N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 42
DÉFENSE :
• DÉPENSES ORDINAIRES
Rapporteur spécial : M. François TRUCY
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 (2003-2004)
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Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE
VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Le budget de la défense pour 2004 s'inscrit résolument dans les perspectives tracées par la loi de programmation 2003-2008.
Votre rapporteur spécial s'en félicite, tout spécialement en ce que cela permet d'améliorer les conditions de vie et de travail des militaires. Il remarque néanmoins que cet effort de restauration ne soustrait pas ce budget aux contraintes financières qui sont perceptibles, notamment quand l'on regarde l'évolution du titre III et des emplois.
Un budget de rattrapage et de consolidation
Le présent budget est pleinement conforme aux objectifs fixés par la loi de programmation (2003-2008), tant pour les dépenses en capital que pour les emplois. Dans la conjoncture budgétaire extrêmement difficile que l'on connaît, cela n'allait pas de soi.
Certes, la France accuse un déficit budgétaire, mais les raisons qui l'ont conduite à entamer, sur le moyen terme, la remise à niveau de notre défense sont, plus que jamais, valables. Les menaces n'ont pas diminué, bien au contraire. La multiplication des foyers de violence, la mondialisation du terrorisme soulignent la vulnérabilité des pays développés et la nécessité de se tenir prêt à réagir.
La France doit être en mesure de protéger à travers le monde ses ressortissants comme ses intérêts. Plus généralement, si notre pays veut continuer à conserver le statut de grande puissance, il doit s'en donner les moyens car il ne faudrait pas qu'un relâchement de notre effort, soit nous rende vulnérable, soit nous conduise à être à « la remorque » de la superpuissance américaine.
De ce point de vue, on ne peut que regretter les manifestations d'antimilitarisme primaire qui ont transparu, ici ou là, dans les médias. La sécurité coûte cher et elle doit être garantie même en temps de crise économique.
Il faut rappeler que la France, avec 1,7 % de son PIB consacré à la défense (2 % en tenant compte des dotations de la gendarmerie), se situe loin derrière les Etat-Unis et la Grande-Bretagne pour lesquels ces pourcentages sont respectivement de 3,5 % et 2,4 %.
Il n'en reste pas moins que cet engagement en faveur du redressement de notre effort de défense n'est pas un blanc-seing .
Le projet de budget pour 2004 est un budget de rattrapage pour le titre V et de consolidation pour le titre III. C'est dire que les moyens préservés par le gouvernement ont été calculés strictement en fonction des besoins et que l'on peut relever ponctuellement des signes de pression pour inciter les armées à réduire les coûts.
On en prendra un exemple significatif avec la marine. Celle-ci va, en fait, prendre à son compte une partie des charges résultant du changement de statut de DCN. Indépendamment des quelque 130 millions d'euros que va lui coûter la TVA sur les prestations de cet organisme -qui doivent être compensées-, il faut noter que la marine va devoir supporter, en faveur de cet organisme, une charge de plusieurs dizaines de millions d'euros sous enveloppe.
Une contribution substantielle à la maîtrise de l'emploi public
Comme l'a reconnu le chef d'Etat major des armées, le titre III du projet de loi de finances pour 2004 a été construit sur la base d'un sous-effectif de 3 % du personnel. 852 postes de personnels civils sont supprimés dans le périmètre incluant les comptes de commerce.
Les armées contribuent donc très sensiblement à la maîtrise de l'emploi public en acceptant de ne pas remplacer globalement un départ à la retraite sur deux, taux pouvant presque aller jusqu'au non remplacement total en ce qui concerne l'armée de terre.
Il y a là un effort extrêmement appréciable qui devrait faire taire un certain nombre de critiques sur le traitement par trop privilégié des armées par le budget pour 2004. Il est vrai qu'en ce qui concerne les emplois civils, il reste encore un certain nombre d'emplois budgétaires non pourvus, bien qu'en diminution sensible.
Les seules marges de manoeuvre sont obtenues par transformation d'emplois, c'est-à-dire par redéploiement.
Des efforts encore insuffisants pour préserver l'attractivité des métiers des armes
Le gouvernement s'est mobilisé pour l'amélioration des conditions de vie et de travail des militaires et la consolidation de la professionnalisation. Des emplois sont créés, parfois dans des proportions très appréciables comme dans le secteur médical, mais on peut se demander si cela va suffire à éliminer les déficits, surtout dans l'hypothèse où l'on connaîtrait de nouvelles tensions sur le marché du travail.
Des emplois ont été créés, des primes instaurées ou augmentées, cela doit permettre de prévenir toute hémorragie à court terme, mais cela ne sera sans doute pas suffisant. De ce point de vue, il faut souligner que les questions financières et de conditions de travail sont importantes, mais pas toujours déterminantes. D'où l'importance des actions de communication qui sont indispensables aux armées pour qu'elles assurent le renouvellement leur personnel tant militaire que civil, nécessaire à leur vitalité.
Une disponibilité et des niveaux d'activité perfectibles
En dépit d'une augmentation des dotations, malgré des réformes de structure d'envergure comportant notamment la création de services de maintenance spécialisés, les armées n'arrivent pas à retrouver immédiatement la disponibilité opérationnelle souhaitée par suite de la politique de renoncement qui a caractérisé l'exécution de la précédente loi de programmation militaire.
Les pourcentages dont il est fait mention, qui tournent autour de 60 % pour des matériels aussi emblématiques que les avions de combat ou les chars Leclerc, ne sont pas satisfaisants.
En outre, on ne peut qu'être inquiet pour l'avenir dès lors qu'il faudra, à la fois, faire face aux coûts considérables consécutifs à de « l'acharnement thérapeutique » sur des matériels hors d'âge tels les véhicules blindés de transport de troupe, et aux coûts liés à l'introduction de nouveaux matériels dont l'hypersophistication a pour contrepartie des frais de maintenance exorbitants.
En attendant la budgétisation des OPEX...
La France est présente sur les principaux théâtres d'opérations. Elle déploie autour de 5.000 militaires dans les Balkans, près de 4.000 en Côte d'Ivoire, auxquels il faut ajouter quelques centaines supplémentaires en Afghanistan, au Liban et ailleurs.
Tout cela a un coût qui est à l'évidence largement prévisible en loi de finances initiale. Votre rapporteur spécial se félicite d'abord de ce que le présent gouvernement ait rompu avec la pratique antérieure consistant à faire financer en exécution les coûts supplémentaires liés aux opérations extérieures (OPEX) par des annulations de dépenses en capital en lois de finances rectificatives .
Certes, le débat reste ouvert, et nul doute que le montant des ouvertures de crédits inscrit dans la prochaine loi de finances fera l'objet d'un âpre débat entre le ministre de l'économie et des finances et celui de la défense. Pour sa part, votre rapporteur spécial espère que ces coûts supplémentaires engagés, pour et au nom de la Nation, feront l'objet d'un financement spécifique.
Il n'y a pas de ligne budgétaire consacrée aux OPEX dans le présent budget ; mais votre rapporteur spécial a constaté avec satisfaction à la fois que la ministre de la défense s'est engagée à demander l'inscription en loi de finances initiale, dès le projet de loi de finances pour 2005 , d'une fraction significative du montant des crédits destinés au financement de ces opérations, d'une part, et qu'il était envisagé, d'autre part, d'en créer une dans la nomenclature budgétaire qui doit résulter de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
*
* *
Votre rapporteur spécial a noté enfin que le présent projet de loi de finances consacrait un budget de 37 millions d'euros en faveur des réserves, ce qui devrait permettre de faire passer le nombre de jours d'activité moyen de 18 à 22, avec un objectif à terme d'atteindre le niveau de 27 jours. On doit s'en féliciter même si la discrétion des résultats obtenus peut légitimement susciter un certain scepticisme. Nul doute qu'un engagement plus clair du gouvernement à cet égard serait de nature à dynamiser un aspect important du lien entre l'armée et la Nation.
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.
A cette date, 96 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.
I. LE PROJET DE BUDGET POUR 2004
A peine les armées ont-elles achevé la mue de la professionnalisation qu'elles sont confrontées à une nouvelle réforme d'envergure avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finance (LOLF).
Au-delà de la nouvelle architecture budgétaire, se fait jour le besoin de réformes de structures, qui vont se traduire par le passage d'une logique de moyens à une logique de résultat .
On remarquera d'emblée qu'il n'y a pas là une révolution dans la mesure où c'est à juste titre que les armées peuvent faire valoir que la fixation d'objectifs et l'évaluation des résultats font partie intégrante de la logique militaire.
Le projet de nouvelle nomenclature budgétaire distingue sept programmes eux-mêmes déclinés en 35 actions à comparer aux 42 chapitres du bleu budgétaire actuel. La liste des programmes est la suivante :
- programme 1 : environnement et prospective de la politique de défense ;
- programme 2 : préparation des forces ;
- programme 3 : emploi des forces ;
- programme 4 : soutien administratif central ;
- programme 5 : préparation et conduite des programmes d'armement ;
- programme 6 : lien entre la Nation et son armée ;
- programme 7 : mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.
Le ministère de la défense a décidé de mener, en 2004, une expérimentation de budget global au sein d'une formation 1 ( * ) de chaque armée , de la gendarmerie, ainsi que de la délégation générale pour l'armement.
Il s'agit, en s'appuyant sur le principe de fongibilité asymétrique des crédits, de passer un contrat avec ces unités pour déterminer avec elles les objectifs à atteindre sur l'année dans différents domaines. Une mesure des résultats sera effectuée en cours puis en fin d'année.
L'enveloppe financière contiendra les rémunérations et charges sociales de l'ensemble des personnels (militaires et civils), les crédits de fonctionnement et d'alimentation, une partie des crédits du titre V consacrée à l'infrastructure et l'entretien programmé des matériels.
Ainsi, le commandant de la base de Luxeuil va-t-il pouvoir disposer de ses crédits de rémunérations, charges sociales -RCS : s'il réussit à faire des économies de personnel, par exemple en externalisant certaines tâches, il pourra récupérer les crédits de personnel correspondants pour les affecter à d'autres dépenses.
Préparée durant le deuxième semestre 2003, cette expérimentation débutera le 1 er janvier 2004.
Deux chapitres ont été créés à cet effet dans le projet de loi de finances pour 2004 2 ( * ) .
1. Évolution générale du titre III
Le projet de budget de la Défense pour 2004 s'élève à 41,66 milliards d'euros, dont 9,16 milliards d'euros de pensions, soit un montant hors pensions de 32,4 milliards d'euros .
Par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2003, la progression atteint + 4,3 % .
Avec 17,50 milliards d'euros pour 2004 contre 17,43 milliards d'euros en 2003, le titre III hors pensions progresse de + 0,45 % , Il y a là un net infléchissement de la tendance par rapport à 2003, année au cours de laquelle la croissance du titre III avait atteint + 5,9 % .
Le tableau ci-après fait apparaître le tassement de deux points de la part du titre III dans le budget de la défense hors pensions du fait de la reprise de la croissance des dépenses en capital. On se retrouve ainsi à près de trois points en dessous du maximum de 57 % atteint dans le projet de loi de finances pour 2002.
Évolution de la part du titre III dans le budget de la Défense (LFI)
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1990 |
46,1 % |
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1997 |
53,5 % |
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2001 |
55,8 % |
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2002 |
57,1 % |
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2003 |
56,1 % |
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2004 |
54,01 % |
a) Le partage entre masse salariale et fonctionnement
Au sein même du titre III, les dépenses de rémunérations et de charges sociales n'avaient cessé d'augmenter au cours de précédente loi de programmation 1997-2002.
Pour 2004, la progression n'atteint que + 0,5 % contre + 4,5 % en 2003, soit une croissance moyenne de près de + 3,2 % sur les deux premières années de la période de programmation.
A l'intérieur du titre III, les crédits affectés aux dépenses d'entretien et de fonctionnement ont été constamment réduits par rapport à l'ensemble rémunérations-charges sociales- RCS : elles passent de 24 % en 1997 à environ 20 % dans le projet de loi de finances pour 2004. On note avec intérêt que, pour la première fois depuis longtemps, la part du « hors RCS » augmente très légèrement pour en revenir, avec 19,7 % à peu près au niveau des années 2001 et 2002.
b) L'exécution budgétaire
Sur le moyen terme, l'examen du tableau ci-dessous fait apparaître la croissance du titre III en loi de finances initiale comme en exécution. C'est l'année 2002 qui a connu la croissance la plus forte avec + 3,43 % en loi de finances initiale et + 5,20 % en exécution.
L'année 2003 devrait présenter un profil atypique par rapport aux années antérieures : si les dotations inscrites en loi de finances initiale progressent de plus de 4,7 %, l'exécution devrait, en l'état actuel des précisions, marquer un recul sensible de plus de 1,5 %.
Corrélativement, les taux apparents de consommation sont particulièrement élevés, supérieurs à 100 % par rapport aux dotations inscrites en lois de finances initiales et très proches de 100 % si l'on prend en compte les crédits disponibles, tels qu'ils résultent des mouvements de crédits divers intervenus en cours d'année, du fait de l'importance des ouvertures de crédits en cours d'exercice.
c) La répartition du titre III par armes
Cette répartition fait apparaître la forte croissance des crédits de la gendarmerie depuis 1997 et, par contraste, la stagnation des crédits de la marine.
2. Effectifs et rémunérations
Les crédits de rémunérations et charges sociales, ( RCS) , prévus pour 2004 s'élèvent à 14,05 milliards d'euros , en progression de + 0,53 % contre + 5,91 % dans le projet de loi de finances pour 2003. Ces crédits progressant quasiment au même rythme que ceux du titre III dans son ensemble, la part qu'ils représentent dans le total reste au niveau de 80,3 %.
Cette forte progression des crédits RCS dans le précédent projet de loi de finances qui résultait de la poursuite et de l'intégration en année pleine du plan exceptionnel d'amélioration de la condition des personnels civils et militaires décidé par le précédent gouvernement, a laissé la place à une évolution très modérée, à peine supérieure à celle de l'ensemble du titre III.
a) Les effectifs
Les créations de postes budgétaires contenues dans le projet de budget de la défense pour 2004, sont à mettre en rapport avec l'évolution des effectifs réels, qui dépendent des possibilités et des perspectives de recrutement, ainsi que de diverses contraintes telles les reclassements de personnels.
(1) Les mesures 2004 : 216 emplois créés
Les effectifs budgétaires du ministère de la défense (hors comptes de commerce) s'établissent pour 2004 à 437.789, soit 216 emplois de plus qu'en 2003. L'augmentation est plus faible que dans la loi de finances pour 2003, qui avait créé 1.352 emplois.
En terme d'effectifs budgétaires, la loi de programmation militaire est ainsi respectée à l'épaisseur du trait, une centaine de postes sur presque 438.000, étant rappelé qu'il faut également tenir compte des postes créés en application de la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure.
Les créations nettes d'emplois en 2004 s'élèvent à 216 postes , qui constitue le solde d'une diminution de 431 postes de civils et de la création de 647 postes de militaires professionnels.
Deux points méritent d'être soulignés :
- le nombre de postes de civils diminue contrairement à 2003 : à la création de 473 emplois succède donc la suppression de 431 emplois , ces mouvements s'expliquant par le jeu des intégrations et du non remplacement des départs en retraite ;
- comme en 2003, on voit les régressions du nombre de volontaires permettre l'augmentation du celui des militaires du rang - MDR : sur deux ans, il aura été créé + 3.543 postes d'hommes du rang et supprimé 3.250 postes de volontaires.
Le nombre d'officiers et de sous-officiers recommence à croître sans toutefois compenser les baisses enregistrées les deux années précédentes :
- le nombre de sous-officiers, qui avait baissé de 2.158 postes en 2002 et de 2.482 postes en 2001 puis augmenté de 1.231 en 2003, régresse à nouveau pour 2004 avec - 557 unités , les créations de postes au profit de la gendarmerie (+ 1.136) étant compensées par le recul du nombre de poste de l'armée de terre (- 1.169) ;
- le nombre d' officiers , qui avait diminué de 159 et 645 unités en 2001 et 2002, progresse de 183 unités en 2003 ainsi que de + 466 unités dans le PLF pour 2004, les armes bénéficiant de ces créations étant cette année le service de santé des armées -SSA- et dans une moindre mesure l'armée de l'air.
Les recrutements de militaires du rang avec + 2.342 créations d'emplois progressent à un rythme plus soutenu qu'en 2003 où ils n'avaient augmenté que de 1.111 mais très loin derrière le chiffre de 2002, 8.141 emplois. Ils concernent essentiellement l'armée de terre avec 2.093 emplois ainsi que, à un moindre degré, l'armée de l'air avec 393 emplois.
Le présent projet de loi de finances donne suite également à l'engagement de la loi de programmation militaire consistant à transformer 1.572 postes de volontaires (VDAT) en 1.000 postes d'engagés volontaires dans l'armée de terre (EVAT).
On note que la Gendarmerie obtient, dans le projet de loi de finances pour 2004, + 1.166 postes budgétaires supplémentaires soit à peu près la même chose que l'année dernière soit 1.188 postes en 2003 (après des augmentations de 44 postes en 2002, 470 postes en 2001, et une diminution de 966 postes en 2000).
De même, le service de santé bénéficiera en 2004 de + 298 postes supplémentaires d'officiers. La diminution de - 74 postes budgétaires de sous-officiers n'empêche pas de constater une augmentation de + 166 unités depuis 2002.
(2) Le décalage entre effectifs budgétaires et effectifs réels
Les effectifs du ministère de la défense ont été, depuis 1996, constamment en dessous des effectifs budgétaires. Depuis 1999, le déficit se stabilise autour d'environ 15.000 unités.
Au 1 er juillet 2003, le sous-effectif global des militaires atteignait 11.020 postes, tandis que celui des fonctionnaires civils hors ouvriers d'État atteignait 3.018. Avec les ouvriers d'Etat, le sous-effectif se monte à 5.520 .
On peut rappeler que le sous-effectif relatif aux ouvriers d'Etat résulte pour l'essentiel de l'interdiction d'embauche applicable depuis plusieurs années à cette catégorie d'agents. Celle-ci a été exceptionnellement levée en 2002, dans le cadre de l'aménagement du temps de travail.
Cela résulte d'une amélioration du « rendement » des concours de recrutement, consécutifs à une meilleure organisation et au recours de concours sur titre.
(3) L'évolution et les perspectives du recrutement
Les armées estiment que, sur le plan qualitatif, le recrutement de militaires du rang est satisfaisant, bien que l'on constate des difficultés pour certaines spécialités.
Le taux de renouvellement des contrats des militaires du rang engagés est de 80 % dans la marine et de 85 % dans l'armée de l'air.
Dans l'armée de terre, il se situe en légère baisse autour de 70 %, par suite d'un changement de mode de calcul.
Le nombre total de recrutements prévu en 2004 est de 15.712 engagés, qui se répartissent de la façon suivante :
- armée de terre : 10.900
- marine : 3.312
- armée de l'air : 1.500
Total : 15.712
La durée moyenne des contrats dépend de la durée du contrat initial et du taux de renouvellement. En 2001, elle était de cinq ans pour les militaires du rang, étant noté que les armées se sont engagées dans une politique d'allongement progressif de cette durée de cinq à huit ans .
Ces recrutements sont réalisés dans le cadre d' actions de communication, dont le coût total est en 2003 de 1,46 million d'euros , contre 1,3 million d'euros pour 2002. Il est envisagé, au vu de l'expérience, d'étaler les campagnes de recrutement sur l'ensemble de l'année.
Un certain nombre de spécialités dans les domaines techniques connaissent des difficultés structurelles de recrutement. Tel est le cas, en particulier, du service de santé des armées .
On peut rappeler qu'au 1 er août 2003 sur 2.429 postes budgétaires de médecins des armées , seuls 2.121 étaient pourvus, ce qui fait apparaître un déficit de plus de 300 postes .
Conformément à la loi de programmation 2003-2008 qui prévoit la création de 220 postes de médecins, il est créé 50 postes d'élèves médecins par le présent projet de loi de finances. On note que ceux-ci doivent être recrutés tant par concours après le baccalauréat, qu'en fin de premier cycle, le concours au niveau du diplôme d'Etat n'ayant pas été ouvert par suite du manque de candidat.
Le déficit, qui atteint 12,7 % des effectifs budgétaires, trouve des causes structurelles multiples tenant notamment à l'allongement de la durée des études et à l'attractivité du secteur civil.
En ce qui concerne les personnels paramédicaux dits MITHA (militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées), la situation est meilleure dans la mesure où les effectifs budgétaires sont réalisés à hauteur de 96 %.
Compte tenu des besoins et des déficits constatés dans certains hôpitaux de la région parisienne et autour de Marseille, l'effort de recrutement qui avait conduit à la création de 200 postes en 2003, sera poursuivi au même niveau en 2004.
Mais il n'y a pas de problème de recrutement que dans le secteur médical. Certaines spécialités ont du mal à être pourvues dans les domaines comme l'électronique notamment, pour lesquels il existe une forte concurrence du secteur civil.
A cet égard, il faut attirer l'attention sur les difficultés importantes que rencontre la délégation générale à l'armement pour le recrutement des ingénieurs de l'armement à la sortie de l'Ecole polytechnique. C'est ainsi qu'en 2002, seules 23 places avaient été pourvues pour 28 places offertes.
b) Les mesures catégorielles
Le budget 2004 traduit la volonté de prolonger et de financer l'amélioration de la « condition militaire » décidée par le précédent gouvernement.
(1) L'amélioration de la condition militaire
On peut rappeler que le fonds de consolidation de la professionnalisation prévu par la loi de programmation militaire 2003-2008, avait donné lieu à l'inscription de 18,93 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2003, en vue, notamment, de financer des mesures tendant à renforcer l'attractivité des métiers militaires, tant au niveau du recrutement que de la fidélisation.
Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit une mesure nouvelle de 27 millions d'euros au titre de ce fonds destinée au financement de primes modulables en faveur des spécialités critiques.
Dans le même esprit, il avait été prévu en 2003 un système de primes modulables pour un coût de 11 millions d'euros afin d'attirer dans les armées les spécialistes de domaines pour lesquels la concurrence du privé est particulièrement forte.
Une autre mesure, déjà prise en 2003, concerne le programme immobilier d'accueil des engagés chargés de famille à concurrence de 7,9 millions d'euros.
Sur les 27 millions d'euros prévus dans le présent projet de loi de finances, 16 millions d'euros correspondent à l'instauration d'une prime de haute technicité pour les sous-officiers ayant plus de 20 ans de service.
Parallèlement, le gouvernement poursuit le plan d'amélioration de la condition militaire décidé, mais non financé, par le précédent gouvernement. Consolidées en loi de finances initiale pour 2003, les deux premières annuités de ce plan ont justifié l'inscription de 106 millions d'euros de moyens nouveaux. Le budget pour 2004 a prévu 53 millions d'euros à ce titre.
A ces mesures ciblées, s'ajoutent d'autres mesures de personnel qui concernent, soit la gendarmerie -cf. infra-, soit des mesures techniques, notamment de revalorisation, de repyramidage. La plus importante affecte 4,66 millions d'euros à des mesures de repyramidage en faveur des militaires du rang, mais on peut également citer une provision de 3 millions d'euros justifiée sous l'intitulé « provision pour primes de résultats ».
(2) Les mesures en faveur des personnels civils
Comme l'année dernière, le présent projet de loi de finances prévoit pour des montants très voisins un ensemble de mesures destinées aux personnels civils.
C'est ainsi que les personnels d'administration centrale vont bénéficier en 2004 de 2,6 millions d'euros de mesures nouvelles, contre 2,7 millions d'euros l'année dernière. Les mesures les plus importantes concernent la revalorisation de la prime de rendement versée aux personnels de catégorie C et la revalorisation des indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires, dont le coût respectif est de 0,9 million d'euros et 1,4 million d'euros.
Les personnels civils extérieurs bénéficient également de diverses mesures catégorielles pour un montant de 8,9 millions d'euros, à comparer aux 8,3 millions d'euros du précédent projet de loi de finances. Ces mesures concernent essentiellement la revalorisation de l'indemnité d'administration et de technicité de 3,8 millions d'euros, celle des indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires pour 1 million d'euros ainsi que le repyramidage des corps des ouvriers d'Etat pour 1,6 million d'euros.
L'on remarque que les personnels de la DGSE bénéficient, en 2004 comme en 2003, de mesures nouvelles de 2 millions d'euros .
(3) Les mesures relatives à la gendarmerie
Le projet de budget pour 2004 continue la mise en oeuvre de l'accord du 8 décembre 2001.
C'est ainsi qu'ont été décidées les mesures suivantes :
- la création d'une allocation de mission judiciaire et de gendarmerie (AMJG) destinée aux officiers et sous-officiers, cumulable avec la prime d'officier de police judiciaire-OPJ. Budgétée en loi de finances initiale pour 2004, à concurrence de 3,9 millions d'euros, cette prime est en vigueur depuis le 1 er février 2003 ;
- l'harmonisation au taux de 22 % pour tous les sous-officiers de l'indemnité de sujétion spéciale de police -ISSP-, qui est en application depuis le 1 er février 2002, a été budgétée en loi de finances initiale pour 2002 à concurrence de 22 millions d'euros. Cette indemnité a été augmentée de 2 points en 2003 pour un coût budgétaire de 29,1 millions d'euros l'année dernière et de 2,3 millions d'euros supplémentaires dans le projet de budget pour 2004. On note qu'il est prévu l'intégration progressive de cette indemnité dans les calculs de la pension de retraite ;
- l'extension aux militaires des unités opérationnelles de la gendarmerie mobile du régime spécifique de TAOPM (temps d'activité et d'obligations professionnelles des militaires ) déjà accordé aux militaires de la gendarmerie départementale et de la garde républicaine. Cette mesure, qui se traduit par le paiement forfaitaire de 15 jours de permission, a été budgétée pour 37,2 millions d'euros en 2003 ;
- enfin, le projet de loi de finances pour 2004 prévoit un million d'euros permettant l'attribution de l'échelon exceptionnel du grade de gendarme dès 50 ans, contre 52 ans aujourd'hui.
On note que la revalorisation de la prime OPJ est budgétée pour 2004 à concurrence de 6,6 millions d'euros et celle de l'ISPP à concurrence de 2,36 millions d'euros.
3. Les dépenses d'entretien et de fonctionnement
Il s'agit d'un domaine sensible au sujet duquel votre rapporteur spécial ne peut que souligner l'importance du retard pris ces dernières années.
Même si l'évolution des dotations est satisfaisante, tant globalement que pour l'entretien programmé des matériels désormais financé exclusivement sur le titre V, les taux d'activité des matériels ne s'améliorent que lentement.
a) L'évolution des dotations
Le tableau ci-dessous, qui met en perspective les dotations inscrites au budget 2004, fait apparaître par rapport à 2003 une croissance modérée du titre III dans son ensemble et à l'intérieur de celui-ci, une croissance relativement plus rapide des dépenses « hors RCS » par rapport à l'évolution du « RCS », c'est-à-dire la masse salariale.
Cette inversion de tendance se traduit par une légère augmentation de la part du « hors RCS » qui, en pourcentage du titre III, passe de 18,9 % en 2003 à 19,71 % dans le projet de loi de finances pour 2004.
En structure, à l'intérieur du « hors RCS » on assiste depuis 1997 à la baisse des dépenses d'alimentation , qui passent de 12,1 % à 7,9 %, tandis que les dépenses de carburant passent, au cours de la même période, de 9,2 % à 11,9 %.
Au sujet des dépenses de carburant , votre rapporteur spécial voudrait faire deux observations qui ont trait à la sincérité du budget :
- d'une part, les éléments de références retenus pour l'évaluation des frais de carburant, qui se montent dans le projet de loi de finances pour 2004 à 410,2 millions d'euros, sont plus qu'optimistes et en décalage très net avec les paramètres retenus pour le cadrage du budget de l'Etat : le dollar a été anticipé sur la base d'un coût de 0,81 euro contre 0,91 euro dans le budget général, tandis que le baril de brut est pris en compte à 23 dollars contre 26 dollars dans le budget général ;
- d'autre part, le risque de sous-évaluation des dépenses est d'autant plus fort que l'on a déjà réajusté les chiffres 2003 : l'année dernière, les crédits prévus étaient, d'après les questionnaires budgétaires, de 398,9 millions d'euros, alors que, selon les chiffres prévisionnels fournis à votre rapporteur spécial, la dépense prévue serait, selon les mêmes sources, évaluée à 443,7 millions d'euros. Bref, on avait sous-évalué de 40 millions d'euros les besoins en carburant. Compte tenu de ce dont il a été fait mention ci-dessus, on pourrait bien se trouver, pour la seconde année consécutive, face à une nouvelle sous-estimation .
b) L'entretien programmé des matériels
La restauration de la disponibilité des matériels est une des priorités du présent gouvernement consacrée par la loi de programmation militaire. Le budget pour 2004 prévoit à ce titre 2.899,5 millions d'euros de crédits de paiement et 3.175 millions d'euros d'autorisations de programme.
Par rapport à 2003, la croissance des crédits de paiement est de + 11,12 % tandis que les autorisations de programme se maintiennent avec + 0,06 %.
Le tableau ci-dessous montre que, par domaine, ce type de dépenses concerne essentiellement le secteur classique avec 2.127 millions d'euros de crédits de paiement en 2004 et le nucléaire avec 760 millions d'euros en 2004.
A l'intérieur du secteur de l'armement classique, les crédits se répartissent de façon relativement équitable entre les trois armes : 854,4 millions d'euros pour l'armée de l'air, 749,3 millions d'euros pour la marine et 472,7 millions d'euros pour l'armée de terre.
En évolution, c'est la marine qui va voir ses dotations s'accroître le plus rapidement l'année prochaine avec + 19,1 %, devant l'armée de terre.
On peut faire par arme les observations suivantes :
- l'armée de terre bénéficie d'une forte augmentation , tant en crédits de paiement qu'en autorisations de programme, qui devrait lui permettre de faire face aux besoins en rechange de ses différents engins blindés , ainsi qu'à l'augmentation du coût de soutien du char Leclerc qui est deux fois plus important que celui de l'AMX 30 ;
- la marine doit faire face à la fois aux indisponibilités périodiques pour entretien et réparation (IPER), aux indisponibilités pour entretiens intermédiaires (IEI) et aux périodes d'entretien intermédiaire (PEI) - le porte-avions Charles-de-Gaulle ayant subi une PEI en 2002 et étant en IEI de juin à décembre 2003 - et aux frais de maintenance de l'aviation navale, pour laquelle on doit souligner l'augmentation en 2003 des sommes consacrées aux avions embarqués, qui passent de 110 à 150 millions d'euros en autorisations de programme ;
- l'armée de l'air , a, grâce à l'action de la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense (SIMMAD), réussi à diminuer le taux d'indisponibilité qui est passé de 19 % en 2001 à 6 % en avril 2003.
Deux points méritent encore être notés :
- d'une part, la disparition des crédits d'entretien programmé de matériels inscrits au chapitre 34-20, encore à concurrence de plus de 50 millions d'euros en AP et en CP en 2002 et 2003, ce qui correspond à un effort de clarification appréciable ;
- d'autre part, la pression exercée sur les coûts de maintenance par la sophistication croissante des matériels.
DGGN : direction générale de la gendarmerie nationale, EMA : Etat-major des armées, EMAA : Etat-major de l'armée de l'air, EMAT, Etat-major de l'armée de terre, EMM : Etat-major de la marine.
c) Les niveaux d'activité
Le tableau ci-dessous montre que les efforts faits en matière de maintien en condition opérationnelle tardent à porter leurs fruits.
Les objectifs d'activité pour l'armée de l'air, tels qu'ils résultent de la loi de programmation militaire, sont bien connus : 180 heures de vol pour un pilote de combat, 400 heures de vol pour les pilotes de transports et 200 heures de vol pour les pilotes d'hélicoptères.
En fait, en 2002, l'armée de l'air n'a pas atteint son objectif global de 298.000 heures de vol . Le déficit de 38.860 heures de vol s'expliquerait par des problèmes de disponibilité des flottes de transport et de combat, ainsi que par la multiplication des périodes d'alerte. Pour 2003, la prévision d'activité annuelle, qui était initialement de 288.000 heures de vols, a été réajustée à la baisse au niveau de 265.000 heures de vol, ce qui représente toutefois 6.000 heures de plus que la réalisation 2002.
L'armée de terre rencontre le même type de problème, le taux de disponibilité de ses véhicules blindés est de l'ordre de 60 %, tandis que le nombre d'heures de vol par pilote d'hélicoptère reste sensiblement inférieur aux objectifs de la loi de programmation : 145 heures de vol en 2001 et 2002 , au point que l'objectif 2003 et 2004 a été abaissé à 160 heures de vols pour tenir compte de l'indisponibilité des matériels.
La marine peut faire état d'un volume d'activité global de 249.000 heures de navigation, ce qui représente 14.900 jours de mer, soit 85 jours par bâtiment. Elle estime, par ailleurs, que la norme d'activité de l'aviation navale est atteinte. C'est ainsi que celle-ci a effectué 51.000 heures de vols en 2002, soit plus de 1.000 heures que l'année précédente. Après sa participation aux opérations Heraclès et Licorne, la marine est entrée, pour la période 2002-2003, dans une logique de reconstitution de son potentiel .
4. Les opérations « exceptionnelles »
Votre rapporteur spécial a regroupé sous le qualificatif d'exceptionnelles des opérations en fait récurrentes, qu'il s'agisse des opérations extérieures ou des missions de service public que l'armée assure au nom d'un engagement citoyen. Compte tenu de leur caractère récurrent, il faudrait, selon votre rapporteur spécial, que ces opérations fassent l'objet d'un mode de financement spécifique.
a) Les opérations extérieures
Au 30 juin 2003, l'estimation du surcoût des opérations extérieures pour 2003 s'élevait à 629 millions d'euros, dont 562 millions d'euros pour le seul titre III . Ce coût, pour le titre III, s'établissait en 2001 et 2002 respectivement à 525,4 et 546 millions d'euros.
Cette estimation - hors forces de présence dans les DOM-TOM et forces prépositionnées en Afrique - se répartit comme suit pour 2002 :
- Kosovo Macédoine : 209,05 millions d'euros pour le titre III pour 5.350 soldats sur le terrain ;
- Bosnie : 91,80 millions d'euros pour le titre III pour 2.461 soldats sur le terrain ;
- Afghanistan : 130,52 millions d'euros pour le titre III pour 2.783 soldats sur le terrain ;
- Tchad et Côte d'Ivoire : 58,09 millions d'euros pour le titre III pour 1.210 soldats sur le terrain ;
- ensemble des autres opérations : 56,44 millions d'euros pour 1.714 soldats sur le terrain.
Au total, en 2002, 13.519 militaires étaient mobilisés sur les différents théâtres d'opérations extérieures , contre 14.705 l'année précédente. Sont ainsi concernés, pour l'armée de terre : 8.416 personnes contre 8.329 en 2002 ; pour l'armée de l'air : 1.833 personnes contre 1.882 en 2002 ; pour la marine : 2.537 personnes contre 3.749 en 2002 ; pour la gendarmerie : 470 personnes contre 454 en 2001 ; pour le service de santé et autres services de soutien : 263 personnes contre 291 en 2001.
On note que, bien que mobilisant presque 1.200 hommes de moins qu'en 2001, soit une diminution de 8 %, le coût en titre III des OPEX a augmenté de 20 millions d'euros, ce qui correspond à une augmentation de 3,8 %, ce qui doit trouver une explication technique dans la nature des opérations.
En 2003, ces frais ont fait l'objet d'une demande de décret d'avance et devraient être couverts en loi de finances rectificative.
b) Les missions de service public
Comme chaque année, les armées sont amenées à participer à une série d'opérations de sécurité civile ou de missions service public.
On peut notamment mentionner, en premier lieu, la poursuite du plan Vigipirate, qui a mobilisé 705 hommes de l'armée de terre et 258 de l'armée de l'air pour un coût global de 3 millions d'euros, et la participation à l'organisation du Sommet du G8 à Evian qui a mobilisé les forces et entraîné un certain nombre de surcoûts suivants :
- armée de terre : 2.100 hommes à concurrence de 2,6 millions d'euros,
- armée de l'air : 750 hommes à concurrence de 6,9 millions d'euros,
- marine : 40 hommes à concurrence de 12.000 euros,
- gendarmerie : 6.375 hommes à concurrence de 5 millions d'euros.
En second lieu, les armées ont participé aux opérations de sécurité civile suivantes :
- Polmar terre , qui a mobilisé près de 590 hommes de l'armée de terre, de l'armée de l'air et de la gendarmerie pour près de 200.000 euros ;
- Polmar mer , qui a mobilisé 300 marins pour un coût de 16,6 millions d'euros ;
- Plan Héphaïstos , de lutte contre les incendies de forêt, non encore chiffré, mais qui a mobilisé 330 hommes de l'armée de terre, 150 hommes de l'armée de l'air et 30 marins.
Votre rapporteur spécial souligne qu'il ne s'agit pas de missions incombant naturellement à des armées professionnelles, mais qu'elles témoignent d'une participation citoyenne aux différentes menaces qui pèsent sur les Français.
Nul doute que, dans la perspective de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, il conviendrait d'en assurer un chiffrage -en termes de coût complet et non de « surcoûts »- selon des méthodes comptables éprouvée, ainsi que cela est, semble-t-il, préconisé dans un rapport conjoint de l'inspection générale des finances et du contrôle général des armées.
* 1 Les formations retenues sont les suivantes :
• le 1/11° régiment de cuirassiers de Carpiagne pour l'armée de terre,
• le centre d'instruction navale de Saint-Mandrier pour la marine,
• la base aérienne 116 de Luxeuil pour l'armée de l'air,
• l'école des sous-officiers de Montluçon pour la gendarmerie, l'établissement technique de Bourges pour la DGA.
* 2 Il s'agit :
- du chapitre 37-01 , regroupant les crédits propres aux expérimentations de Carpiagne et Luxeuil ;
- du chapitre 37-02 regroupant les crédits relatifs aux expérimentations de Saint-Mandrier, Montluçon et Bourges. Chaque budget global déconcentré sera réparti sur deux articles du même chapitre soit un article pour les crédits de rémunération et un article pour les crédits de fonctionnement et d'investissement .