ARTICLE
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Extension de l'objet des opérations du compte de commerce
n° 904-11 « Régie industrielle des
établissements pénitentiaires »
Commentaire : le présent article tend à autoriser la régie industrielle des établissements pénitentiaires à pratiquer une activité de négoce lui permettant de mieux répondre aux appels d'offres.
I. LE CONTEXTE ACTUEL
A. PANORAMA DU TRAVAIL EN PRISON
Depuis l'entrée en vigueur de la loi de 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, le travail des détenus n'est plus obligatoire en France, mais l'article 720 du code de procédure pénale dispose que « toutes dispositions sont prises pour assurer une activité professionnelle aux personnes incarcérés qui le souhaitent ».
Les détenus employés peuvent être affectés soit au service général de l'établissement, soit à des activités de production. L'affectation des détenus aux différentes activités de travail, appelé « classement », est de la responsabilité du chef d'établissement qui peut, pour des raisons d'ordre et de sécurité, interdire l'accès de tout ou partie des détenus aux différentes activités de travail. Le taux d'activité des détenus était de 39 % en 2003 contre 46,5 % en 2000 en raison de l'augmentation du nombre de détenus.
Les travaux liés au fonctionnement des établissements pénitentiaires (hôtellerie, cuisine, buanderie, entretien, maintenance...) sont effectués sous le régime du service général. Les détenus sont rémunérés sur les crédits budgétaires du ministère de la justice.
Les activités de production sont assurées, soit par la régie industrielle des établissements pénitentiaires (R.I.E.P.), soit par des concessionnaires.
La vocation première de la R.I.E.P. est de vendre aux organismes de droit public les produits qu'elle fabrique avec le concours des détenus. Historiquement, elle était ainsi chargée de réaliser des produits destinés à satisfaire les besoins de l'administration pénitentiaire d'où la création d'ateliers de confection (effets d'uniforme pour les personnels, articles d'habillement et de couchage pour les détenus), d'ateliers de métallerie (fabrication de mobiliers de cellules, de grilles, de serrures.) et d'une imprimerie administrative (formulaires judiciaires...). Elle a depuis élargi sa clientèle en assurant une production propre, référencée dans un catalogue (mobilier, biens d'équipement, vêtements, chaussures...) et des services de sous-traitance dans les secteurs de la menuiserie, de la métallerie, de la confection, du conditionnement à façon.
Elle exerce ses activités principalement dans les établissements pour peine , là où l'initiative privée ne se manifeste que difficilement et ne peut répondre entièrement aux besoins de travail des détenus condamnés à de longues peines et réputés difficiles ou dangereux.
La concession permet par ailleurs de mettre des personnes détenues à la disposition d'une entreprise privée pour réaliser des travaux de production, principalement de main-d'oeuvre, dans des locaux situés à l'intérieur des établissements pénitentiaires. Les conditions d'organisation du travail font l'objet d'un « contrat de concession » entre l'établissement et le concessionnaire.
Enfin, des mesures d'aménagement de peine visent à préparer la réinsertion professionnelle et sociale des condamnés leur permettent de travailler, au moyen d'un contrat de travail (CDD, CDI, CES, CIE), pour des collectivités publiques, des association ou des entreprises.
B. LE STATUT JURIDIQUE ET BUDGÉTAIRE DE LA RIEP
Jusqu'au 1 er janvier 1951, les dépenses de fonctionnement des ateliers en régie directe des prisons étaient couvertes par des crédits inscrits au budget ordinaire, les recettes étant versées au budget général.
Depuis cette date, en application de la loi de finances n° 50-1615 du 31 décembre 1950, le compte de commerce 904-11 « régie industrielle des Etablissements Pénitentiaires » (R.I.E.P) retrace les opérations relatives à la fabrication à la vente d'objets divers par les ateliers industriels des établissements pénitentiaires.
Les dépenses et les recettes de la R.I.E.P. sont imputées à ce compte. La seule condition imposée est que le compte soit en équilibre, c'est-à-dire que les recettes couvrent les dépenses. Toutefois, un découvert provisoire de 609.800 euros est autorisé.
Si la R.I.E.P. bénéficiait d'une autonomie budgétaire grâce à son statut de compte de commerce, elle n'a disposé pendant longtemps d'aucune identité sur le plan organisationnel. Elle s'intégrait totalement dans le schéma général de l'administration pénitentiaire. Sa direction était assurée par un bureau de l'administration centrale tandis que le personnel travaillant dans les ateliers de la Régie n'était nullement reconnu en tant que tel puisqu'il était inclus, sans distinction particulière, dans les effectifs des services déconcentrés pénitentiaires.
Or, l'absence de structure propre à la R.I.E.P. n'était pas de nature à favoriser l'émergence d'une dimension d'entreprise.
C'est pourquoi, le ministère du budget et l'administration pénitentiaire ont décidé en 1993 de créer au sein de l'administration pénitentiaire une entité ad hoc disposant d'une autonomie organisationnelle et économique, ayant en charge la gestion du compte de commerce R.I.E.P. et favorisant le développement du travail pénitentiaire.
Il s'agissait du Service national pour le travail en milieu pénitentiaire (SNTMP) créé par arrêté en date du 16 mai 1994. Par arrêté en date du 4 septembre 1998, le Service national pour le travail en milieu pénitentiaire a été transformé en Service de l'emploi pénitentiaire (SEP) avec un statut de service à compétence nationale, placé sous l'autorité du directeur de l'administration pénitentiaire. Le SEP est chargé d'assurer la gestion et le développement d'activités de travail et de formation dans les établissements pénitentiaires ainsi que la gestion de la Régie industrielle des établissements pénitentiaires.
En qualité d'ordonnateur secondaire, le directeur du SEP gère le compte de commerce 904-11 - Régie industrielle des établissements pénitentiaires.
C. LA SITUATION FINANCIÈRE CRITIQUE DE LA R.I.E.P.
La régie industrielle des établissements pénitentiaires a fait l'objet en 2005 d'un contrôle sur pièces et sur place, en application de l'article 57 de la LOLF, de la part de notre ancien collègue Paul Loridant, alors rapporteur spécial de la commission des finances pour les comptes spéciaux du trésor. Celui-ci avait souligné les difficultés de la régie et son avenir incertain dans un rapport d'information 308 ( * ) intitulé « Prisons : le travail à la peine ».
Il avait montré tout d'abord les contraintes qui s'exercent sur le travail pénitentiaire, à commencer par une main d'oeuvre pénale peu adaptée à une activité économique en secteur concurrentiel, peu formée, parfois difficilement employable. Il avait observé que les activités économiques étaient peu conciliables avec des obligations de sécurité, qui constituent la priorité absolue pour tout établissement pénitentiaire, impliquant des limitations dans les livraisons, un temps d'activité quotidien réduit, des implantations géographiques loin des bassins d'emploi, etc... Il avait souligné la concurrence accrue subie par le travail pénitentiaire venant des pays à bas salaires, sur le marché des biens à faible valeur ajoutée 309 ( * ) . Enfin, il avait souligné l'inadaptation de l'organisation administrative de la régie, qui avait conduit à une offre commerciale décalée et une diversification parfois hasardeuse 310 ( * ) .
La situation financière de la régie était très inquiétante en 2002. Elle s'est aggravée depuis. Le chiffre d'affaires baisse légèrement, de 19,9 millions d'euros en 2002 à 19,7 millions d'euros en 2003. Les résultats financiers du compte de commerce continuent à se dégrader.
Ainsi, le déficit de la R.I.E.P. s'est établi à 2,78 millions d'euros en 2003, contre 1,59 millions d'euros en 2002. La situation devrait être encore moins favorable en 2004 en raison de la fermeture des ateliers de la maison centrale d'Arles à la suite des inondations de décembre 2003 et des investissements liés à la remise en état des ateliers « métal » du centre de détention de Melun détruits par incendie et de l'atelier de la maison centrale de Clairvaux mis à sac par une mutinerie.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
L'article 23 de la loi n° 50-1615 du 31 décembre 1950, ne permet pas à la R.I.E.P. de vendre des articles qu'elle n'aurait pas elle-même produits. L'activité de négoce lui est donc interdite.
Or aujourd'hui, les clients recherchent des fournisseurs susceptibles de pouvoir répondre sur la totalité d'un lot composé de différents produits.
Le dispositif proposé vise à autoriser à la R.I.E.P. à exercer des activités de négoce connexes à ses activités.
Ainsi, la R.I.E.P. pourrait avoir recours à des opérations de négoce notamment dans les domaines suivants :
- mobilier de bureau : il s'agirait des bureaux, tables et armoires que la R.I.E.P. produit (à Muret) et des chaises et fauteuils que la R.I.E.P. ne produit pas, mais qu'elle fournirait sur demande expresse d'un établissement pénitentiaire client 311 ( * ) , en interne, ou du commanditaire pour les rares lots vendus à l'extérieur du ministère de la justice ;
- les uniformes : la RIEP produit la totalité des effets d'uniformes du personnel de surveillance et d'intervention de l'administration pénitentiaire, à l'exception de certains accessoires dont elle ne maîtrise pas la technologie, tels que les écussons, la dragonne ou le sifflet des équipes régionales d'intervention.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le dispositif proposé figurait parmi les 62 mesures que notre ancien collège Paul Loridant avait proposé en 2002 pour développer l'activité de la régie industrielle des établissements pénitentiaires. Trois projets de loi de finances plus tard, l'administration pénitentiaire semble enfin désireuse d'adapter le cadre d'activité de la R.I.E.P., ce dont il convient de se féliciter.
Plus généralement, la dégradation des comptes de la R.I.E.P. rend inquiet pour son avenir, alors que les établissements pénitentiaires ont besoin d'une activité économique pour préserver le calme au sein de la population pénale et préparer une réinsertion ultérieure.
Depuis le rapport de notre collègue Paul Loridant, peu de choses ont changé. Pourtant, des mutations et des initiatives s'imposent pour relancer la R.I.E.P. plutôt que la laisser disparaître petit à petit du paysage pénitentiaire, fruit désuet de l'histoire carcérale française.
Parmi les pistes proposées figurait la transformation de la régie en établissement public ad hoc , sur le modèle de structures d'insertion dont l'objet est proche, permettant un cadre fiscal et social adapté aux contraintes de l'activité en prison et aux surcoûts financiers liés à l'encadrement des détenus. Une dynamisation des équipes, sur le plan commercial notamment, en était attendue.
Un audit est en cours dont votre commission des finances souhaite la communication pour que l'examen du présent article en séance publique soit l'occasion d'aborder enfin la nécessaire réforme du travail pénitentiaire.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 308 Rapport d'information n° 330 (2001-2002).
* 309 L'activité liée au travail pénitentiaire a de plus tendance à surréagir par rapport à la conjoncture. En période de ralentissement économique, l'offre de travail baisse fortement (-12 % en 1993-1994 et 2001-2003). A l'inverse, l'offre de travail a progressé de 20 % entre 1997 et 2000.
* 310 Dans les bateaux de plaisance notamment dont plusieurs modèles ont subi des avaries qui ont conduit à des contentieux.
* 311 Le principal client de la RIEP reste le ministère de la justice, et plus particulièrement l'administration pénitentiaire.