TITRE
III
-
CRÉATION DE LA CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ POUR
L'AUTONOMIE
Article 7 A (nouveau)
Rapport au Parlement sur
l'évaluation
de l'allocation personnalisée d'autonomie
Objet : Cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport d'évaluation quantitative et qualitative de l'APA avant le 1 er juillet 2004.
I - Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale
Adopté à l'initiative du groupe socialiste, cet article additionnel prévoit la remise au Parlement, au plus tard le 1 er juillet 2004, d'un rapport d'évaluation sur l'allocation personnalisée d'autonomie.
II - La position de votre commission
Votre commission rappelle que l'article 15 de la loi du 20 juillet 2001 relative à la présente charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie prévoyait déjà la remise d'un rapport analogue avant le 30 juin 2003. Or, ce rapport n'ayant pas été déposé, la proposition formulée par l'Assemblée nationale a pour mérite de rappeler le Gouvernement à cette obligation.
Considérant toutefois l'état du calendrier législatif, et pour laisser au Gouvernement, le délai supplémentaire permettant de compléter ce rapport, votre commission propose de repousser au 31 octobre 2004 la date de sa remise au Parlement .
Elle vous demande d'adopter cet article, ainsi amendé .
Article 7
Création d'une Caisse nationale de solidarité
pour l'autonomie
Objet : Cet article prévoit la création d'une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie destinée à contribuer au financement de la prise en charge de la dépendance.
I - Le dispositif proposé
La création d'une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, prévue par le présent article, constitue le deuxième apport essentiel du projet de loi.
Cette Caisse, qui prend la forme d'un établissement public de caractère administratif, a pour mission unique de contribuer au financement des prestations et dispositifs permettant la prise en charge de la dépendance des personnes âgées et handicapées.
Son objet est singulièrement restreint à cette définition. Tout juste est-il précisé que les bénéficiaires potentiels doivent être traités avec équité sur l'ensemble du territoire. Répondant à une crainte formulée tant par les associations représentatives des personnes âgées ou handicapées que par les partenaires sociaux, cette précision garantit néanmoins que les actions prévues dans le cadre du plan pour l'autonomie, si elles devaient être gérées de manière décentralisée, n'engendreront pas d'inégalités géographiques.
Les missions de cette Caisse incluent également le financement des prestations nationales versées à ces personnes : prestations de compensation pour les personnes handicapées, allocation personnalisée d'autonomie pour les personnes âgées. Dans ce dernier cas, la Caisse est appelée à se substituer à l'actuel fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FFAPA). Elle devra en outre prendre en charge une fraction du coût de la médicalisation des services délivrés à ces personnes aujourd'hui assurées dans le cadre des budgets médico-sociaux de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM).
Ses missions prévoient enfin, ainsi qu'il incombait déjà au FFAPA, qu'elle participe au financement d'actions de modernisation de l'aide à domicile et de formation des personnels soignants et d'accompagnement.
II - Les modifications adoptées à l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a radicalement remanié le dispositif minimal figurant dans le projet initial. A l'issue de son examen, les dispositions prévues par l'article 7 ont été disjointes entre celles précisant les missions de la Caisse, qui figurent seules à l'article 7 désormais, celle relatives à son statut juridique qui se trouvent pour l'essentiel reprises dans un article 7 bis et celles détaillant ses organes de gestion regroupées en un article 7 ter .
III - La position de votre commission
Votre commission observe que, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, le présent article laisse entendre qu'il revient à la Caisse de financer la totalité du coût de la prestation de compensation personnalisée instituée au bénéfice des personnes handicapées.
Sans présumer de la charge future que représentera cette prestation nouvelle, elle souligne que les fonds rendus disponibles par la création de la journée de solidarité et affectés au financement d'actions en faveur de ces personnes sont limitatifs . Ce rappel est d'autant plus nécessaire que le législateur ne dote pas la Caisse de la faculté de recourir à l'emprunt. Il convient donc de préciser, par voie d'amendement, qu'elle ne pourra contribuer au financement de cette prestation que dans la limite des fonds disponibles à cet effet.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 7 bis (nouveau)
Statut de la Caisse nationale de
solidarité pour l'autonomie
des personnes âgées et
handicapées
Objet : Cet article précise le statut juridique de la CNSA.
I - Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale
Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale reprend certaines dispositions initialement contenues dans l'article 7. Il précise le statut d'établissement public reconnu, accordé à la CNSA et à ses attributs. La Caisse est dotée de la personnalité juridique, de l'autonomie financière et peut employer des salariés de droit privé. Ce texte précise également la nature des contrôles auxquels elle est soumise et qui sont exercés par les autorités de l'État, corps de contrôle et juridictions.
II - La position de votre commission
Votre commission rappelle à cet égard que cette Caisse s'inscrit dans le champ qui était celui du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie et qui a pour particularité de se trouver hors des prérogatives de contrôle du Parlement.
Pour cette raison, la gestion de la Caisse ne pouvait donner lieu ni au contrôle des rapporteurs spéciaux des commissions des finances - puisque ses ressources ne proviennent pas du budget général - ni à celui des rapporteurs des lois de financement des commissions des Affaires sociales - ces activités ne relevant pas strictement de la sécurité sociale.
Maintes fois déplorée par votre commission, cette difficulté doit désormais être résolue. En effet, le « champ hybride » de la prise en charge de l'autonomie étant désormais élargi aux personnes handicapées, les ressources qui lui sont affectées vont plus que doubler. Le Parlement ne doit pas être écarté plus longtemps du contrôle légitime qu'il doit exercer sur le bon usage des fonds publics que la Caisse distribue.
Aussi, votre commission proposera-t-elle, par voie d'amendement , de préciser que la CNSA sera soumise à un contrôle parlementaire effectué dans les mêmes conditions que celui prévu pour les organismes de sécurité sociale par l'article L. 111-9 du code de la sécurité sociale.
Ce contrôle est effectué, le cas échéant, sur pièces et sur place, par les rapporteurs des lois de financement de la sécurité sociale, sous réserve des dispositions relatives à la défense nationale ou au secret médical.
Sous le bénéfice de ces informations, elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 7 ter (nouveau)
Organes et missions de la Caisse nationale
de solidarité
pour l'autonomie des personnes âgées et
handicapées
Objet : Cet article précise quels sont les organes de gestion et les missions de la CNSA.
I - Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale
Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale propose de préciser la nature et la composition des organes de la Caisse nationale de solidarité.
Le paragraphe I prévoit, qu'à compter du 1 er juillet 2005, la Caisse sera dotée d'une triple structure : un conseil d'administration, un conseil de surveillance et un conseil scientifique.
La présence dyarchique d'un conseil d'administration et d'un conseil de surveillance demeure classique, même pour une Caisse d'une nature encore indéterminée. Le rôle du directeur général n'est toutefois pas évoqué .
Il est ici proposé de leur adjoindre un conseil scientifique, dont les missions pourraient être voisines des conseils placés auprès de certains établissements publics à vocation scientifique ou médicale. La nature des missions de la Caisse, telles qu'elles pourraient résulter d'un prochain projet de loi qui mettrait en oeuvre les conclusions du rapport d'étape remis par MM. Raoul Briet et Pierre Jamet, justifierait bien évidemment la présence d'un tel conseil.
Le paragraphe II impose la présence de parlementaires, de représentants des conseils généraux, de représentants des organismes de sécurité sociale ou d'associations oeuvrant en faveur des personnes âgées et handicapées au sein d'au moins une de ses structures de gestion.
Le paragraphe III renvoie à un décret en Conseil d'État la fixation des modalités de fonctionnement, de la composition et des compétences de chacune de ses structures.
II - La position de votre commission
Comme elle l'a fait précédemment, votre commission réitère ses réserves quant à l'effectivité des dispositions prévues pour la Caisse par le présent projet de loi.
Elle partage néanmoins le souci que soient affichées certaines aspirations souhaitées pour la Caisse, et notamment qu'y soient représentées les associations oeuvrant au bénéfice des personnes âgées et handicapées. Elle s'interroge toutefois sur la portée de cette rédaction qui pourrait conduire à exclure tantôt les uns, tantôt les autres d'une présence pourtant justifiée au sein de l'une des différentes structures : ainsi, il n'est pas impossible que la meilleure place des parlementaires se trouve au sein du conseil de surveillance, mais que les représentants des associations aient intérêt à siéger au conseil d'administration.
Aussi, pour ne préempter en aucune manière des choix qui seront arrêtés dans le cadre d'un prochain projet de loi, votre commission proposera un amendement disposant plus largement que l'ensemble des partenaires énumérés sera associé à la gestion de la CNSA.
Sous le bénéfice de ces observations, elle vous propose adopter cet article ainsi amendé.
Article 8
Produits affectés à la Caisse nationale
de
solidarité pour l'autonomie
Objet : Cet article précise la nature des ressources affectées à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.
I - Le dispositif proposé
Le présent article énumère les différentes ressources affectées à la CNSA pour remplir les missions définies, dans leurs grandes lignes, par l'article 7 bis . Ces recettes se répartissent en deux catégories distinctes : celles provenant du FFAPA (3° et 4°) et celles résultant de l'institution d'une journée de solidarité (1° et 2°).
En quelque sorte « héritière » du fonds de financement de l'APA dont elle reprend les droits et obligations, la Caisse reçoit les ressources dont il était doté en vue de contribuer au financement de l'APA, soit :
- une fraction (0,1 %) du produit de la contribution sociale généralisée (CSG) précédemment affectée au fonds de solidarité vieillesse , selon ses différents cédules : CSG sur les revenus d'activité et les revenus de remplacement, CSG sur les revenus du patrimoine, CSG sur les produits de placement et CSG sur les sommes engagées ou produits réalisés à l'occasion des jeux (3°) ;
- une participation des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse , égale à une fraction, pour tous les régimes, des dépenses d'aide ménagère à domicile qu'ils ont consacrées aux personnes âgées dépendantes en 2000. Cette fraction ne peut être ni inférieure à la moitié, ni supérieure aux trois quarts des sommes en cause (4°).
A côté de ces recettes qui revêtent déjà un caractère historique, la Caisse pourra mobiliser, en application des dispositions du présent article, deux autres sources de revenus :
- le produit d'une contribution de 0,3 % assise sur une assiette équivalente à celle des cotisations patronales d'assurance maladie 4 ( * ) et recouvrée selon des modalités identiques. Cette contribution trouve sa justification économique dans la journée de solidarité prévue au titre II du présent projet : elle correspond au produit de la solidarité des salariés ;
- une taxe additionnelle de 0,3 % à la « taxe de 2 % sur les revenus du capital » présentement affectée à l'assurance vieillesse [(Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS), Fonds de solidarité vieillesse (FSV), Fonds de réserve pour les retraites (FRR)]. Ce prélèvement repose sur deux assiettes qui sont celles de la CSG pesant sur les produits du capital : les revenus du patrimoine et les produits de placement. Cette taxe représente la participation des revenus du capital au financement de l'autonomie .
Au total, en année pleine, la CNSA pourra compter sur un budget d'environ 2,9 milliards d'euros, composé à 55 % de la contribution patronale liée à la journée de solidarité (1,6 milliard d'euros, dont 1,2 milliard acquitté par le secteur privé et 400 millions par le secteur public), à 32 % de la CSG précédemment affectée au FFAPA (900 millions d'euros), à 10 % de la contribution du capital (300 millions d'euros) et pour 3 % de la contribution des caisses de retraite (60 millions d'euros).
II - Les modifications adoptées à l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant les conditions de recouvrement et de contrôle du prélèvement sur les revenus du capital.
III - La position de votre commission
Les dispositions du présent article proposent de créer une nouvelle catégorie de prélèvements sociaux affectés à un volet de la protection sociale celui de la dépendance, qui trouve enfin par ce moyen sa ressource propre.
Cette contribution partage beaucoup des caractères des cotisations sociales mais elle n'en est toutefois pas une. Elle ne saurait d'ailleurs être assimilée juridiquement aux cotisations d'assurance maladie pour ouvrir droit, par exemple, aux dispositifs d'exonération ou d'allègement. Ces derniers énumèrent d'ailleurs limitativement les catégories de prélèvement qu'ils concernent. D'un point de vue macroéconomique toutefois, on peut légitimement s'interroger sur l'articulation paradoxale de cette introduction avec la politique d'allègement du coût du travail des salariés les moins rémunérés.
Par ailleurs, il semble que cette contribution sera prélevée auprès des entreprises sur la même ligne que celle des cotisations d'assurance maladie. Bien qu'ayant le mérite de la simplicité, cette option ne permet pas de résoudre toutes les difficultés pratiques. Ainsi ce recouvrement sera-t-il assuré trimestriellement ou annuellement ? Cette dernière hypothèse permettrait à l'entreprise d'acquitter sa contribution précisément le mois d'exécution de la journée de solidarité, ce qui établirait une liaison entre le prélèvement et sa justification économique. Cette solution semble toutefois difficile à mettre en oeuvre. Dans les faits, le versement de la cotisation sera probablement calculé sur l'ensemble de la masse salariale, et non sur la masse salariale des seuls effectifs ayant effectué la journée de solidarité 5 ( * ) .
Enfin, votre commission constate que, parmi les ressources de la Caisse, ne figure pas l'éventualité de reports de fonds inutilisés d'une année sur l'autre. Il serait regrettable que de tels produits - dont l'existence est probable en raison du caractère étanche du financement des actions prévues au bénéfice des personnes âgées, d'une part, et des personnes handicapées, d'autre part - se trouvent en situation de déshérence. Préférable à un rattachement toujours possible, aux recettes non fiscales d'une quelconque loi de finances, leur inscription automatique parmi les ressources de la Caisse paraît un choix judicieux et votre commission suggère un amendement en ce sens.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 9
Charges de la Caisse nationale de solidarité
pour
l'autonomie pour l'année 2004
Objet : Le présent article précise quelles seront les charges de la Caisse nationale d'autonomie pour l'année 2004.
I - Le dispositif proposé
Dans l'attente de la création définitive, au 1 er janvier 2005, de la prestation de compensation destinée aux personnes handicapées, la CNSA aura, en 2004, pour seule mission d'assurer la prise en charge des dépenses relatives aux personnes âgées.
Les dispositions du paragraphe I posent, dès l'année 2004, le principe d'un cloisonnement strict du financement de chaque action de la Caisse, principe qui demeurera en vigueur mais selon des modalités différentes à partir de 2005 conformément à l'article 10. En 2004, ces dépenses sont les suivantes :
- le remboursement de l'emprunt souscrit par le fonds de financement de l'APA en 2003 (1°). En raison du coût imprévu de cette allocation, la loi n° 2003-289 du 31 mars 2003 a autorisé le FFAPA à emprunter 400 millions d'euros afin d'augmenter la subvention qu'il verse aux départements. Les modalités de remboursement de cet emprunt devaient être déterminées en loi de finances, sans entamer les ressources du FFAPA disponibles en 2004. Le présent article prévoit son remboursement au moyen d'une fraction du produit des ressources nouvelles tirées de l'institution d'une journée de solidarité. En conséquence, le paragraphe II de cet article propose d'abroger le processus initialement prévu pour le remboursement du prêt ;
- le cofinancement de dépenses figurant dans l'ONDAM (2°) permettant notamment le financement des conventions tripartites (dépenses consacrées aux personnes âgées au titre des établissements médicaux sociaux et des soins de longue durée dispensés aux personnes âgées dépendantes). La participation de la Caisse au financement de ces dépenses sera poursuivie ultérieurement ;
- le cofinancement du coût de l'APA (3°) , par le biais d'un versement aux départements qui en sont les gestionnaires. Cette mission était remplie par le fonds de financement de l'APA. Les modalités de répartition de ce concours entre les conseils généraux sont modifiées par le présent projet de loi . Ce concours continue à faire l'objet d'avances, à concurrence de 90 % des montants disponibles.
- le financement du fonds de modernisation de l'aide à domicile (4°) , qui permet d'assurer, au sein du FFAPA, des dépenses de formation et de qualification des personnels soignants. Le plan gouvernemental de solidarité pour l'autonomie prévoit en effet le renforcement du processus de qualification des professionnels de ce secteur ;
- le financement de dépenses d'animation et de prévention au bénéfice des personnes âgées (5° ).
Enfin, les frais de fonctionnement de la caisse sont prélevés sur chaque section de dépenses en proportion de l'importance de ses ressources (6°).
La répartition des ressources permettant le financement de ces actions est précisée dans le tableau ci-dessous :
Emplois-ressources du FFAPA-CNSA en 2004
En prévisions
|
Référence de l'article |
Nature de la charge |
Montant en millions d'euros |
Nature du produit |
Référence de l'article |
Ordre de priorité |
|
I - 6° |
Frais de gestion |
- |
Répartition au prorata des ressources affectées aux sections |
I - 6° |
(1) |
|
I-1°,1 e al |
Remboursement du prêt contracté par le FFAPA en 2003 |
410 |
Abondement à hauteur des besoins par les produits de la journée de solidarité |
I-1°, 2 e al |
(2) |
|
I-4°,2 e al |
Financement de l'aide à domicile |
60 |
Préemption sur les recettes de CSG (5 % à 12 %) |
I-4°, 2 e al |
(3) |
|
I-3°, 1 e al |
Financement de l'APA |
800
|
Produit de la CSG - (3)
|
I-3°, a),
|
(4) |
|
I-2°,1
e
al
|
Contribution à l'ONDAM
médico-social
|
170
|
30 % des produits de la journée de solidarité - (2) |
I-2°, 2 e al |
(5) |
|
|
TOTAL |
1.910 |
TOTAL |
|
(1 à 5) |
Source : commission des Affaires sociales
Sont soulignées les ressources nouvelles dégagées par l'institution de la journée de solidarité.
Sont affectés à cette dépense 70 % des produits de la journée de solidarité (taxe de 0,3 % sur la masse salariale et sur les revenus du capital) après déduction des sommes affectées au (2).
Les modalités de répartition du
concours du FFAPA aux départements
1. L'ancienne procédure
Le concours annuel est réparti entre les départements en fonction de six critères définis à l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles, trois critères « de base » et trois critères complémentaires « correctifs ».
Les trois critères « de base » prennent en compte successivement :
- le besoin de financement des départements, défini en 2002 et 2003 par le nombre de personnes âgées de plus de 75 ans puis, à compter de 2004, en fonction du volume de dépenses réalisé par chacun d'entre eux au titre de l'APA.
- la capacité contributive des départements, évaluée par leur potentiel fiscal
- les charges qui pèsent sur les départements en matière sociale, appréciées par le nombre de bénéficiaires du RMI résidant dans chaque département.
Ces trois critères sont pondérés par des coefficients leur attribuant un poids relatif. Un décret du 20 novembre 2001 a fixé un coefficient de 70 % pour le nombre des personnes âgées, 25 % pour le potentiel fiscal et 5 % pour le critère RMI. La répartition des montants attribués à chaque département est donnée par une formule assurant la pondération de ces trois critères.
Les trois critères « correctifs » reposent principalement sur la dépense réelle d'APA et sont destinés à :
- majorer les montants versés aux départements dont les dépenses d'APA, rapportées au nombre de personnes âgées de plus de 75 ans, excèdent d'au moins 30 % la moyenne nationale ;
- limiter la contribution du Fonds à hauteur de 50 % des dépenses d'APA de chaque département ;
- plafonner la charge nette des départements, le montant moyen de la dépense d'APA par bénéficiaire laissé à la charge de chaque département étant limité à 80 % du montant de la majoration pour tierce personne au 1 er janvier 2001.
2. La procédure proposée par le projet de loi
Elle repose sur quatre critères qui pourraient être pondérés comme suit par décret :
- elle maintient la référence au nombre de personnes âgées de plus de 75 ans qui devait disparaître à partir de l'année 2004 (50 % à fixer par décret) ;
- elle introduit la référence au montant des dépenses d'APA réalisé par le département (20 % à fixer par décret) ;
- elle conserve le potentiel fiscal du département (25 % à fixer par décret) et le nombre de bénéficiaire du RMI (5 % à fixer par décret) comme critères d'appréciation des capacités contributives des départements.
Les trois critères correctifs sont supprimés pour être remplacés par un dispositif d'écrêtement aux modalités de calcul simplifiées et à la philosophie plus vertueuse . La CNSA prendra en charge la totalité des dépenses d'APA qui imposeraient aux départements un effort financier trop important. Cet « effort plafond » est calculé au moyen d'un ratio rapportant les dépenses nette d'APA (c'est-à-dire prise en charge par le seul département hors concours de la CNSA) au potentiel fiscal de ce département.
Ce mécanisme, déjà prévu par la
loi de Broissia précitée pour la répartition des produits
de l'emprunt effectué en 2003, permet de limiter l'impact des
dépenses d'APA sur les marges financières de certains
départements. Pour l'année 2004, cet effort plafond a
été fixé à 21 %.
II - Les modifications adoptées à l'Assemblée nationale
Outre deux modifications de portée rédactionnelle ou de coordination, l'Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant la référence à l'année 2003 pour la prise en compte des dépenses d'APA. Elle confirme de ce fait le caractère pérenne d'un dispositif figurant pourtant parmi des dispositions transitoires.
Elle a adopté également, à l'initiative du Gouvernement, une modification portant sur le fonds de modernisation de l'aide à domicile. Cet amendement supprime le principe d'une affectation intégrale de la participation des caisses de sécurité sociale au financement de l'aide à domicile. En conséquence, les ressources dévolues à cette action seront calculées sur une fraction de la seule CSG.
III - La position de votre commission
La nature des dépenses de la CNSA prévues pour 2004 justifie à elle seule le caractère urgent du projet de loi. Les sommes dégagées par l'institution d'une journée de solidarité visent cette année avant tout à régler les difficultés posées par la dépendance des personnes âgées.
Le Gouvernement s'était engagé à abonder les concours versés au département de 400 millions d'euros annuels. La « bouffée d'oxygène » procurée par les recettes de l'emprunt en 2003 ne se trouvera donc pas brutalement raréfiée.
Les dépenses de modernisation entraînées par la signature des conventions tripartites sont une autre difficulté récurrente posée par le secteur de la dépendance . Depuis la loi de 1997 relative à la prestation dépendance, le secteur de l'hébergement doit s'engager sur la voie d'une tarification ternaire des services facturés aux résidants, le premier volet, représentatif des soins et pris en charge par l'assurance maladie, le deuxième correspondant à la dépendance assurée désormais en partie par l'APA et le dernier se rapportant à l'hébergement payé par le client, ou subsidiairement par le Conseil général. Cette réforme était accompagnée de promesses faites aux établissements, la signature de ces conventions devant être accompagnée de moyens supplémentaires afin d'améliorer la qualité des soins et des services.
Or, depuis l'institution du principe de ces conventions, l'assurance maladie n'a jamais réussi à débloquer au sein de l'ONDAM médico-social les fonds nécessaires à l'encouragement de ces conventions. Il en a résulté un « rythme poussif » de signature et un retard certain pris sur le calendrier initial. La date butoir de signature fut repoussée à trois reprises.
L'an dernier, le Gouvernement s'est engagé résolument à ce que ce nouveau conventionnement aboutisse, mais les sommes disponibles n'étaient toujours pas suffisantes, conduisant à la signature de convention accompagnée d'une prise d'effet budgétaire différé. Les 170 millions d'euros prévus par cet article permettent de compléter utilement les ressources de l'assurance maladie, sans qu'ils conduisent à une quelconque substitution avec les fonds déjà engagé au sein de l'ONDAM, pour réaliser les améliorations ambitieuses que le secteur de l'aide aux personnes âgée attend.
Sur la forme, votre commission constate le caractère « fléché » de la répartition des ressources de la Caisse afin d'en assurer la lisibilité . Dès 2004 est inscrit le principe de l'étanchéité des sommes consacrées aux trois actions en faveur des personnes âgées dépendantes : financement de l'APA, de la modernisation de l'aide à domicile et, enfin, des actions permettant l'amélioration de la qualité des services qui sont proposés à ces personnes.
De manière plus anecdotique, votre commission observe que la rédaction du présent article inscrit les modalités de répartition du concours au département, qui doivent désormais être règles pérennes, au sein de dispositions transitoires. Aussi propose-t-elle, par voie d'amendement , de les déplacer afin de consacrer leur caractère définitif.
Sous le bénéfice de ces observations, elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 10
Charges de la Caisse nationale de solidarité
pour
l'autonomie à compter de l'année 2005
Objet : Cet article précise les charges de la Caisse nationale de solidarité à partir de 2005.
I - Le dispositif proposé
A compter de 2005, la CNSA devra participer au déploiement des actions prévues dans le cadre du plan autonomie et de la loi relative aux droits et à l'égalité des chances des personnes handicapées.
En conséquence, le présent article prévoit la répartition des recettes du fonds en quatre sections étanches permettant le financement de l'ensemble de ses missions :
- les actions en faveur des personnes âgées autres que l'APA et le financement de l'aide à domicile (1°). Cette section recueille 40 % des produits levés dans le cadre de l'institution de la journée de solidarité (taxe sur la masse salariale et sur le capital), estimés à terme à 850 millions d'euros ;
- les actions en faveur des personnes handicapées , qui devraient comprendre essentiellement le financement de la prestation de compensation (2°). Cette section recueille un montant équivalent à la section précédente ;
- le concours versé aux départements pour le financement de l'APA (3°) recueille le solde des recettes dégagées par le présent texte soit environ 400 millions d'euros. Ces sommes complètent les recettes dont dispose déjà le FFAPA (CSG et contribution des caisses de retraite soit 960 millions d'euros), mais desquelles doit être déduit le financement du fonds de modernisation de l'aide à domicile 6 ( * ) (entre 60 et 100 millions d'euros). Aussi, un montant total compris entre 1,25 et 1,3 milliard d'euros sera dévolu aux conseils généraux pour financer l'APA ;
- le financement du fonds de modernisation de l'aide à domicile (60 à 100 millions d'euros) (4°). Un amendement de coordination a été adopté par l'Assemblée nationale pour supprimer à nouveau le principe de l'affectation automatique des contributions des caisses de sécurité sociale au financement de ce fonds ;
- les frais de gestion (5°) seront prélevés sur les ressources des différentes sections selon des modalités identiques à celles prévues pour l'année 2004.
Dans les grandes lignes, à compter de 2005, les moyens nouveaux (environ 2 milliards d'euros) dégagés par la journée de solidarité pour la Caisse seront répartis entre le financement d'actions en faveur des personnes handicapées (40 %) et les actions en faveur des personnes âgées (60 %). Dans cette dernière part, une fraction de 20 % est réservée pour augmenter les ressources déjà disponibles pour financer l'APA.
II - La position de votre commission
A la différence de l'article 9 qui prévoit des dépenses, le présent article 10 précise la répartition des recettes par grandes lignes. Le principe de l'étanchéité entre les ressources consacrées aux différentes sections menées en faveur des personnes âgées est confirmé. Ces dernières seront également séparées des ressources affectées au financement en faveur des personnes handicapées.
Cette distinction est sans doute souhaitable. En effet, si le projet de loi permet d'assurer une certaine convergence dans l'approche de l'autonomie - les difficultés respectives des personnes âgées et des personnes handicapées trouvant des réponses différentes dans un cadre commun - il n'eût pas été judicieux de prévoir une seule enveloppe dans laquelle chaque « population » aurait pu puiser en fonction de ses besoins . Il est toujours préférable de séparer clairement les moyens et les missions qui échoient à chacun.
En effet, les rythmes de décaissements des actions menées en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées risquent de diverger. Concernant les personnes handicapées, les actions mentionnées devraient consister essentiellement à participer au financement du coût de la prestation de compensation. L'expérience connue avec le secteur des personnes âgées et la montée en charge rapide de l'APA laissent supposer que la totalité du fonds disponible sera rapidement consommée. En revanche, les actions menées en faveur des personnes âgées seront mises en oeuvre de manière plus linéaire, par tranche de 150 à 200 millions d'euros supplémentaires annuels, ceci impliquant d'importantes réserves de trésorerie. Les fonds qui ne seront pas utilisés la première année sont toutefois nécessaires à la mise en oeuvre du plan.
Il importe donc que ces sommes ne puissent être affectées à d'autres fins : soit pour le financement complémentaire de la prestation de compensation, soit pour tout autre objet. Aussi, votre commission insiste-t-elle sur deux points. D'une part, la CNSA gérera elle-même sa trésorerie. D'autre part, les fonds qui ne seraient pas consommés une année devront être automatiquement réinscrits sur la section dont ils proviennent.
En conséquence, votre commission propose, par coordination, de préciser que les produits non consommés de chaque section donnent lieu à une réinscription automatique au sein de sa section d'origine.
Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 11
Dispositions transitoires liées à la
disparition du fonds de financement
de l'allocation personnalisée
d'autonomie
Objet : Cet article précise les mesures transitoires nécessaires à la disparition du fonds de financement de l'APA et à l'installation de la CNSA.
I - Le dispositif proposé
La CNSA se substituant au fonds de financement de l'APA dans les missions qui lui sont actuellement dévolues, le présent article propose d'organiser le transfert de responsabilité entre ces deux entités.
Le paragraphe I attribue à la Caisse les droits et obligations du FFAPA, c'est-à-dire les recettes qui lui reviennent et le devoir de faire face aux charges qui étaient les siennes (financement d'une fraction de l'APA aux départements, gestion du fonds de modernisation de l'aide à domicile). Ce transfert est effectué à titre gratuit et ne donne lieu à aucun frais, ni au paiement d'une quelconque fiscalité.
Le paragraphe II abroge, par conséquence, la disposition du code de la sécurité sociale confiant au FSV le financement du FFAPA.
Le paragraphe III établit le calendrier permettant la sécurité juridique de cette transition. Au cours du premier semestre de la présente année, le FFAPA appliquera les règles de répartition du concours destiné au département pour la prise en charge de l'APA fixées par l'article 9. A partir du 1 er juillet 2004, le fonds sera supprimé pour être remplacé par la CNSA.
II - Les modifications adoptées à l'Assemblée nationale
A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé sur deux points le contenu du dispositif transitoire :
- au paragraphe II, qui, dans sa nouvelle rédaction, rétablit l'alinéa du code de la sécurité sociale confiant la gestion du FFAPA au FSV, pour confier à titre transitoire, jusqu'au 30 juin 2005, la gestion de la Caisse à ce dernier. On peut d'ailleurs trouver singulier de codifier ainsi une disposition destinée à ne durer qu'une année.
- au paragraphe IV, qui assure une coordination en remplaçant, dans la répartition du produit de la CSG effectuée par le code de la sécurité sociale, la référence au FFAPA par la référence à la Caisse nationale de solidarité.
III - La position de votre commission
Votre commission recommande que puisse être installée, dans les plus brefs délais, la nouvelle Caisse nationale de solidarité.
Elle observe en outre que confier la gestion de celle-ci, à titre transitoire, au fonds de solidarité vieillesse confirme la place centrale de ce fonds dans le financement de la protection sociale. En effet, après avoir successivement assuré la gestion du fonds de réserve des retraites (FRR), du fonds de réforme des cotisations patronales (FOREC) et du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, le FSV va désormais gérer, certes temporairement, une caisse de dimension nationale. D'aucuns pourront se distraire du caractère « accordéon » de ce fonds, dont les compétences s'étendent puis refluent au fil des projets de loi. En réalité, l'habitude prise par le législateur de confier au FSV la gestion de fonds particulièrement sensibles témoigne d'une confiance jamais démentie pour la qualité du travail réalisé.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article modifié d'un amendement de coordination aux dispositions figurant dans le code général des collectivités territoriales.
Article additionnel après l'article 11
Modalités de
compensation aux collectivités territoriales
des extensions de
compétences prévues par le projet de loi
Objet : Cet article précise les conditions dans lesquelles seront compensées aux collectivités territoriales les charges nouvelles résultant des extensions de compétences prévues par le projet de loi.
L'article 72-2 de la Constitution impose que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».
Le présent projet de loi prévoit un accroissement des charges des collectivités locales, et notamment des communes auxquelles il est confié le soin de créer et gérer le fichier prévu par l'article premier, dans le cadre du plan de veille et d'alerte.
La constitutionnalité du présent projet de loi est subordonnée à l'édiction des modalités d'évaluation et de compensations de ces charges.
Votre commission propose que ces précisions soient apportées dans le cadre de la loi de finances pour 2005 et vous demande d'adopter cet article dans la rédaction qu'elle vous soumet.
* 4 Soit les salaires ou gains, les indemnités de congés payés, le montant des retenues pour cotisations ouvrières, les indemnités, primes, gratifications et tous autres avantages en argent, les avantages en nature, ainsi que les sommes perçues directement ou par l'entremise d'un tiers à titre de pourboire.
* 5 Cette différence, sans doute bien théorique, peut trouver une portée pratique en cas de forte variation des effectifs de l'entreprise concernée
* 6 A ce titre, la rédaction de l'alinéa fait référence aux produits de la CSG. Il faut interpréter cette affectation au regard des dispositions du 4° qui préempte une part de ce produit pour le financement du fonds de modernisation de l'aide à domicile.