'Espace économique européen. Il s'agit d'une des principales dispositions nouvelles introduite par le présent article.
En revanche, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne disposent plus pour l'avenir de la capacité de consacrer 10 % des libéralités ou du produit de la vente d'un patrimoine acquis par libéralité à des achats de valeurs mobilières autres que les titres publics précédemment mentionnés.
En application de ces différentes dispositions, les collectivités territoriales et leurs établissements publics disposeraient auprès de l'État d'un compte de dépôts, de comptes à terme et d'un compte titres.
3. Une compétence de droit accordée à l'assemblée délibérante
Conformément aux dispositions du III de l'article L. 1618-2 nouveau du code général des collectivités territoriales, un des principaux changements proposés consiste à accorder une compétence de droit à l'assemblée délibérante pour déroger à l'obligation de dépôt, alors que les dérogations sont soumises à l'autorisation préalable du trésorier payeur général dans le droit existant. Il est également proposé que cette compétence puisse être déléguée à l'exécutif de la collectivité ou de l'établissement.
Les possibilités de délégation, correspondant à une démarche de simplification des procédures, font référence au directeur du service départemental d'incendie et de secours (article L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales), au maire (article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales), au président du conseil général (article L. 2221-5-1 du code général des collectivités territoriales) et au président du conseil régional (article L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales).
4. L'ouverture de comptes courants à la Poste ou dans un établissement de crédit s'inscrivant dans le cadre de la normalisation des activités financières de la Poste
Dans le droit existant, les collectivités territoriales et leurs établissements peuvent choisir entre l'ouverture d'un compte courant postal ou d'un compte de dépôt au Trésor mais le compte courant postal est favorisé en raison des obligations de contrôle et de visa qui s'imposent pour l'ouverture d'un compte de dépôt au Trésor 140 ( * ) .
Le IV de l'article L. 1618-2 nouveau du code général des collectivités territoriales permet désormais aux collectivités territoriales et à leurs établissements de déposer des fonds concurremment sur un compte courant à la Poste ou dans un établissement de crédit. Ces dispositions participent du rapprochement de la Poste avec les autres établissements de crédits dans l'exercice des activités financières.
Dans un souci d'homogénéité du régime des dérogations, l'autorisation du ministre chargé des finances est requise.
Ces dispositions sont codifiées pour chaque organe exécutif concerné par l'obligation de dépôt, le directeur d'une régie de service public industriel et commercial dotée de la personnalité morale, le directeur d'un service départemental d'incendie et de secours (SDIS), le maire, le président du conseil général et le président du conseil régional, respectivement aux 2 , 3 , 4 , 5 et 6 du I du présent article.
B. DES DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES EN FONCTION DE LA NATURE OU DE L'ACTIVITÉ DE L'ORGANISME PUBLIC CONCERNÉ
1. L'exercice en régie directe d'un service public à caractère industriel et commercial
Le 2 du I du présent article propose des assouplissements au régime actuel d'obligation de dépôt relatif aux régies municipales assurant un service public à caractère industriel et commercial (SPIC), en proposant d'insérer un article L. 2221-5-1 nouveau dans le code général des collectivités territoriales afin de définir deux cas nouveaux de dérogation.
La proposition selon laquelle les régies chargées de la gestion d'un service public industriel et commercial pourraient désormais placer leur trésorerie excédentaire constitue un des principaux changements introduits par le présent article.
a) Une possibilité nouvelle de dérogation en cas d'excédents de trésorerie liés à une activité saisonnière
Le a de l'article L. 2221-5-1 nouveau du code général des collectivités territoriales proposé par le 2 du I du présent article prévoit que toutes les régies municipales assurant un SPIC, dotées ou non de la personnalité morale, peuvent déroger à l'obligation de dépôt des « excédents de trésorerie résultant de leur cycle d'activité ». Ces dispositions nouvelles devraient donc bénéficier notamment aux SPIC dont l'activité est saisonnière.
b) La possibilité de dépôt sur un compte bancaire pour les SPIC dotés de la personnalité morale
Le b de l'article L. 2221-5 nouveau du code général des collectivités territoriales proposé par le 2 du I du présent article permet aux régies municipales gérant un SPIC et disposant de la personnalité morale de déposer les fonds disponibles sur un compte chèques postal ou dans un établissement de crédit, alors que le droit actuel limite cette possibilité aux comptes chèques postaux.
Une autorisation du trésorier-payeur général doit intervenir préalablement. Cette possibilité est étendue aux établissements de crédit européens opérant en libre prestation de service en France.
c) Des possibilités de délégation au directeur de la régie
Conformément aux dispositions du c de l'article L. 2221-5 nouveau du code général des collectivités territoriales proposé par le 2 du I du présent article, le conseil d'administration de la régie municipale peut déléguer sa compétence au directeur de la régie.
2. Les établissements publics de santé et des établissements publics sociaux et médico-sociaux
a) L'application des règles de dérogation à l'obligation de dépôt « sous réserve de dispositions spécifiques »
Concernant les établissements publics de santé et des établissements publics sociaux et médico-sociaux, le 1 du II et le 1 du III du présent article transcrivent, respectivement à l'article L. 6415-8-1 nouveau du code de la santé publique et à l'article L. 315-9 nouveau du code de l'action sociale et des familles établissements publics sociaux et médico-sociaux, les dispositions relatives aux dérogations de l'obligation de dépôt prévues à l'article L. 1618-2 nouveau du code général des collectivités territoriales étudiées plus haut, « sous réserve de dispositions spécifiques ». Par coordination, des dispositions désormais sans objet sont supprimées dans les deux codes précités :
- le 2 du II du présent article supprime le neuvième alinéa de l'article L. 6145-8 du code de la santé publique, relatif aux « conditions de placement et de rémunération des fonds des établissements publics de santé sont déterminées par décret » ;
- le 2 du III du présent article supprime le neuvième alinéa de l'article L. 315-16 du code de l'action sociale et des familles, relatif aux « conditions de placement et de rémunération des fonds des établissements publics sociaux et médico-sociaux ».
b) La nature des dispositions spécifiques applicables aux établissements publics sociaux et médico-sociaux
Les dispositions spécifiques propres aux établissements publics sociaux et médico-sociaux concernent les fonds soumis à dérogation et les pouvoirs des directeurs des établissements.
D'une part, en application du a de l'article L. 6145-8-1 nouveau du code de la santé publique introduit par le 1 du II du présent article, les fonds provenant des recettes perçues au titre des activités « subsidiaires » prévues par l'article L. 6145-7 du code de la santé publique, à savoir les brevets et licences dont ils sont propriétaires, dérogent à l'obligation de dépôt.
D'autre part, s'agissant des pouvoirs des directeurs d'établissement, le b de l'article L. 6145-8-1 nouveau, introduit dans le code de la santé publique par le 1 du II du présent article, précise la compétence du directeur de l'établissement public de santé, tenu à une information annuelle du conseil d'administration « sur les résultats des opérations réalisées ». Ces mêmes dispositions sont introduites au deuxième alinéa de l'article L. 315-19 nouveau du code de l'action sociale et des familles par le 1 du III du présent article.
3. Le régime spécifique applicable aux OPAC et aux OPHLM
Comme pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, le présent article procède à la codification des dérogations à l'obligation de dépôt pour les OPAC et les OPHLM ainsi que les règles spécifiques qui leur sont applicables. Les OPAC et les OPHLM bénéficient de possibilités de placement plus larges que les collectivités territoriales et leurs établissements.
Parmi ces offices, il est proposé que ceux dont le conseil d'administration aura décidé qu'ils seront régis par les règles de la comptabilité publique bénéficient de possibilités de placement encore plus étendues, ces offices tendant ainsi à être assimilés aux entreprises de commerce dans l'exercice de leurs activités financières.
a) La codification de la dérogation à l'obligation de dépôt des fonds
Le IV du présent article propose d'introduire dans le code de la construction et de l'habitation une section nouvelle, intitulée « Régime général de dérogation à l'obligation de dépôt auprès de l'État des fonds des établissements publics d'habitations à loyer modéré ».
Le premier des articles de cette section nouvelle, l'article L. 421-9 nouveau du code de la construction, énonce un principe d'application des dispositions de cette section aux OPAC et aux OPHLM.
b) Une nouvelle ligne de séparation transcendant la distinction habituelle entre OPAC et OPHLM
Alors que le droit existant se fonde sur une summa divisio entre les OPAC et OPHLM, les articles L. 421-10 et L. 421-11 nouveaux du code de la construction et de l'habitat proposent de distinguer désormais les OPHLM et les OPAC soumis ou non aux règles de la comptabilité publique. Ces règles s'appliquent aux seuls OPAC dont le conseil d'administration s'est prononcé en ce sens.
En matière de dépôts, il est proposé que tous les offices puissent déposer des fonds auprès de l'État, de la Caisse des dépôts et consignations ou de la Banque de France. Le principal changement par rapport au droit existant consiste en ce que les OPAC soumis aux règles de la comptabilité publique peuvent également déposer leurs fonds auprès de La Poste ou d'établissements de crédit français ou européens opérant en libre prestation de service.
Concernant les placements, l'article L. 421-11 du code de la construction et de l'habitat propose que l'ensemble des OPAC et des OPHLM puissent procéder à des dépôts sur un compte à terme ouvert auprès de l'État, de la Caisse des dépôts et consignations ou de la Banque de France ainsi que sur un livret des caisses d'épargne et de prévoyance. Les OPAC soumis aux règles de la comptabilité publique peuvent également déposer leurs fonds sur un compte à terme ouvert auprès de La Poste ou d'établissements de crédit français ou européens opérant en libre prestation de service.
c) Un régime toutefois largement calqué sur les dérogations applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics
Les articles L. 421-12 et L. 421-13 nouveaux du code de la construction et de l'habitation reprennent, pour les OPAC et les OPHLM, les dispositions applicables aux collectivités territoriales limitant les placements aux titres libellés en euros, émis ou garantis par les Etats parties à l'Espace économique européen, la possibilité de détenir des parts d'OPCVM et la capacité dont dispose le conseil d'administration pour déléguer sa compétence au directeur de l'office.
C. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA CONTINUITÉ ENTRE L'ANCIEN ET LE NOUVEAU RÉGIME
Conformément au V du présent article, « les collectivités territoriales et les organismes mentionnés aux I, II, III et IV qui détiennent des valeurs mobilières acquises en vertu de dispositions antérieures à celles figurant au présent article peuvent les conserver jusqu'à leur réalisation ou leur échéance » : ces dispositions visent la fin de la possibilité de détenir 10 % des libéralités ou du produit de la vente d'un patrimoine acquis par libéralité à l'acquisition de valeurs mobilières autres que les titres publics en euros ou déposés sur un compte à terme.
D. LES DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER
Le VI du présent article prévoit l'application de ces dispositions outre-mer, en application du principe de spécialité législative.
Le 1 du VI du présent article permet l'application des articles L. 1618-1, L. 1618-2 et L. 2221-5-1 du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, de Nouvelle-Calédonie et de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi qu'à leurs établissements publics.
Le 2 du VI du présent article permet l'application des articles L. 1618-1 et L. 1618-2 du code général des collectivités territoriales aux communes de Mayotte, ainsi qu'à leurs établissements publics.
Le 3 du VI du présent article permet l'application de l'article L. 2221-5-1 du code général des collectivités territoriales aux communes de Mayotte, en modifiant à cet effet l'article L. 2573-7 du code général des collectivités territoriales ;
Les 4 , 5 , 6 et 7 du VI du présent article permettent respectivement la transposition des dispositions relatives aux délégations de compétence aux maires des communes concernées de Mayotte, de Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et de Saint-Pierre-et-Miquelon.
III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. ANALYSE GÉNÉRALE SUR LES ASSOUPLISSEMENTS PROPOSÉS
1. Un nécessaire assouplissement de l'obligation de dépôt
Il convient de rappeler que l'obligation de dépôt des fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements ne constitue que la contrepartie des avances versées par l'Etat au titre des impositions locales (les « douzièmes »). En effet, l'Etat est en quelque sorte le « fermier général » des collectivités territoriales, leur assurant un étalement de la perception de leurs ressources et les exonérant d'une organisation qui leur permettrait de lever et recouvrer l'impôt. L'Etat est, par ailleurs, et du fait de l'obligation de dépôt des disponibilités au Trésor pour les collectivités territoriales, leur caissier général.
L'Etat se comporte cependant comme un banquier certes sûr, mais peu imaginatif, alors même que la croissance des dépôts des collectivités territoriales traduit l'augmentation des pertes potentielles de recettes publiques pour ces dernières. Le caractère déséquilibré des relations de trésorerie entre l'Etat et les collectivités territoriales a été mis en exergue par notre collègue Paul Loridant :
« Le bilan financier global du rôle de l'Etat fermier général et caissier des collectivités territoriales est largement positif pour l'Etat. Même en prenant en compte le coût de la prestation de conseil fournie par le réseau du Trésor aux collectivités territoriales, qui s'est élevé à 125 millions d'euros en 2002, l'Etat sort gagnant de ses relations de trésorerie avec les collectivités territoriales de plusieurs centaines de millions d'euros » 141 ( * ) .
Tout en regrettant, pour des raisons de principe, l'absence de rémunération des dépôts, déplorée par notre collègue Paul Loridant dans son rapport d'information déjà cité, votre rapporteur général partage les observations de notre collègue concernant le caractère incomplet des prestations bancaires qu'offre l'Etat aux collectivités territoriales : « Une modernisation de l'Etat caissier, assurant de réels services de « banquier de base », peut permettre une modernisation de la gestion de trésorerie des collectivités territoriales » 142 ( * ) . Il convient donc de relever que l'amélioration des prestations de tenue de compte par le Trésor public constitue un enjeu important pour l'avenir.
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Les possibilités d'élargissement des prestations offertes par l'Etat en tant que gestionnaire des fonds déposés par les collectivités territoriales et leurs établissements « De nouveaux services pourraient être offerts aux collectivités territoriales, tels que : « - une individualisation des comptes par collectivité ; « - une identification de la collectivité (RIB) par ses débiteurs et fournisseurs lors de paiements ou encaissements (TIP et avis de prélèvement) ; « - une restitution d'informations sur la situation de trésorerie complète aussi bien dans l'application de gestion que dans l'application de tenue des comptes ; « - une offre de nouveaux moyens de paiement des dépenses. » Source : direction générale de la comptabilité publique |
2. Une réforme dont l'impact est limité
Alors que l'application de l'article 26 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances aurait pu être l'occasion de redéfinir les principes de l'obligation de dépôt auprès de l'Etat, les aménagements du droit existant, s'ils concourent à renforcer l'autonomie financière des collectivités territoriales, restent limités . On notera toutefois que l'allègement des régimes d'autorisation préalable que propose le présent article va dans le sens de l'approfondissement de la décentralisation engagé par le gouvernement, même si l'autorisation préalable du ministre chargé des finances pour l'ouverture de comptes courants à la Poste ou dans les établissements de crédit demeure.
Certaines évolutions par rapport au droit existant ne font ainsi que reprendre des pratiques largement consacrées, comme l'inclusion des fonds exceptionnels parmi ceux dérogeant à l'obligation de dépôt et dont la liste devrait reprendre les dérogations déjà accordées à titre individuel par le ministre en charge des finances.
Suite au débat sur ce point au Sénat, lors de la discussion de l'article 26 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, votre rapporteur général souhaite interroger le gouvernement sur l'inclusion effective dans cette liste, qui doit être fixée par décret, des excédents ponctuels de trésorerie des collectivités territoriales, par exemple à la suite de la vente d'un bien immobilier.
Il convient en particulier de souligner que les objectifs d'une réforme d'envergure des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, tels qu'exposés par M. Jean Bassères, directeur général de la comptabilité publique lors de son audition par votre commission des finances le 2 octobre 2002, ne sont que partiellement atteints 143 ( * ) .
Certaines avancées doivent être relevées :
- la levée de l'autorisation préalable du trésorier payeur général pour procéder au placement de fonds dérogeant à l'obligation de dépôt s'inscrit dans le sens d'une responsabilisation des collectivités territoriales ;
- l'élargissement des possibilités de placement aux titres publics libellés en euros, émis ou garantis par les autres Etats membres de l'Union européenne et de l'Espace économique européen était non seulement souhaitable, mais nécessaire, en application du principe de libre circulation des capitaux,
- l'extension des possibilités de placement aux OPCVM traduit également une souplesse supplémentaire.
Mais de nombreuses propositions évoquées par M. Jean Bassères, certes plus difficiles à mettre en oeuvre, n'ont pas été reprises :
- l'incohérence consistant à offrir les mêmes produits pour les placements budgétaires et en trésorerie n'est pas levée ;
- faute de placement des avances sur douzièmes de l'Etat aux collectivités territoriales, l'inégalité entre le niveau des recettes et des avances reste particulièrement marquée au détriment des moins grandes collectivités territoriales, puisque les communes de moins de 2.000 habitants disposent de 43 % de la trésorerie totale et ne touchent que 13 % des avances ;
- les aménagements proposés ne satisfont pas véritablement à l'objectif de simplification des règles applicables.
B. UNE DÉROGATION À L'OBLIGATION DE DÉPÔT POUR LA CRÉATION DU FONDS D'ÉPARGNE FORESTIÈRE DESTINÉ AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES (FEFCT)
L'article 9 de la loi d'orientation sur la forêt du 9 juillet 2001 a posé le principe de la création d'un fonds d'épargne forestière destiné aux collectivités territoriales (FEFCT). Ce fonds d'épargne forestière serait destiné aux collectivités territoriales qui décident de déposer une part de leurs ressources de ventes de bois sur un compte individualisé. Le dépôt de ces sommes pour une période minimale, à préciser, ouvrirait droit à rémunération par des produits financiers, ainsi qu'à l'obtention de prêts. Faute de décret d'application, cette disposition n'a toujours pas été mise en oeuvre.
La création d'un fonds d'épargne forestière destiné aux collectivités territoriales implique en effet de déroger au principe d'obligation de dépôt des fonds des collectivités territoriales au Trésor.
Dès lors, il est proposé, afin de rendre la disposition de l'article 9 de la loi d'orientation sur la forêt du 9 juillet 2001 applicable, d'introduire à l'article L. 1618-2 du code général des collectivités territoriales une disposition prévoyant que :
« Les collectivités territoriales peuvent déposer une part de leurs ressources de ventes de bois sur un compte individualisé ouvert dans le Fonds d'épargne forestière créé en vertu du paragraphe VI de l'article 9 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt ».
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE
71
Information préalable de l'Etat, par les collectivités
territoriales, des mouvements de fonds importants affectant le compte du
Trésor
* 134 Sénat, rapport d'information n° 24 (2003-2004), p. 55-58.
* 135 Rapport n° 343 (2000-2001) de M. Alain Lambert au nom de la commission des finances du Sénat.
* 136 Revue française de finances publiques, mai 1995.
* 137 Op. cit., p. 61-63.
* 138 Op.cit., p.58-60.
* 139 Sénat, proposition de loi n° 172 (1999-2000).
* 140 L'ouverture d'un compte de dépôt au Trésor est soumise au contrôle et au visa de l'ordonnateur de la collectivité concernée et au contrôle et au visa du comptable assignataire.
* 141 Op. cit., p. 9.
* 142 Op. cit., p. 10.
* 143 Rapport d'information n° 289, Sénat (2002-2003), p. 119-124.