II. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Dès son entrée en fonction, le nouveau ministre de la culture et de la communication, M. Jean-Jacques Aillagon, a tenu à marquer son attachement au service public de l'audiovisuel.
Le budget de l'audiovisuel public se veut placé sous le signe de la responsabilité : responsabilité du gouvernement qui assure la continuité des engagements pris par son prédécesseur dans le cadre contractuel ; responsabilité corrélative des entreprises audiovisuelles publiques qui se donnent pour objectif d'accorder la priorité aux programmes et aux efforts de productivité.
A. LES PRIORITÉS DU NOUVEAU GOUVERNEMENT
A court terme, le nouveau ministre s'est attaché à maintenir les ressources du secteur audiovisuel public, dont la redevance constitue 76 % des ressources . A moyen terme, il a entrepris de réfléchir sur un certain nombre de questions qui conditionnent l'avenir du secteur.
1. Une croissance de 3 % de la ressource publique
Le présent projet de budget prévoit une augmentation de 3 % des recettes publiques du secteur public audiovisuel liées à la redevance , ce qui devrait permettre aux organismes concernés de respecter leurs contrats d'objectifs et de moyens. La contribution du ministère des affaires étrangères au budget de RFI augmente plus faiblement (+ 1,5 %).
Progression de la ressource publique* par organisme
(en millions d'euros)
a) Les crédits budgétaires
Le retard pris par la télévision numérique de terre (TNT) permet en 2004 de libérer des ressources financières qui seront affectées à l'amélioration des programmes et à la création audiovisuelle.
Le contrat d'objectifs et de moyens signé avec France Télévisions prévoit ainsi une augmentation des ressources destinées à financer les nouvelles chaînes numériques du groupe.
La progression de 3 % des ressources publiques permet donc de financer le renforcement des programmes des chaînes . Le ministère souligne qu'à cette ressource externe devraient s'ajouter les moyens supplémentaires provenant des économies générées par les synergies entre les chaînes.
Le report de la mise en oeuvre de la diffusion numérique va également se traduire par des économies pour ARTE France, offrant à la chaîne des moyens nouveaux pour développer ses programmes.
La priorité accordée par le gouvernement aux programmes traduit l' inscription de cette priorité dans le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions . Trois axes déclinent cette priorité et font l'objet de discussions en cours au titre de la révision du contrat pour l'année 2003 :
- renforcer la dimension culturelle et éducative des programmes (spectacle vivant, émissions scientifiques, fictions adaptées de la littérature), conformément aux conclusions de la mission confiée à Mme Catherine Clément à l'automne 2002 ;
- dès la rentrée 2003, accroître la dimension de proximité des programmes, en élargissant les horaires de diffusion consacrés aux programmes régionaux de France 3, dans la perspective de leur doublement d'ici 2006 ;
- renforcer l'accessibilité du programme du service public pour les sourds et les malentendants, afin de parvenir à l'objectif d'accès à 50 % des émissions.
b) La redevance
(1) Le maintien des règles d'assujettissement et d'exonération et la stabilité du montant de la redevance due par les foyers
En application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la redevance, actuellement statut taxe parafiscale, doit devenir une « imposition de toute nature ». L'objectif poursuivi par le gouvernement est toutefois de ne pas en modifier les règles d'assujettissement et d'exonération 7 ( * ) .
Le gouvernement a fait le choix de maintenir inchangé le montant de la redevance. Après être passée de 107 euros à 112,05 euros de 1997 à 1998 et à 113,42 euros en 1999, puis à 114,49 euros en 2000 et 2001, la redevance pour l'usage d'un téléviseur couleur reste donc au niveau qu'elle a atteint en 2002 et 2003, soit 116,50 euros . Pour un poste noir et blanc, un amendement de l'Assemblée nationale a porté ce niveau à celui d'un poste couleur (soit 116,50 euros au lieu de 74,31 euros).
(2) L'augmentation de 3 % des recettes
Dans le projet de loi de finances pour 2004, les recettes disponibles pour l'audiovisuel public en provenance du compte d'emploi de la redevance audiovisuelle s'élèvent à 2.542 millions d'euros (soit 2.595 millions d'euros hors TVA), en augmentation de 3,0 % par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2003. Le secteur public audiovisuel bénéficie d'un accroissement de ses moyens de 74 millions d'euros lié à la redevance dans le projet de loi de finances pour 2004.
Les recettes disponibles hors TVA (2.595 millions d'euros) correspondent aux crédits inscrits au compte d'emploi de la redevance audiovisuelle (2.669 millions d'euros) minorés des frais de gestion du service (73 millions d'euros).
Les recettes disponibles hors TVA (2.595 millions d'euros) se décomposent en deux parts :
- les encaissements de redevance pour l'année 2004 nets des frais de gestion du service (2.135 millions d'euros), majorés des excédents de collecte des années antérieures (32 millions d'euros), soit au total 2.167 millions d'euros de recettes de redevance disponibles ;
- les crédits budgétaires affectés au titre du remboursement des exonérations (428 millions d'euros).
(3) La maîtrise des frais de gestion
Les recettes du compte d'emploi de la redevance audiovisuelle intègrent les frais de gestion du service, lesquels s'élèvent à 73,54 millions d'euros en 2004, comme pour les quatre années précédentes, ce qui traduit une stabilisation des coûts du service. Les frais de gestion représentent toutefois encore 3,3 % des sommes collectées . La visite que votre rapporteur spécial a effectuée au centre de la redevance de Rennes l'a convaincu des réels efforts de productivité accomplis par les 1.430 agents du service de la redevance.
(4) Une hypothèse de poursuite de la progression dynamique des encaissements nets de redevance
Les résultats définitifs des recettes en 2002 ont dépassé les prévisions initiales en loi de finances. Malgré une croissance économique modérée, une progression importante des ouvertures des comptes suite aux déclarations des vendeurs (+ 8,4 %) semble devoir s'expliquer par l'organisation de la coupe du monde de football.
Les prévisions d'encaissements nets de redevance atteignent 2.135 millions d'euros en 2004 (hors affectation d'excédents de collecte des années antérieures), soit une progression de 5,1 %.
L'augmentation prévue pour 2004 est fondée sur une réduction du taux de fraude (cf. encadré ci-dessous) et une amélioration de son recouvrement. Il convient d'observer que, en l'absence de contrôles, le nombre de comptes déclarés aurait diminué au cours des cinq dernières années : la croissance du produit de la redevance audiovisuelle s'explique ainsi par l'importance de l'activité de contrôle.
(5) L'affectation d'excédents de collecte des années antérieures et l'anticipation sur les excédents de l'année en cours
Comme les années précédentes, les ressources de redevance comportent également l'affectation des excédents de redevance des campagnes 2002 et 2003 à hauteur de 32 millions d'euros (dont 9 millions d'euros pour l'année 2002 et 23 millions d'euros estimés pour l'année 2003).
On note qu' il est procédé à une anticipation sur les excédents de l'année en cours , dont le montant n'est connu qu'en fin d'année. Cette pratique, qui a des précédents, a le mérite de la clarté et permet d'éviter que ne soient distribués en fin d'exercice des excédents entre les sociétés sur des critères arbitraires, au risque de fausser les résultats de la gestion des responsables des organismes.
(6) Une diminution des crédits budgétaires affectés au titre du remboursement des exonérations
Ces remboursements sont inscrits au chapitre 46-01 du budget des services généraux du Premier ministre puis versés sur le compte d'affectation spéciale 902-15 au même titre que la redevance.
Par décret du 14 mars 2003, 17,5 millions d'euros de crédits budgétaires du chapitre 46-01 des services généraux du Premier ministre ont été annulés. Il est prévu une compensation de ces crédits par les excédents de redevance attendus sur l'exercice 2003.
Le montant des remboursements des exonérations de redevance audiovisuelle, dont le principe a été posé par la loi n° 2000-719 du 1 er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, a été fixé à 428,1 millions d'euros hors TVA , soit 419,3 millions d'euros de crédits disponibles au compte d'affectation spécial après déduction de la TVA. Cette évolution à la baisse par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 (- 4,7 %) tient compte d'un résultat en 2002 inférieur à ce qui avait été prévu dans le projet de loi de finances pour 2002, soit 478,6 millions d'euros, dans la mesure où le nombre de foyers concernés par les nouvelles exonérations, votées en lois de finances pour 2001 et 2002, s'était révélé avoir été estimé de façon trop large, bien que le service de la redevance rappelle que l'augmentation annuelle du parc des exonérés avoisine les 600.000 unités.
La lutte contre l'évasion à la redevance télévisuelle
Le terme d' « évasion » semble plus approprié que celui de « fraude » : il décrit une situation liée en partie à une volonté non intentionnelle. Or, une partie des redevables n'acquittant pas la redevance semble effectivement ignorer leurs obligations.
Différents type d'évasion peuvent être distingués :
- la non-déclaration d'appareils récepteurs ;
- la non-déclaration de la détention d'un appareil couleur pour le ménage titulaire d'un compte en noir et blanc, situation toutefois devenue marginale ;
- la non-déclaration d'un changement de situation d'un ménage de nature à lui faire perdre le bénéfice de l'exonération ;
- la non-déclaration d'un changement d'adresse, ce qui peut conduire temporairement (en cas d'enquête) ou définitivement à l'arrêt de fonctionnement du compte.
La dernière évaluation du taux d'évasion, en janvier 2003, compare le nombre de comptes gérés au nombre théorique de comptes dans l'hypothèse d'un taux d'équipement de 95 % des ménages recensés par l'INSEE.
La lutte contre l'évasion se fonde traditionnellement, en amont, sur un contrôle des déclarations d'achat effectuées par les vendeurs, et en aval par une recherche des postes non déclarés (pouvant conduire à des enquêtes à domicile), des contrôles des conditions d'exonération et la recherche de nouvelles adresses suite au retour de courriers non distribués de la Poste.
Dans le projet de loi de finances pour 2004, le gouvernement a proposé des moyens nouveaux de contrôle pour renforcer la lutte contre l'évasion fiscale :
- le contrôle des abonnés à des services de télévision payante, ce qui implique un contrôle limité au seul paiement de la redevance, à l'exclusion des renseignements sur les programmes faisant l'objet de l'abonnement ;
- le contrôle des résidences secondaires, où l'évasion fiscale pourrait atteindre 65 % : les agents du service de la redevance pourraient désormais taxer effectivement les détenteurs de moyens de réception dans leur résidence secondaire, sans plus se voir opposés l'argument d'un transport du poste de la résidence principale vers la résidence secondaire ; pour la première année de mise en oeuvre de ces moyens nouveaux, les recettes attendues sont évaluées à 2 millions d'euros ;
- la transformation de la redevance en « imposition de toute nature » permettra aux agents en charge de son recouvrement de disposer de moyens étendus, notamment la possibilité d'avoir accès aux comptes bancaires et d'émettre un avis à tiers détenteur : la procédure consiste, en cas de non-paiement d'un impôt, à prélever la somme due sur les fonds appartenant au redevable mais détenus par un tiers, et notamment sur son salaire, cette hypothèse étant limitée aux cas d'abus et de mauvaise foi avérés.
Les activités de contrôle ont permis d'augmenter de 400.000 le nombre de comptes chaque année, essentiellement du fait des adresses retrouvées suite à des enquêtes et d'un contrôle de près de la moitié des ventes déclarées, l'accent étant porté sur les surfaces de vente les plus importantes.
Source : direction du développement des médias
2. Les recettes publicitaires des chaînes publiques en 2003 et les perspectives pour 2004
Après deux années de quasi stabilité des ressources propres essentiellement liées aux publicitaires (24 % des ressources propres des organismes du secteur audiovisuel public), et une tendance à l'amélioration en 2003, une progression importante des ressources propres est attendue en 2004.
a) Des objectifs de ressources propres en hausse
Les objectifs de ressources propres des organismes publics pour 2004 ont été fixés par le gouvernement à 825,1 millions d'euros , soit une croissance de + 5,6 % par rapport à 2003. Il faut rappeler que, depuis 2001, la durée moyenne des écrans publicitaires en heure glissante a été fixée à 8 minutes contre 12 minutes auparavant.
La progression la plus importante en 2004 est attendue pour Radio France (+ 13,4 %). L'augmentation prévisionnelle pour France Télévisions s'établit à + 5,5 % (+ 4,0 % pour France 3; + 4,8 % pour France 2 et + 13,6 % pour France 5). La prévision à la baisse pour RFO (- 8,5 %) tient compte de la non-atteinte des objectifs fixés en 2002 et en 2003 et d'une diminution continue de ses recettes publicitaires.
Le gouvernement semble attaché à l'existence de ces ressources propres dans la mesure où, combinées avec la progression de la redevance, elles permettent de préserver la liberté éditoriale du secteur public et d'assurer son rôle de guide en matière de qualité des programmes.
b) La place du secteur public sur le marché publicitaire
En 2002, la télévision a continué de conforter sa place parmi les grands médias pour le volume de ses recettes publicitaires (32,4 %), en dépit des multiples contraintes réglementaires. Ses recettes publicitaires nettes se sont élevées à 3.658 millions d'euros, en progression de 1,9 %, dans un marché quasiment stable (- 1,2 % pour les grands médias).
Répartition des recettes publicitaires entre les grands médias
(en millions d'euros)
|
|
Répartition 2001 (%) |
Répartition 2002 (%) |
Recettes publicitaires * |
|
Télévision (2) |
31,4 |
32,4 |
3 658 |
|
Publicité extérieure (3) |
13,1 |
12,7 |
1 440 |
|
Radio |
6,5 |
7,1 |
807 |
|
Cinéma |
1 |
1 |
118 |
|
Total |
100 |
100 |
11 302 |
* Montant net facturé à l'annonceur
L'érosion continue de la part des chaînes publiques dans les recettes publicitaires des chaînes hertziennes, passé de 28 % à moins de 20 % entre 1999 et 2001, du fait de la limitation de la durée des écrans publicitaires à 8 minutes en heures glissantes, a été enrayée.
L'inversion récente de tendance intervient dans un contexte de redressement du chiffre d'affaires du secteur audiovisuel depuis le deuxième semestre 2002, le taux de progression ayant atteint 6,7 % au premier trimestre 2003 par rapport au premier trimestre 2002 ( cf. tableau ci-dessous sur l'évolution semestrielle du chiffre d'affaires des principales chaînes hertziennes ).
Les recettes de parrainage ont continué de progresser au sein de l'ensemble des recettes publicitaires et de parrainage des chaînes françaises de télévision, en dépassant le seuil de 16 %.
3. Les perspectives de recettes globales du secteur public audiovisuel
Comme le montre le tableau ci-dessous, le budget du secteur public audiovisuel augmente de + 3,6 % en 2004 , pour s'établir à 3.440 millions d'euros . Par comparaison, les ressources des chaînes concurrentes de France Télévisions augmentent toutefois de 6 % à 12 %.
Outre les recettes liées à la publicité et au parrainage, les ressources propres pour 2004 comprennent les recettes commerciales, les produits financiers et les services rendus aux administrations à hauteur de 130 millions d'euros (soit - 0,8 % par rapport à 2003, mais la nouvelle présentation des comptes de France Télévisions rend non significative cette évolution). Un prélèvement de 1,3 million d'euros doit à nouveau être effectué sur le fonds de roulement d'ARTE France.
Ressources du secteur audiovisuel public
(en millions d'euros)
Le tableau ci-dessous retrace les résultats de France Télévisions en matière de recettes publicitaires au 30 juin 2003. Il montre que le plan de marche de France Télévisions pour 2003 est globalement respecté. Pour l'ensemble de l'année 2003, le chiffre d'affaires publicitaire de France Télévisions devrait être dépassé de 5 millions d'euros, compte tenu d'excédents respectifs de 4 millions d'euros pour France 2 et de 1 million d'euros pour France 5, alors que France 3 devrait seulement atteindre ses objectifs fixés.
Recettes publicitaires de France
Télévisions
(en millions
d'euros)
|
En millions d'euros H.T. |
1 er semestre 2003 |
Ecart sur budget |
1 er semestre 2001 |
|
|
Réalisé |
Objectifs 2003 |
Réalisé |
||
|
Publicité (net chaîne) |
|
|
|
|
|
France 2 |
177 |
167 |
+ 10 |
163 |
|
France 3* |
119 |
120 |
- 1 |
115 |
|
France 5 |
11 |
8 |
+ 3 |
8 |
|
TOTAL |
307 |
295 |
+ 12 |
286 |
Source : France Télévisions
* 7 Sont actuellement exonérées les personnes de plus de 65 ans qui perçoivent l'allocation du fonds de solidarité vieillesse ou des revenus inférieurs au montant défini à l'article 1417 bis du code général des impôts, ainsi que les invalides au taux minimum de 80 % non imposables aux termes de l'article 1417-I bis du code général des impôts et non assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune.