AUDITION DE M. DOMINIQUE
PERBEN,
GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE
Réunies le 19 novembre 2003 sous la présidence de MM. Jean Arthuis, président de la commission des finances , et René Garrec, président de la commission des lois , la commission des lois et la commission des finances ont procédé conjointement à l'audition de M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice , sur les crédits du ministère de la justice.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances , a tout d'abord rappelé que cette audition s'inscrivait dans un cycle nouveau, suivant une méthode décidée par le bureau de la commission, tendant à rompre avec les habitudes antérieures, pour porter, sous forme de questions ciblées, sur les stratégies ministérielles de réforme, dans la perspective, notamment, de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances. Dans ce cadre, il a indiqué que la présente audition devait permettre d'évoquer de façon « interactive » les problèmes concrets auxquels était confronté le ministère de la justice.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a fait part de son étonnement face à une telle procédure qui ne permettait pas aux membres de la commission des lois de bénéficier d'un éclairage global sur le budget du ministère.
En premier lieu, M. Dominique Perben a rappelé que le budget de la justice pour 2004 respectait globalement, en termes d'emplois comme de crédits, les objectifs fixés dans la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice. Il a indiqué que ce budget augmentait de 4,9 % par rapport à l'année précédente et qu'il bénéficiait de 2.229 créations d'emplois. Il a tenu à souligner que, parallèlement aux créations d'emplois envisagées, un effort était réalisé en faveur des structures de formation.
Dans un second temps, le garde des sceaux a évoqué la stratégie ministérielle de réforme (SMR) du ministère de la justice. Il a ainsi successivement abordé :
- le thème des bracelets électroniques, indiquant que sur les 500 bracelets disponibles, seulement 200 étaient effectivement portés et que des modifications législatives seraient vraisemblablement envisagées au cours de l'examen en deuxième lecture du projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité ;
- le développement de l'incarcération spécifique aux mineurs, avec la construction de sept établissements dédiés, dont les appels d'offres seraient lancés au cours de l'année 2004, et la création de quartiers des mineurs ;
- la modulation des primes en fonction du mérite qui pourrait concerner 10.000 cadres du ministère (soit 14 % des effectifs totaux) avant la fin de l'année 2004 ;
- l'accélération des programmes immobiliers du ministère de la justice grâce au recours à la maîtrise d'ouvrage privée qui permettrait de mettre en concurrence les opérateurs non seulement pour la construction mais aussi pour le financement ;
- l'accueil dans les juridictions avec le développement des guichets uniques de greffe qui devraient exister dans une quarantaine de sites en 2004.
S'agissant de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le garde des sceaux a rappelé que la mission et les programmes étaient arrêtés, que des expérimentations de dotations globalisées étaient prévues en 2004 et que la réflexion sur les indicateurs de performance et de résultats était en cours. Il a également souhaité que l'outil statistique du ministère soit amélioré afin d'en faire un véritable outil de gestion et d'affectation des moyens.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances , a demandé au garde des sceaux des précisions sur l'application concrète de la rémunération au mérite. Il a également souhaité connaître les préconisations qui avaient été faites par l'Inspection générale des finances à l'occasion d'une mission de soutien à la chancellerie dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.
En réponse, M. Dominique Perben s'est engagé, devant les deux commissions réunies, à appliquer la modulation des primes au mérite à au moins 10.000 cadres du ministère de la justice : magistrats (pour 70 % du total), mais aussi personnels d'encadrement de l'administration centrale, de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire. Il a rappelé que le régime indemnitaire des magistrats de l'ordre judiciaire avait été fortement amélioré dans les budgets pour 2003 et 2004 (leur taux de prime étant passé, en moyenne, de 37 % à 45 % de leur rémunération principale), avec comme objectif la parité avec les magistrats de l'ordre administratif et les magistrats des chambres régionales des comptes. Il a indiqué que l'augmentation du taux de prime des magistrats judiciaires obtenue en 2003 serait ainsi modulée en fonction du mérite. La décision de modulation reviendrait aux chefs de cour, sur proposition des chefs de juridiction. Il a ajouté que l'évaluation actuelle des magistrats reposait déjà sur des critères bien définis.
Il a indiqué que la mission précitée de l'Inspection générale des finances avait globalement validé les premières orientations du ministère de la justice dans sa mise en oeuvre de la LOLF et notamment l'architecture de ses futurs programmes et actions. Il a ajouté qu'elle avait mis en exergue un certain nombre de difficultés comme, par exemple, la gestion des frais de justice.
Après avoir félicité le garde des sceaux pour la bonne application de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial des crédits de la justice , l'a interrogé sur l'opportunité de faire réaliser des études d'impact en amont de tout projet de loi par un institut spécialisé et indépendant, et d'évaluer ex post les effets des lois adoptées. Il s'est dit préoccupé du fonctionnement de l'administration centrale du ministère, évoquant la nécessité d'y mener un audit.
En réponse, M. Dominique Perben a reconnu que la chancellerie ne consacrait pas suffisamment de temps à l'évaluation des moyens nécessaires à la mise en oeuvre d'un nouveau projet de loi et il a ajouté que l'expérimentation ouvrait, à cet égard, d'intéressantes perspectives. Il a toutefois remarqué qu'en matière d'évaluation ex ante des mesures législatives, les torts étaient partagés, au regard des nombreux amendements parlementaires adoptés sans étude d'impact préalable.
Il s'est dit attaché à ce que la chancellerie retrouve son rôle législatif, y compris en matière économique et financière. Il a en outre plaidé pour un renforcement des états-majors d'administration centrale, notamment à la direction de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Enfin, en réponse aux critiques à l'égard d'une administration centrale qui ne remplirait pas son rôle de pilotage, il a rappelé que les contrats d'objectifs et de moyens qui allaient progressivement se généraliser devraient permettre d'établir des constats partagés sur les situations réelles.
S'agissant des vacances de postes qui constituaient souvent un motif d'insatisfaction dans les juridictions, il a indiqué que la plupart des postes budgétaires de magistrats étaient pourvus et que la situation était en voie d'amélioration s'agissant des greffiers et des fonctionnaires.
M. Hubert Haenel, rapporteur spécial des crédits de la justice , a ensuite évoqué le contrôle qu'il avait effectué en application de l'article 57 de la LOLF auprès de la cellule anti-terroriste du tribunal de grande instance de Paris et a fait part de son inquiétude quant au fonctionnement de cette cellule.
En réponse, M. Dominique Perben a rappelé qu'il avait engagé un plan de renforcement des moyens de cette cellule en février 2003, avec notamment deux postes supplémentaires de magistrats instructeurs, quatre de greffiers et trois d'agents de catégorie C. Il a également évoqué l'effort réalisé en matière de crédits de fonctionnement et d'aménagement immobilier. Il a indiqué qu'un effort similaire avait été réalisé pour le parquet. Il s'est montré fermement opposé à « sortir » la cellule anti-terroriste du bâtiment du tribunal de grande instance de Paris notamment pour des raisons de sécurité. S'agissant de la compétence concurrente entre le tribunal de grande instance de Paris et les tribunaux locaux, il s'est dit attentif à ce qu'un équilibre soit respecté, compte tenu notamment de la taille des dossiers et de leur connexité.
Après avoir observé qu'à l'issue de deux exercices budgétaires, le taux d'exécution des créations d'emplois prévues par la loi d'orientation et de programmation pour la justice, certes satisfaisant globalement, enregistrait de sensibles différences selon les agrégats, les services judiciaires accusant notamment un léger décalage par rapport à l'objectif fixé, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis des crédits des services généraux de la justice , a demandé au ministre si une accélération du rythme des créations de postes interviendrait au cours des prochains budgets. Il a également souhaité connaître l'échéance à laquelle serait conclu le futur contrat d'objectifs avec l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) et si, conformément aux préconisations de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, une formation croisée entre les magistrats et les fonctionnaires des greffes serait prévue pour améliorer le dialogue social dans les juridictions. Rappelant les propos tenus par le garde des sceaux l'année précédente à la même époque selon lesquels le déménagement du tribunal de grande instance de Paris comptait parmi ses chantiers prioritaires, il a demandé des précisions sur les mesures envisagées pour faire aboutir ce dossier.
M. Christian Cointat, rapporteur pour avis sur les crédits des services généraux de la justice, s'est également inquiété des conditions de mise en place des juridictions de proximité, qui avaient engendré un alourdissement des tâches incombant aux juges d'instance lesquels, dans l'attente de la nomination des juges de proximité, étaient chargés d'assurer le traitement du contentieux relevant désormais des juridictions nouvellement instituées. Il a demandé au ministre comment il comptait résoudre ces difficultés passagères. Enfin, il a souhaité savoir si le prochain décret fixant le statut des futurs secrétaires administratifs prendrait en compte une préconisation de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice relative à la nécessité de maintenir une certaine polyvalence entre les différents métiers des greffes (recommandation n° 8) en prévoyant des « passerelles » entre les greffiers et ce nouveau corps.
Reconnaissant que le taux de réalisation des créations d'emplois des services judiciaires prévues par la programmation quinquennale était cette année encore légèrement inférieur au cinquième, M. Dominique Perben a justifié cette situation par la nécessité de renforcer les effectifs de l'administration pénitentiaire, compte tenu de la surpopulation carcérale. Il a, néanmoins, assuré le rapporteur pour avis qu'un rééquilibrage interviendrait lors des trois prochains exercices budgétaires.
Il a annoncé que le contrat d'objectifs avec l'ENM serait conclu prochainement, assurant qu'il veillerait à ce que des modalités spécifiques permettant des échanges entre les magistrats et les greffiers soient prévues dans le cadre de leur formation initiale. Il a jugé important de favoriser l'ouverture de cette école sur des métiers autres que celui de magistrat. Le garde des sceaux a annoncé le dépôt d'un amendement dans le cadre de l'examen en deuxième lecture du projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité pour faciliter le travail des juges d'instance assurant l'intérim des juges de proximité dans l'attente de leur recrutement. Il a précisé que les greffiers pourraient accéder au corps des secrétaires administratifs par le biais d'un détachement et que ces derniers pourraient bénéficier de promotions dans le corps des greffiers en chef.
S'agissant du problème récurrent du déménagement du tribunal de grande instance de Paris, M. Pierre Bédier a annoncé la prochaine parution d'un décret, actuellement soumis à l'examen du Conseil d'Etat, créant un établissement public spécifique chargé de piloter la construction d'un nouveau palais de justice et la rénovation de l'actuel et prévoyant la mise en place d'un comité d'orientation réunissant justiciables et professionnels usagers (magistrats, avocats, fonctionnaires, etc.). Il a insisté sur l'importance d'un chantier dont les besoins en superficie avaient été évalués à 100.000 mètres carrés.
En réponse à M. Robert Badinter qui se demandait si cette évaluation concernait le seul tribunal de grande instance de Paris ou, si y étaient également incluses la cour d'appel et la Cour de cassation, M. Pierre Bédier a expliqué que ce programme immobilier se limitait aux seules juridictions de première instance, ajoutant qu'actuellement les locaux du tribunal de grande instance de Paris occupaient une superficie de 60.000 mètres carrés seulement, ce qui impliquait, en parallèle, de louer de coûteux locaux. En outre, il a précisé que, par souci d'économie budgétaire et afin d'éviter des problèmes d'articulation, les moyens alloués à l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux publics du ministère et au nouvel établissement public en cours de création seraient largement mutualisés, cette structure « ad hoc » ayant vocation à disparaître une fois ce vaste chantier achevé.
M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse , s'est tout d'abord félicité du respect de la loi d'orientation et de programmation pour la justice. Il a ensuite souhaité connaître les mesures de sécurité prises dans les centres éducatifs fermés à la suite des divers incidents intervenus et s'est interrogé sur l'avenir de ces centres et l'opportunité de modifier leur appellation. Ayant relevé que ces centres n'étaient pas fermés, il a proposé de les qualifier de centres éducatifs de substitution.
En outre, il a interrogé le ministre sur le calendrier envisagé pour la construction de prisons séparées pour mineurs et le premier bilan de la présence d'éducateurs de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) dans les quartiers des mineurs. Il a par ailleurs souhaité une inscription rapide à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale de la proposition de loi de MM. Jean-Claude Carle et Jean-Pierre Schosteck tendant à faire du juge des enfants le juge de l'application des peines.
M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse , a ensuite souhaité que le contrôle du secteur privé soit renforcé, conformément aux préconisations de la Cour des comptes.
Il a en outre rappelé la nécessité de remotiver les personnels de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), en particulier les éducateurs, et s'est inquiété de l'absence de mesures de revalorisation concernant les directeurs, avant d'interroger le ministre sur la réforme des programmes pédagogiques.
M. Dominique Perben a estimé que l'appellation de centres éducatifs fermés était pertinente puisqu'elle impliquait une sanction en cas de sortie non autorisée. Il a jugé indispensable de la maintenir afin de distinguer ces centres des autres structures de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Il a, en outre, souligné que les fugues intervenaient la plupart du temps dans les premières heures suivant l'arrivée des mineurs, avant le début de la prise en charge pédagogique, et que s'agissant de mineurs réitérants et très perturbés, de tels incidents n'étaient pas inexplicables. Il a estimé préférable de les accueillir dans ces centres plutôt que de les laisser dans la rue ou en prison. Par ailleurs, le ministre a indiqué qu'à la suite de certaines fugues, des incarcérations avaient été décidées par des juges pour enfants.
Faisant état d'une réunion avec des directeurs de centres et des directeurs pédagogiques, il a réaffirmé l'opportunité de poursuivre l'expérience, rappelant qu'il s'agissait de jeunes ayant de lourds problèmes tant sanitaires que psychiatriques.
Concernant le contrôle du secteur privé, M. Dominique Perben a souligné la nécessité de renforcer les structures de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) en augmentant les moyens des directeurs départementaux et régionaux.
Il a par ailleurs estimé que la remotivation des personnels nécessitait une déconcentration de la gestion et a fait état de discussions en cours avec les organisations syndicales visant à revaloriser les rémunérations. Saluant la disponibilité et la volonté des éducateurs et des cadres de la PJJ, il a néanmoins souligné leur désarroi et appelé à une redéfinition par la chancellerie, en concertation avec eux, de leur mission.
Par ailleurs, M. Pierre Bédier a indiqué que les appels d'offres concernant la construction de sept prisons pour mineurs d'une capacité de 70 places chacune avaient été lancés et devraient être clos à la mi-2004, les travaux devant commencer mi-2005 pour s'achever un an plus tard. Il a, en outre, souligné qu'était mené parallèlement un ambitieux programme de remise aux normes des quartiers des mineurs, avec pour objectif de parvenir fin 2004 à 1.100 places aux normes, contre moins de 300 actuellement.
S'agissant de la présence de personnels de la PJJ en quartiers des mineurs, M. Dominique Perben a jugé primordial un suivi par les mêmes équipes des jeunes tout au long de leurs parcours, y compris si celui-ci les conduit à la prison, à l'instar de ce qui était pratiqué dans d'autres pays. Tout en estimant cette mesure trop récente pour en dresser le bilan, il a néanmoins souligné que l'hostilité préalable de certains personnels de la PJJ avait été levée.
Concernant l'inscription de la proposition de loi précitée de MM. Jean-Claude Carle et Jean-Pierre Schosteck, il a rappelé qu'il ne maîtrisait pas l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, mais a indiqué souhaiter une inscription rapide à l'ordre du jour.
M. Georges Othily, rapporteur pour avis sur les crédits de l'administration pénitentiaire , a tout d'abord constaté la diminution du nombre d'aménagements de peine accordés aux condamnés et a souhaité connaître les moyens envisagés pour inverser cette tendance. Il a également interrogé le ministre sur les solutions qui pourraient permettre de limiter le nombre de suicides en détention. Rappelant que la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires avait proposé la suppression du Centre national d'observation (CNO) de Fresnes, afin d'éviter que tout condamné à une longue peine ne soit transféré dans cet établissement avant de recevoir une affectation définitive, il a souhaité connaître la position du ministre sur cette question.
Il s'est inquiété des difficultés de recrutement rencontrées par l'administration pénitentiaire au cours des dernières années et a souhaité savoir si ces difficultés étaient désormais résorbées. Il a, enfin, interrogé les ministres sur le calendrier envisagé pour la construction d'un nouvel établissement pénitentiaire à la Réunion.
M. Dominique Perben a tout d'abord indiqué que les modalités d'aménagement des peines privatives de liberté seraient modifiées par le projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, afin de relancer les mesures d'aménagement de peines. Soulignant que le nombre de suicides en détention demeurait élevé depuis quelques années sans toutefois connaître d'accélération récente, il a indiqué que des mesures de prise en charge des détenus à risque avaient déjà été prises mais que beaucoup restait à faire en matière de dépistage du risque suicidaire, notamment pour assurer une formation spécifique des personnels. Il a souligné qu'il avait confié une mission sur cette question au professeur Jean-Louis Terra, dont le rapport lui serait remis très prochainement. Il a enfin souligné que la limitation du nombre de suicides passerait également par des mesures matérielles d'aménagement des établissements pénitentiaires.
Évoquant le CNO, le ministre a indiqué qu'il souhaitait pouvoir conduire une réflexion préalable avant de se prononcer sur son avenir, observant que la régionalisation de l'affectation des condamnés pourrait présenter certains inconvénients. Il a fait valoir que les conditions de recrutement des agents de l'administration pénitentiaire étaient actuellement satisfaisantes, indiquant que 28.000 personnes s'étaient inscrites au dernier concours de surveillants, que 18.000 étaient présentes aux épreuves et que 1.038 avaient été reçues, parmi lesquelles 692 hommes et 346 femmes.
A propos de la future prison de la Réunion, M. Pierre Bédier a indiqué qu'un terrain avait été trouvé et que l'appel d'offres pour la construction de l'établissement serait lancé dès 2004. Il a fait valoir que le nouvel établissement devrait entrer en fonction au début de l'année 2008 et que son coût était estimé à 75 millions d'euros.
Mme Michèle André a ensuite demandé au garde des sceaux des précisions sur l'expérimentation prévue dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales en matière de PJJ et a évoqué, en prenant l'exemple d'un centre éducatif situé dans le département de l'Allier, le problème des méthodes éducatives et de la difficile articulation entre les services de la PJJ et le secteur associatif.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances , a ajouté que la Cour des comptes avait récemment publié un rapport très sévère sur le fonctionnement de la PJJ et a souhaité savoir si le transfert d'une telle compétence aux conseils généraux pouvait être de nature à éviter à l'avenir certaines des dérives relevées.
En réponse, M. Dominique Perben a rappelé le contenu du dispositif de transfert des mesures d'assistance éducative prévu dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales et a souhaité que cinq à dix départements soient candidats à cette expérimentation. Il a reconnu que le rapport de la Cour des comptes avait été très critique à l'égard de la PJJ mais a souligné que le ministère avait tenu compte des observations de la Cour des comptes, avant même la publication du rapport définitif.
M. Pierre Fauchon a attiré l'attention du ministre sur « les chiffres clés de la justice », une publication du ministère de la justice qui présentait dans certains cas des statistiques tellement agglomérées qu'elles en perdaient toute signification.
En réponse à M. Robert Badinter qui l'interrogeait sur le nombre de postes offerts au concours d'entrée à l'ENM en 2004, le garde des sceaux a indiqué que ce nombre serait de 280 postes.
A M. Patrice Gélard qui regrettait que la proportion de maîtres en droit reçus au concours de l'ENM diminue régulièrement au profit des diplômés de l'Institut d'études politiques de Paris, le garde des sceaux a indiqué qu'il serait bon que des pôles universitaires régionaux permettent une diversification du recrutement.