Proposition de résolution tendant à actualiser le Règlement du Sénat

TITRE VI
DIVERSES DISPOSITIONS
D'ADAPTATION DES PROCÉDURES

Article 12
(art. 11 de la proposition de résolution n° 213, 2003-2004)
Désignation de sénateurs dans des organismes extraparlementaires
en dehors des périodes où le Sénat siège
(art. 9 du Règlement)

Le présent article reprend, en le modifiant, l'article 11 de la proposition de résolution n° 213, tendant à permettre la désignation par le Sénat de représentants pour siéger dans un organisme extraparlementaire en dehors des sessions ou « durant les semaines pendant lesquelles le Sénat a décidé de ne pas siéger en application de l'article 28 de la Constitution. »

En effet, la procédure en vigueur définie à l'article 9 du Règlement nécessite l'inscription de la désignation à l'ordre du jour du Sénat. Elle s'organise de la manière suivante :

- la commission permanente compétente est invitée par le Président du Sénat à proposer le nom du ou des candidats ;

- le président donne avis de l'affichage du ou des noms au cours de la séance à l'ordre du jour de laquelle figure la désignation ;

- à l'expiration du délai d'une heure, la désignation du ou des candidats est ratifiée sauf opposition rédigée par écrit et signée par trente sénateurs au moins ou un président de groupe. Si le Sénat prend l'opposition en considération, il est procédé à la désignation des candidats par un vote au scrutin plurinominal en séance publique.

La procédure ne permet donc pas de procéder aux désignations lorsque le Sénat ne siège pas. Or, les parlementaires sont de plus en plus sollicités pour siéger au sein d'organismes extraparlementaires - 319 mandats au sein de 144 organismes à la date du 30 septembre 2003 ^{17 ( * )} . A l'Assemblée nationale, le Règlement prévoit que lorsque l'Assemblée ne siège pas, les candidatures sont publiées au Journal officiel et prennent immédiatement effet sauf lorsque le nombre de candidats est supérieur au nombre de sièges à pourvoir ou que le texte constitutif de l'organisme concerné prévoit l'organisation d'un scrutin. Dans ces deux hypothèses, l'Assemblée doit procéder à la nomination par un vote (Règlement de l'Assemblée nationale, article 26).

Le dispositif proposé par le présent article cherche à l'instar du Règlement de l'Assemblée nationale à simplifier la procédure de désignation lorsque le Sénat ne siège pas :

- les candidatures aux organismes extraparlementaires sont publiées au Journal officiel ;

- la désignation prendrait effet deux jours francs à compter de la publication sauf si, dans ce délai, une opposition rédigée par écrit et signée par trente sénateurs au moins ou un président de groupe était présentée ; votre commission a cependant jugé ce délai trop bref et proposé de l'allonger à cinq jours ;

- dans le cas d'une opposition, il appartiendrait au Sénat de se prononcer sur sa prise en considération et, le cas échéant, de procéder à la désignation des candidats par un vote plurinominal.

Ainsi, ce dispositif concilierait la nécessité d'une simplification avec le respect, indispensable, du droit d'opposition.

Article 13
Suppléance au sein des commissions
(art. 15 et 20 du Règlement)

Le présent article ouvre aux sénateurs, dans certaines conditions, une dispense de présence à la commission permanente à laquelle ils appartiennent et la possibilité de s'y faire suppléer par un autre membre de la commission.

Aux termes de l'article 15 du Règlement, la « présence aux réunions de commission est obligatoire ». Cependant, un commissaire peut déléguer son droit de vote à un autre membre de la commission s'il se trouve dans l'un des six cas prévus par l'ordonnance n° 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote : maladie ou événement familial grave ; mission temporaire confiée par le Gouvernement ; service militaire accompli en temps de paix ou temps de guerre ; participation aux travaux des assemblées internationales ; absence de métropole en cas de session extraordinaire ; cas de force majeure.

La délégation de vote est notifiée au président de la commission et un même sénateur ne peut exercer plus d'une délégation.

Par ailleurs, en vertu de l'article 34 du Règlement, les sénateurs peuvent s'excuser de ne pouvoir assister à une séance du Sénat. Il leur est également loisible de solliciter un congé du Sénat (par une déclaration écrite, motivée et adressée au Président). Ils peuvent dès lors s'absenter de commission.

Comme le prévoit l'article 20 du Règlement, « le lendemain de chaque séance de commission, les noms des membres présents, excusés ou absents pour congé, sont insérés au Journal officiel ».

L'absence d'un commissaire, si elle se répète trois fois de manière consécutive, donne lieu à sanction : le Président du Sénat, informé par le bureau de la commission, constate la démission du commissaire lequel ne peut être remplacé en cours d'année, et son indemnité de fonction est réduite de moitié jusqu'à l'ouverture de la session ordinaire suivante.

Ces dispositions, en pratique, ne trouvent pas à s'appliquer.

Elles mériteraient sans doute une actualisation. Telle est la voie que votre commission vous propose d'ouvrir, à l'initiative de notre collègue M. Michel Dreyfus-Schmidt, en prévoyant une possibilité de dispense aux réunions de commission dans deux cas particuliers :

- lorsqu'un sénateur appartient à une assemblée internationale ou européenne (Conseil de l'Europe, assemblée de l'Atlantique Nord, etc.), obligation qui peut requérir des absences prolongées ;

- lorsqu'un sénateur est membre d'une commission spéciale et peut être tenu à ce titre à des auditions ou à certains déplacements.

Dans ces deux hypothèses, le sénateur pourrait se faire suppléer par un autre membre de la commission.

Le Règlement de l'Assemblée nationale comprend actuellement des dispositions comparables (article 38-2) : « Les députés appartenant aux assemblées internationales ou européennes, ainsi que les députés membres d'une commission spéciale, peuvent, sur leur demande, et pour la durée des travaux desdites assemblées, de leurs commissions ou de la commission spéciale, être dispensés de la présence à la commission permanente à laquelle ils appartiennent. Ils se font, en ce cas, suppléer par un autre membre de la commission . »

Ces dispositions, qui seraient introduites à l'article 15 de notre Règlement, auraient aussi pour effet d'ajouter une mention nouvelle dans la liste publiée au Journal officiel au lendemain de chaque séance de commission : figureraient ainsi aux côtés du nom des membres présents, excusés ou absents, pour congé, les sénateurs « suppléés » (article 20, alinéa 6, du Règlement).

Ainsi, conformément au souhait de M. Michel Dreyfus-Schmidt, pourraient être distingués les sénateurs dont l'absence en commission est justifiée par les autres obligations de leur mandat.

La suppléance n'aurait pas d'autre incidence, en particulier elle n'autoriserait pas de délégations de vote, régies par les dispositions à caractère organique du 7 novembre 1958. En l'espèce, ce texte permet une telle délégation au titre de la participation aux travaux des assemblées internationales mais non à celui de l'appartenance à une commission spéciale.

Article 14
(art. 12 de la proposition de résolution n° 213, 2003-2004)
Délai pour demander la constitution d'une commission spéciale
(art. 16 du Règlement)

Cet article reprend l'article 12 de la proposition de résolution n° 213 tendant à allonger le délai dans lequel une commission permanente ou un groupe politique peut proposer au Sénat la constitution d'une commission spéciale.

Si la constitution d'une commission spéciale devait, aux termes de l'article 43 de la Constitution de 1958, devenir la procédure d'examen de droit commun des textes avant leur discussion en séance publique, elle est en fait demeurée l'exception. Ainsi, si une commission spéciale a été mise en place au cours de la session 2002-2003 pour l'examen du projet de loi pour l'initiative économique, aucune ne l'avait été lors de la session précédente.

L'article 16 du Règlement, alinéas 1 et 2, prévoit qu'une commission spéciale peut être saisie de tout projet ou proposition à la demande du Gouvernement ou par décision du Sénat à l'initiative de son Président. Aux termes de l'alinéa 2 bis , la constitution d'une commission spéciale peut également être décidée par le Sénat, à la demande soit du président d'une commission permanente, soit du président d'un groupe, sous réserve que cette demande soit présentée dans le délai de deux jours francs suivant la distribution du projet ou de la proposition - ou dans le délai d'un jour franc en cas de déclaration d'urgence formulée par le Gouvernement avant la distribution.

Aussitôt affichée et notifiée au Gouvernement et aux présidents de groupe et des commissions permanentes, la demande est considérée comme adoptée si, avant la deuxième séance qui suit cet affichage, le Président du Sénat n'a été saisi d'aucune opposition de la part du Gouvernement ou le président d'un groupe.

Ce délai -d'ailleurs identique à celui prévu par le Règlement de l'Assemblée nationale- paraît peut-être trop bref pour permettre de juger si un projet ou une proposition peut justifier la constitution d'une commission spéciale. Ainsi, si un projet de loi est imprimé le vendredi, le mardi suivant, il est déjà trop tard pour qu'un président de commission ou un président de groupe puisse demander le renvoi à une commission spéciale.

En conséquence, il est proposé de faire passer le délai à cinq jours suivant la distribution du projet ou de la proposition de loi. Ce délai étant ramené à deux jours en cas de déclaration d'urgence formulée par le Gouvernement avant la distribution.

Article 15
Délai de convocation des commissions hors session
(art. 20 du Règlement)

Le présent article tend à fixer un délai d'une semaine pour la convocation des commissions hors période de session.

Actuellement, aux termes de l'article 19, alinéa 1, du Règlement, les « commissions sont convoquées à la diligence de leur président, en principe quarante-huit heures avant leur réunion ».

Un délai identique est prévu par le Règlement de l'Assemblée nationale mais il est formulé de manière plus contraignante qu'au Sénat (article 40, alinéa 4, du Règlement de l'Assemblée nationale) : « en cours de session, les commissions doivent être convoquées quarante-huit heures au moins avant leur réunion ; elles peuvent être exceptionnellement réunies dans un délai plus bref si l'ordre du jour de l'Assemblée l'exige ». En outre, ce délai est porté à une semaine hors session.

Votre commission vous propose, à l'initiative de M. Michel Dreyfus-Schmidt, dans le souci de mieux assurer l'information des membres des commissions, que la convocation des commissions hors session intervienne dans la semaine précédente.

La souplesse de la rédaction du Règlement serait maintenue : il s'agirait d'un délai de principe qui ne vaudrait pas en cas d'urgence . En effet, les circonstances extérieures peuvent conduire une commission à se réunir très rapidement. Le caractère de l'urgence doit évidemment être laissé à la seule appréciation du président de la commission.

Article 16
(art. 13 de la proposition de résolution n° 213, 2003-2004)
Constitution d'une mission d'information
en dehors des sessions
(art. 21 du Règlement)

Cet article reprend l'article 13 de la proposition de résolution n° 213 dont l'objet est de permettre la constitution d'une mission d'information en dehors des périodes de session.

En effet, aux termes de l'article 21 du Règlement, il appartient au Sénat, en séance publique, d'autoriser une telle mission.

La procédure comporte trois étapes :

- l'initiative des missions d'information incombe aux commissions permanentes ou spéciales ; ces missions ne peuvent avoir lieu hors du territoire national pendant la session ordinaire sauf dérogation accordée par le Bureau ; en outre, la demande doit indiquer « avec précision » l' objet , la durée et le nom des membres de la mission proposée ;

- la demande est adressée au Président du Sénat qui en donne connaissance au Sénat lors de la plus prochaine séance publique ;

- le débat sur la demande est inscrit à l'ordre du jour sous réserve que le Bureau ait donné un avis favorable sur les frais entraînés par la mission d'information.

Les missions d'information recouvrent en réalité deux types d'initiatives distinctes par l'objectif poursuivi. En effet, aux côtés des missions d'information à caractère ponctuel mises en oeuvre, dans leur domaine de compétence, par les différentes commissions, se sont développées, au cours des trente dernières années, des missions communes d'information auxquelles participent des membres de plusieurs commissions permanentes.

Bien qu'elles s'exercent dans un cadre juridique identique , ces dernières ont une portée souvent plus large que les missions décidées par une seule commission. Elles sont dès lors devenues un moyen d'information privilégié du Sénat ; elles procèdent à des séries d'auditions et à des déplacements. Si elles ne disposent pas des prérogatives reconnues aux commissions d'enquête, elles ne sont pas limitées comme celles-ci à une durée de six mois -le Règlement se bornant à préciser que leur durée doit être précisée dans la demande à l'origine de leur création.

L'impossibilité de créer une mission d'information hors des sessions peut, dans cette perspective, affaiblir la fonction de contrôle du Sénat.

Le Sénat n'a pu ainsi constituer une mission d'information commune aux six commissions permanentes sur les conséquences de la canicule qu'après l'ouverture de la session ordinaire d'octobre.

L'Assemblée Nationale dans son Règlement (article 145) prévoit des règles plus souples : en effet, les missions d'information temporaires peuvent être créées par une ou plusieurs commissions permanentes sans que soit requise l'approbation de l'assemblée dans son ensemble ^{18 ( * )} . Ces dispositions, introduites par la résolution n° 288 du 18 mai 1990, ont fait l'objet d'une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel du 6 juin 1990. Elles ont été déclarées conformes à la Constitution « dès lors que l'intervention d'une « mission d'information » revêt un caractère temporaire et se limite à un simple rôle d'information contribuant à permettre à l'Assemblée nationale d'exercer pendant les sessions ordinaires et extraordinaires son contrôle sur la politique du Gouvernement dans les conditions prévues par la Constitution ».

L'Assemblée nationale ayant complété en 2003 l'article 145 de son Règlement afin de permettre également à la Conférence des présidents, sur proposition du Président de l'Assemblée nationale, de créer des missions d'information, le Conseil constitutionnel a infléchi sa doctrine et jugé cette modification conforme à la Constitution « dès lors que l'intervention d'une « mission d'information revêt un caractère temporaire et se limite à un simple rôle d'information contribuant à permettre à l'Assemblée nationale d'exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement dans les conditions prévues par la commission » sans préciser, comme précédemment, la période pendant laquelle ce contrôle s'exerce. ^{19 ( * )}

Les incertitudes qui pesaient encore sur la formation d'une mission d'information hors des périodes de session paraissent donc levées.

Afin d'assouplir les conditions de mise en oeuvre des missions d'information, le présent article prévoit en conséquence de compléter l'article 21 du Règlement par deux nouveaux alinéas comprenant les dispositions suivantes :

- une mission d'information pourrait être constituée par une ou plusieurs commissions sur les questions relevant de leur compétence, en dehors des sessions , sous réserve de l'autorisation du Président et des Questeurs ;

- cette création serait portée à la connaissance du Sénat lors de la plus prochaine séance publique ;

- la mission d'information pourrait être prorogée par le Sénat dans le délai d'un mois à compter de l'ouverture de la session ordinaire.

Article 17
(art. 14 de la proposition de résolution n° 213, 2003-2004)
Déclaration d'urgence
(art. 24 du Règlement)

Le présent article reprend l'article 14 de la proposition de résolution n° 213 tendant à introduire un nouvel article après l'article 24 du Règlement afin de déterminer le délai dans lequel le Gouvernement peut déclarer l'urgence en application de l'article 45 de la Constitution.

L'article 45 de la Constitution confère au Premier ministre, si le Gouvernement a déclaré l'urgence, la faculté de provoquer, après une seule lecture par chacune des deux assemblées, la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.

Le Règlement de l'Assemblée nationale, dans son article 102, prévoit que le Gouvernement peut déclarer l'urgence « jusqu'à la clôture de la discussion générale, par une communication adressée au Président. Celui-ci en donne immédiatement connaissance à l'Assemblée . » Si le Règlement du Sénat est, quant à lui, muet sur ce point, la coutume s'est établie d'appliquer une règle identique à celle de l'article 102 du Règlement de l'Assemblée nationale.

Le complément proposé, directement inspiré de la rédaction du Règlement de l'Assemblée nationale, permet de consacrer cet usage dans notre Règlement.

Article 18
(art. 15 de la proposition de résolution n° 213, 2003-2004)
Nouvelle délibération
(art. 27 du Règlement)

Cet article reprend, en le modifiant, l'article 15 de la proposition de résolution n° 213 tendant à préciser les modalités d'organisation d'une nouvelle délibération.

L'article 10 de la Constitution ouvre au Président de la République, avant l'expiration du délai de promulgation de la loi, la faculté de « demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée ».

Utilisée à ce jour à trois reprises, cette prérogative comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 85-197 DC du 23 août 1985, n'est soumise « à aucune condition autre que celle résultant de ce texte ». Elle fut ainsi, d'abord, demandée le 13 juillet 1983 sur le projet de loi relatif à l'organisation de l'exposition universelle à Paris après le retrait de la candidature française à seule fin d'en empêcher la promulgation. De fait, cette nouvelle délibération n'eut jamais lieu, le Gouvernement n'ayant jamais inscrit le texte à l'ordre du jour.

En pratique, la nouvelle délibération a été demandée principalement pour mettre en conformité un texte à une décision du Conseil Constitutionnel après l'annulation de certaines dispositions d'une loi.

Ainsi, comme l'a précisé le Conseil Constitutionnel ^{20 ( * )} , l'article 10 de la Constitution fixe le cadre général de mise en oeuvre de l'article 23, premier alinéa, de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil Constitutionnel, aux termes duquel « Dans le cas où le Conseil Constitutionnel déclare que la loi dont il est saisi contient une disposition contraire à la Constitution sans constater en même temps qu'elle est inséparable de l'ensemble de cette loi, le Président de la République peut, soit promulguer la loi à l'exception de cette disposition, soit demander aux chambres une nouvelle lecture ». Le Conseil Constitutionnel a considéré que les termes « nouvelle lecture » « ne sauraient être interprétés comme ayant une signification différente de celle des mots « nouvelle délibération » employés à l'article 10 de la Constitution dont l'article 23 n'est qu'un cas d'application ».

Par ailleurs, la nouvelle délibération ne s'assimile pas au vote d'une « loi nouvelle » mais à « l'intervention dans la procédure législative en cours, d'une phase complémentaire résultant du contrôle de constitutionnalité ».

A ce titre, une nouvelle délibération a été demandée le 9 août 1985 sur la loi relative à l'évolution de la Nouvelle-Calédonie à la suite de son annulation partielle par le Conseil Constitutionnel le même jour.

Elle l'a été de même, le 5 avril 2003, sur l'article 4 de la loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques. Cette demande se distinguait de la précédente par le fait qu'elle portait sur un article seulement et non sur le texte dans son ensemble.

Dans ce contexte inédit, la Conférence des présidents a été conduite à définir les modalités d'organisation du débat en tranchant certains points auxquels le Règlement ne permettait pas de répondre.

En effet, l'article 27 du Règlement ne précise actuellement que les aspects suivants de la procédure :

- le Président du Sénat informe le Sénat « en annonçant la transmission de la loi qui a fait l'objet d'une nouvelle délibération de l'Assemblée nationale ou qui est transmise au Sénat en premier lieu pour une nouvelle délibération » ;

- le texte de la loi est renvoyé à la commission qui l'avait examiné initialement ;

- la demande de nouvelle délibération est imprimée avec le texte de la loi à laquelle elle s'applique ;

Par ailleurs :

- par dérogation au droit commun, l'inscription du texte à l'ordre du jour peut être faite avant la distribution ou la publication du rapport (article 31) ;

-  le vote sans débat ou après débat restreint ne peut s'appliquer (article 47 nonies ).

A titre de comparaison, le Règlement de l'Assemblée nationale (article 116) prévoit, d'une part, que l'Assemblée peut décider de renvoyer le texte de la loi devant une commission différente de celle précédemment saisie et, d'autre part, que la « commission compétente doit statuer dans le délai imparti par l'Assemblée qui ne peut, en aucun cas, excéder quinze jours ». Pour le reste, l'inscription à l'ordre du jour et l'organisation du débat ont lieu dans les conditions de droit commun.

La demande de nouvelle délibération du 5 avril 2003 soulevait principalement une double question :

- une discussion générale devait-elle être organisée alors que le débat portait sur un seul article ?

- pouvait-on admettre des amendements concernant des dispositions différentes de celles faisant l'objet de la nouvelle délibération ?

La Conférence des présidents a fixé sa position sur ces deux points.

En premier lieu, elle décida de prévoir une discussion générale « afin de permettre à chaque groupe politique de s'exprimer » (cette discussion générale fut organisée sur une heure).

En second lieu, le Président du Sénat précisa au cours de la Conférence des présidents que, dans le cadre fixé par le décret du Président de la République, la nouvelle délibération ne porterait que sur l'article 4 à l'exclusion des autres articles de la loi et de toute disposition additionnelle et, partant, que « tout amendement qui se situerait en dehors du cadre de la nouvelle délibération ne trouverait pas sa place dans le débat » ^{21 ( * )} .

Par ailleurs, comme à l'Assemblée nationale et de même qu'en 1985, le dépôt d'une question préalable ne fut pas admis sur le fondement de l'article 10 de la Constitution qui n'autorise pas le Parlement à refuser une nouvelle délibération.

A l'issue des explications de vote, l'article 4 fut adopté sans modification, ce vote équivalant à un vote sur l'ensemble.

Les dispositions proposées par le présent article consacrent les dispositions prises pour l'organisation du débat du 9 avril 2003 pour les codifier sous la forme de deux alinéas complétant l'article 27 du Règlement :

- le cadre du débat est circonscrit : seraient irrecevables, d'une part, le dépôt d'une question préalable, d'autre part les amendements ne s'appliquant pas effectivement aux dispositions soumises à nouvelle délibération ou remettant en cause des dispositions précédemment adoptées mais non incluses dans le champ de la nouvelle délibération ;

- lorsque la nouvelle délibération ne porte pas sur l'ensemble du texte, la Conférence des présidents disposerait néanmoins de la faculté d'organiser une discussion générale ; votre commission des lois vous propose, comme le souhaitaient les groupes de l'opposition sénatoriale, que cette discussion générale soit de droit -que celle-ci porte sur l'ensemble du texte ou seulement une partie de celui-ci. La procédure se conclut par un vote sur l'ensemble des dispositions soumises à la nouvelle délibération.

Article 19
(art. 16 de la proposition de résolution n° 213, 2003-2004)
Vote par division
(art. 42 du Règlement)

Cet article reprend en le modifiant l'article 16 de la proposition de résolution. Il clarifie les conditions dans lesquelles il est procédé au vote d'un texte par division.

Actuellement, l'article 42, alinéa 9, du Règlement, prévoit que : « dans les questions complexes, la division du texte est de droit lorsqu'elle est demandée. Elle peut être décidée par le Président ».

La rédaction retenue peut paraître ambiguë au regard du pouvoir d'appréciation laissé au Président. En réalité, il convient de comprendre que si la division est de droit pour les questions complexes, il appartient au président de séance d'apprécier le caractère complexe ou non de la question. Telle est du reste la pratique constamment suivie dans notre assemblée.

La formulation du Règlement de l'Assemblée nationale apparaît quant à elle plus explicite : « Le vote d'un texte par division est de droit lorsqu'il est demandé par le Gouvernement ou la commission saisie au fond. Dans les autres cas, le président de séance, après consultation éventuelle du Gouvernement ou de la commission, décide s'il y a lieu ou non de voter par division ».

Afin de lever toute équivoque sur la faculté laissée au président de séance dans ce domaine, la proposition de résolution vise à modifier l'article 42, alinéa 9, en s'inspirant des dispositions en vigueur à l'Assemblée nationale :

- le vote par division serait de droit quand il est demandé par le Gouvernement ou la commission saisie au fond ;

- dans les autres cas, conformément à la pratique actuelle et sous réserve de la consultation éventuelle du Gouvernement ou de la commission compétente, il pourrait être accordé par le président de séance.

Votre commission a souhaité, d'une part, compléter la rédaction proposée en rappelant que le vote par division a vocation à s'appliquer aux « questions complexes » et, d'autre part, poser le principe de la consultation systématique -et non éventuelle- par le président de séance de la commission saisie au fond et du Gouvernement.

Article 20
(art. 17 de la proposition de résolution n° 213, 2003-2004)
Seconde délibération
(art. 43 du Règlement)

Cet article reprend en le modifiant l'article 17 de la proposition de résolution visant à assouplir la procédure de la seconde délibération actuellement subordonnée à l'accord du Gouvernement.

En effet, aux termes de l'article 43, alinéa 4, du Règlement : « Avant le vote sur l'ensemble d'un texte, tout ou partie de celui-ci peut être renvoyé, sur décision du Sénat, à la commission, pour une seconde délibération à condition que la demande de renvoi ait été formulée ou acceptée par le Gouvernement ». Par ailleurs, le Règlement précise trois autres points :

- dans le débat sur la demande, peuvent seuls intervenir l'auteur de la demande (ou son représentant), un orateur d'opinion contraire, chacun pour une durée maximale de cinq minutes, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement ; aucune explication de vote n'est admise ;

- si la seconde délibération est décidée, le texte est alors renvoyé à la commission qui doit présenter un nouveau rapport ;

- lors de la seconde délibération, le Sénat statue seulement sur les nouvelles propositions du Gouvernement ou de la commission présentées sous forme d'amendements et, le cas échéant, sur les sous-amendements s'appliquant à ces amendements.

Le vote de la première partie du projet de loi de finances fait l'objet de dispositions spécifiques : la seconde délibération est de droit lorsqu'elle est demandée par le Gouvernement ou la commission des finances -et dans ce dernier cas, sans que l'accord du Gouvernement soit requis (article 47 bis , premier alinéa).

Le Règlement de l'Assemblée nationale ne subordonne pas la seconde délibération à l'accord du Gouvernement (article 101). Il prévoit en contrepartie que la seconde délibération est de droit lorsqu'elle est demandée par le Gouvernement. Cependant, elle est également de droit quand elle est demandée ou acceptée par la commission saisie au fond. Dans les autres cas, il appartient à l'Assemblée de se prononcer.

A l'exemple de l'Assemblée nationale et conformément aux dispositions de notre Règlement relatives au vote de la première partie de la loi de finances, il semble opportun de laisser au Sénat la faculté de décider une seconde délibération sans encourir un éventuel « veto » du Gouvernement.

L'alinéa 4 de l'article 43 du Règlement serait remplacé par quatre nouveaux alinéas. Outre une simplification à caractère formel -le débat ne porterait plus sur une demande de renvoi à la commission pour seconde délibération mais sur la demande de seconde délibération elle-même, le dispositif prévu par la proposition de résolution se distinguerait à trois titres de la procédure actuelle :

- la demande de seconde délibération pourrait être décidée par le Sénat sans avoir été formulée ou acceptée par le Gouvernement ;

- elle serait également de droit lorsqu'elle est demandée par la commission saisie au fond sauf si le Gouvernement s'y oppose ; dans ce cas, il incomberait au Sénat de trancher par un vote sans débat ;

- par ailleurs, aux termes de la proposition de résolution n° 213, la seconde délibération serait de droit quand elle est demandée par le Gouvernement. Néanmoins, il ne paraît pas justifié de permettre au Gouvernement d'imposer une seconde délibération, procédure exceptionnelle qui permet au Sénat de revenir sur ses votes antérieurs. En conséquence, votre commission vous propose un autre dispositif. De même que la seconde délibération serait de droit lorsqu'elle est demandée par la commission saisie au fond sauf si le Gouvernement s'y oppose, de même elle serait de droit quand elle est demandée par le Gouvernement sauf si la commission s'y oppose . En cas de désaccord, il appartiendrait au Sénat de trancher par un vote sans débat.

Les modalités du débat, quand la seconde délibération est demandée par un sénateur, demeureraient inchangées (intervention de l'auteur de la demande et d'un orateur contre -pour cinq minutes chacun-, du représentant de la commission et du Gouvernement ; aucune explication de vote n'étant admise).

Article 21
(art. 18 de la proposition de résolution n° 213, 2003-2004)
Motion de renvoi en commission
(art. 44 du Règlement)

Cet article reprend l'article 18 de la proposition de résolution visant à mieux encadrer le recours à la motion de renvoi en commission dont l'effet est de « suspendre le débat jusqu'à présentation d'un nouveau rapport par cette commission ».

En effet, l'article 44, alinéa 5, du Règlement permet, en l'état, le dépôt d'une telle motion à tout moment (et pas seulement avant la discussion des articles comme tel est le cas pour l'exception d'irrecevabilité ou la question préalable) sur « tout ou partie » du texte en discussion. Il prévoit une seule limitation : dans le cas où la demande de renvoi en commission n'émane ni du Gouvernement ni de la commission, elle est irrecevable si un vote est déjà intervenu sur une demande de renvoi portant sur l'ensemble du texte.

L'article 44, alinéa 5, dispose en outre pour les textes inscrits par priorité à l'ordre du jour sur décision du Gouvernement que « la commission doit présenter ses conclusions au cours de la même séance, sauf accord du Gouvernement ».

Par ailleurs, comme pour les autres motions de procédure, les conditions du débat sont encadrées de la manière suivante : ont seuls droit à la parole l'auteur de la motion, un orateur d'opinion contraire, -chacun pour quinze minutes si le débat porte sur l'ensemble du texte ou cinq minutes dans les autres cas-, la commission saisie au fond et le Gouvernement. En revanche, les explications de vote ne sont pas admises pour la motion de renvoi en commission.

Si la possibilité d'un renvoi en commission peut s'avérer utile, l'objectif poursuivi par cette procédure peut néanmoins être satisfait par le dépôt d'une seule motion sans qu'il soit nécessaire de recourir à cette procédure à plusieurs reprises. Au contraire, la possibilité d'un exercice répété à la motion de renvoi en commission laisse incontestablement prise à d'éventuelles manoeuvres d'obstruction.

Au reste, l'Assemblée nationale a choisi quant à elle, tout en préservant le principe de la motion de renvoi en commission, d'en limiter l'exercice : seule une motion portant sur l'ensemble du texte peut être déposée (article 91, alinéa 6, du Règlement de l'Assemblée nationale).

En conséquence, il est proposé de modifier l'alinéa 5 de l'article 44 sous trois rapports :

- la motion devrait porter sur l'ensemble du texte et non plus sur « tout ou partie » du texte comme aujourd'hui ;

- elle ne pourrait être présentée qu'une seule fois au cours du débat ;

- enfin, elle ne pourrait être présentée qu'avant la discussion des articles -et non à tout moment.

Pour le reste, le principe selon lequel la commission doit présenter ses conclusions au cours de la même séance quand il s'agit d'un texte inscrit par priorité à l'ordre du jour sur décision du Gouvernement, demeurerait inchangé.

Article 22
(art. 19 de la proposition de résolution n° 213, 2003-2004)
Dérogation au principe de la discussion commune
pour les amendements en concurrence
(art. 49 du Règlement)

Cet article reprend en le complétant l'article 19 de la proposition de résolution tendant à élargir au Sénat en séance plénière, à la demande de la commission saisie au fond, l'initiative de déroger au principe de la discussion commune des amendements en concurrence, aujourd'hui réservée à la Conférence des présidents.

Aux termes de l'article 49, alinéa 2, du Règlement, « les amendements, lorsqu'ils viennent en concurrence et sauf décision contraire de la Conférence des présidents, font l'objet d'une discussion commune ».

L'application de la discussion commune peut parfois nuire à la clarté des débats. Tel est notamment le cas lorsqu'un amendement de suppression d'un article conduit en principe à la mise en discussion commune de l'ensemble des amendements, quel qu'en soit le nombre, portant sur cet article. Certes, la Conférence des présidents s'est vu reconnaître par la résolution du 4 mai 1999 la faculté de déroger à l'application jusque là automatique de la discussion commune pour les amendements venant en concurrence. Elle n'a cependant pas nécessairement connaissance des amendements concernant le texte dont elle organise le débat, compte tenu du délai limite fixé pour le dépôt des amendements.

En conséquence, le Sénat -et non la Conférence des présidents- a pu être conduit à lever le principe de la discussion commune lorsqu'elle impliquait l'examen d'un grand nombre d'amendements. Tel fut le cas lors de l'examen en première lecture du projet de loi relatif aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi, dit « projet de loi Fillon ». Un amendement de suppression de l'article 2 de ce texte aurait en effet automatiquement conduit à la discussion commune des 65 amendements concernant cet article (soit la moitié des amendements déposés sur le projet de loi). Aussi, le président de séance, à la demande de la commission des affaires sociales, a-t-il décidé, le 22 octobre 2002, de soumettre au Sénat une motion d'ordre tendant à examiner d'abord isolément l'amendement de suppression puis, en cas de rejet de l'amendement, d'examiner les autres amendements, soit séparément, soit dans le cadre de discussions communes selon leur objet. Cette procédure a été adoptée en l'absence d'opposition. Elle a de nouveau été retenue, à la demande de la commission des lois, pour la discussion de deux articles du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République (l'article 4 relatif à la libre administration des collectivités locales et l'article 6 relatif à l'autonomie financière des collectivités locales, sur lesquels avaient été respectivement déposés 66 et 53 amendements) ainsi qu'à l'initiative de la commission des affaires sociales, pour l'article 34 du projet de loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité (sur lequel 41 amendements avaient été déposés).

A chaque fois, la dérogation au principe de la discussion commune a été adoptée dans un climat consensuel . Les amendements de suppression qui, au terme de la levée de la discussion commune, faisaient l'objet d'un examen séparé avaient en effet reçu un avis défavorable de la commission et ne risquaient pas de faire « tomber » tous les autres, empêchant ainsi leur auteur de les présenter. Le principe de la discussion commune garantit en effet le droit de parole de chaque auteur d'amendement .

Du reste, à titre d'exemple, l'article 6 précité du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République ayant finalement, après concertation avec la commission des lois, fait l'objet d'un « amendement de synthèse » tendant à la réécriture complète de l'article, la Conférence des présidents, réunie le 5 novembre, décida de rétablir la discussion commune des 53 amendements et sous-amendements afin de permettre à leurs auteurs respectifs de les présenter.

Le dispositif retenu par la proposition de résolution vise, en ouvrant dans le Règlement la possibilité pour le Sénat, à la demande de la commission saisie au fond, de déroger à la règle de la discussion commune, à consacrer une procédure dont la mise en oeuvre suppose, en tout état de cause, un accord général. Votre commission vous propose, à la demande de M. Michel Dreyfus-Schmidt, d'ouvrir également la faculté de demander au Sénat de déroger à la discussion commune à un président de groupe .

Article 23
(art. 20 de la proposition de résolution n° 213, 2003-2004)
Motion tendant à soumettre un projet de loi au référendum
(art. 67 du Règlement)

Cet article reprend l'article 20 de la proposition de résolution. Il a pour objet d'aménager les conditions du débat sur une motion tendant à soumettre au référendum un projet de loi portant sur les matières définies à l'article 11 de la Constitution.

Une telle motion, aux termes de l'article 67, 1 ^er alinéa, du Règlement, doit être signée par au moins trente sénateurs dont la présence en séance est constatée par appel nominal. En outre, elle ne peut être assortie d'aucune condition ni comporter d'amendement au texte du projet de loi.

Par ailleurs, la motion doit être discutée dès la première séance publique suivant son dépôt (article 67, alinéa 2) et la clôture de la discussion est prononcée dans les conditions de droit commun (article 67, alinéa 3). L'adoption par le Sénat d'une telle motion a pour effet de suspendre la discussion du projet de loi (article 68, alinéa 1). Si en décembre 1997, la discussion du projet de loi relatif à la nationalité avait été interrompue après le dépôt de la motion de renvoi au référendum, le dépôt, seul, de cette motion ne saurait en principe conduire à suspendre le débat en cours. Cette interprétation, conforme à la lettre du Règlement, a été confirmée par le Président du Sénat lors du dépôt, le 4 mars 2003, de la motion tendant à soumettre au référendum le projet de loi relatif à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques. La motion, si elle est adoptée, est alors transmise « sans délai » au président de l'Assemblée nationale accompagnée du projet de loi auquel elle se rapporte (article 68, alinéa 2).

Le Règlement de l'Assemblée nationale comporte des dispositions très proches : la motion doit être signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale (dont la présence effective en séance doit être constatée au moment de l'appel). Elle ne peut être assortie d'aucune condition ou réserve ni comporter d'amendement au texte du Gouvernement. Elle est discutée immédiatement avant la discussion générale du projet ou, si la discussion générale est déjà engagée, dès son dépôt (article 122).

La mise en oeuvre du dispositif actuel au Sénat pourrait être assouplie sur deux aspects :

- le moment de l'examen de la motion -qui doit actuellement intervenir dès la première séance publique suivant son dépôt ; il semble préférable de privilégier une plus grande souplesse en prévoyant que la motion soit discutée au plus tard au cours de la première séance publique suivant son dépôt ; ainsi, comme à l'Assemblée nationale, la motion pourrait être examinée au moment où elle a été déposée.

- le déroulement du débat, en ouvrant une alternative entre son organisation par la Conférence des présidents ou une organisation prédéterminée : intervention du président ou du rapporteur de la commission, de l'auteur de la motion et d'un orateur d'opinion contraire, l'un et l'autre, pour quinze minutes et enfin du Gouvernement.

*

Compte tenu de l'ensemble de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la proposition de résolution dont la teneur suit.

* ¹⁷ L'opposition sénatoriale est présente au sein des organismes extraparlementaires où 13 sièges sont occupés par des membres du groupe communiste républicain et citoyen, et 47 sièges par des membres du groupe socialiste.

* ¹⁸ Les missions effectuées hors de métropole pendant les sessions doivent être autorisées par le Bureau ou, en cas d'urgence, par le Président (instruction générale, article 5, 2°).

* ¹⁹ Conseil constitutionnel, décision n° 2003-470 DC du 9 avril 2003

* ²⁰ Conseil constitutionnel n° 85-197 DC du 23 août 1985.

* ²¹ A ce titre, sur les huit amendements déposés par le groupe socialiste, cinq furent déclarés irrecevables.