Projet de loi de finances pour 2005 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances)

ARTICLE 38

Clôture du compte d'affectation spéciale « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA)

Commentaire : le présent article, qui constitue une mise en oeuvre par anticipation des dispositions de la loi organique du 1 ^er août 2001 (LOLF) relative aux lois de finances, tend à clôturer le compte d'affectation spéciale « FIATA ». Il doit être lu en parallèle avec les dispositions de l'article 39 du présent projet de loi de finances, la combinaison de ces deux articles organisant la budgétisation du FIATA.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA CRÉATION DU FIATA

La loi n° 94-1162 du 29 décembre 1994 portant loi de finances pour 1995, puis la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire avait instauré un fonds de péréquation des transports aériens (FPTA), ayant pour objet de subventionner des entreprises de transport aérien en vue d'assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire.

En application de l'article 75 de la loi de finances initiale pour 1999 n° 98-1266 du 30 décembre 1998, le FIATA a succédé à ce fonds, en modifiant de manière importante son périmètre et ses modalités de fonctionnement. C'est ainsi que, notamment, a été étendue sa compétence aux dépenses de l'Etat pour les missions relatives au sauvetage et à la lutte contre les incendies d'aéronefs, à la lutte contre le péril aviaire, à la sûreté et aux contrôles environnementaux. En outre, le fonds contribue, par des subventions versées aux gestionnaires d'aérodromes, aux dépenses ayant le même objet dans le cas où le produit de la taxe d'aéroport ne suffirait pas à couvrir les besoins correspondants.

B. LE FINANCEMENT DU FIATA

Le FIATA est financé par l'affectation, chaque année, d'une quote-part de la taxe de l'aviation civile. Cette fraction qui lui est attribuée est déterminée chaque année en loi de finances, l'autre partie alimentant le budget annexe de l'aviation civile.

Produit et affectation de la taxe de l'aviation civile en exécution

(en millions d'euros)

	BAAC	Taxe de l'aviation civile		FIATA
	TSS	BAAC	FIATA	TPTA
1997	132,04	-	-	-
1998	185,55	-	-	-
1999	31,45	184,08	17,97	2,09
2000	11,58	208,589	54,23	0,60
2001	1,57	221,49	43,90	0,06
2002	0,28	207,36	69,24	0,10
2003	-	220,42	66,32	0,04
2004 au 31/07	-	96,60	69,69	0,03

TSS : taxe de sécurité et de sûreté, remplacée à compter de 1999 par la taxe de l'aviation civile

TPTA : taxe de péréquation des transports aériens, remplacée à compter de 1999 par la taxe de l'aviation civile

Source : ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer

Ainsi, les recettes du FIATA dépendent de deux indicateurs : le taux de la taxe d'aviation civile, et la quotité qui lui est attribuée, deux éléments qui nécessitent des dispositions législatives prises en loi de finances.

Évolution de la clef de répartition du produit de la TAC

(en %)

	LFI 1999	LFI 2000	LFI 2001	LFI 2002	LFI 2003	LFI 2004
BAAC	90	77,7	83,6	72,13	76,04	63,78
FIATA	10	22,3	16,4	27,87	23,96	36,22

C. LES MISSIONS DU FIATA AUJOURD'HUI

La création du FIATA avait pour principal objectif de permettre une péréquation financière au profit des aéroports dont le trafic est fragile.

Les missions « traditionnelles » du FIATA sont en fait de deux ordres : les subventions aux lignes d'aménagement d'une part, les dépenses liées à la sécurité et à la sûreté aéroportuaire d'autre part. A ces deux politiques s'est ajoutée en 2004 le financement de la continuité territoriale en outre-mer .

1. La péréquation au profit des lignes déficitaires

Les subventions aux lignes d'aménagement représentent 28 millions d'euros en 2004. Les fonds apportés par le FIATA font l'objet d'une procédure communautaire de vérification, afin de s'assurer que les zones concernées ont réellement un fort besoin en termes de desserte.

Le mécanisme est le suivant, tel que fixé dans le décret n° 95-698 du 9 mai 1995 modifié par le décret n° 99-830 du 17 septembre 1999 :

- un transporteur aérien , qui exploite une ligne aérienne en vertu d'une convention de délégation de service public, fait la demande d'une compensation financière pour les déficits auxquels il doit faire face ;

- un examen est mené par le comité de gestion du FIATA , qui prend notamment en compte le potentiel fiscal des communes concernées ;

- par arrêté, le ministre en charge des transports dispose du niveau de l'aide et de sa modulation .

Le financement apporté par le FIATA peut aller jusqu'à 80 % de la demande du transporteur , le reste pouvant être pris en charge par une autre personne publique (collectivité locale, Etat).

Comme le souligne notre collègue Yvon Collin dans note de présentation consacrée à l'aviation civile, « la politique de subvention des lignes d'aménagement revêt une importance toute particulière pour les élus des territoires concernés, qui y sont, à juste titre, extrêmement attachés ».

Lignes subventionnées par le FIATA depuis 2000

(en millions d'euros)

Exploitant	Liaisons	Période d'exploitation	Intervention du fonds depuis 2000
Flandre Air	Aurillac - Paris (Orly)	du 07.04.1996 au 06.04.2002	8,88
à/c du 01/04/01 :	Epinal - Paris (Orly)	du 01.09.1996 au 06.05.2002
Régional CAE	Bergerac - Paris (Orly)	du 02.12.1996 au 12.05.2002
	Agen - Paris (Orly)	du 03.02.1997 au 05.05.2002
	Roanne - Paris (Orly)	du 01.10.1997 au 30.04.2002
	Périgueux - Paris (Orly)	du 11.02.1999 au 10.02.2002
Proteus Airlines	Pau - Nantes	du 01.10.1996 au 12.04.2002	3,20
à/c du 01/04/01 :	Lorient - Lyon	depuis le 12.11.1996
Régional CAE	Castres - Paris (Orly)	du 06.05.1999 au 10.05.2002
Air Littoral	Agen - Paris (Orly)	du 06.05.2002 au 17.02.2004	5,40
	Béziers - Paris (Orly)	du le 01.10.2002 au 17.02.2004
Régional CAE	Rennes - Mulhouse	depuis le 26.08.2002	1,5
Air Normandie	Cherbourg - Paris (Orly)	Jusqu'au 06.06.2001	0,24
Air Bretagne	Montluçon - Paris (Orly) Saint-Brieuc - Paris (Orly)	non exploitée depuis 31.12.00 non exploitée depuis 10.08.01	1,06
Hex'Air	Le Puy - Paris (Orly) Castres - Rodez - Lyon	depuis le 02.09.1996 depuis le 01.06.1999	4,42
Finist'Air	Brest - Ouessant	depuis le 02.10.1996	0,61
Twin Jet	Cherbourg - Paris (Orly) Angoulême - Lyon	depuis le 15.03.2002 depuis le 01.06.2004	1,10
Air France	Tarbes - Paris (Orly)	depuis le 01.06.2004	0 €
Air Jet/ Air Atlantique	La Rochelle - Paris (Orly)	du 15.07.2002 au 29.12.2003	0,92 M €
Airlinair	Brive - Paris (Orly) Epinal - Paris (Orly) Périgueux - Paris (Orly) Aurillac - Paris (Orly) Bergerac - Paris (Orly) Castres - Paris (Orly) Tours - Lyon Béziers - Paris (Orly)	depuis le 31.03.2002 du 29.03.2002 au 23.05.03 depuis le 11.02.2002 depuis le 07.04.2002 depuis le 25.04.2002 depuis le 13.05.2002 du 16.09.2002 au 23.07.2004 depuis le 29.04.2004	12,40
Air Guyane	Cayenne - Maripasoula / Saül/ St-Georges	jusqu'au 06.05.2002	2,06
Air Guyane SP	Cayenne - Maripasoula / Saül/ St-Georges	depuis le 01.06.2002	3,18
Air Saint-Pierre	St-Pierre-et-Miquelon - Canada	depuis le 01.01.1998	6,80
TOTAL au 20	août 2004 (depuis 2000)		51,7

Source : direction générale de l'aviation civile

Au 20 août 2004, le montant total des compensations financières versées par le Fonds depuis son instauration pour l'aide aux dessertes aériennes, incluant la période transitoire de 1995 et 1996, s'élève à 92 millions d'euros .

2. Le financement de la sécurité aéroportuaire

Le deuxième axe de la politique du FIATA est le financement des dépenses liées à la sécurité et à la sûreté des aérodromes . En effet, si le produit de la taxe d'aéroport est normalement affecté à ces dépenses, certains aéroports n'y sont pas soumis, et d'autres peuvent avoir des difficultés à mettre leurs installations aux normes techniques exigées, notamment depuis les attentats du 11 septembre 2001.

En conséquence, les aéroports qui ne sont pas éligibles à la taxe d'aéroport, ou bien qui parviennent au plafond de leur classe, peuvent recevoir une subvention du FIATA.

Pour chaque aéroport, les taux de la taxe d'aéroport ou les montants de la subvention du FIATA sont établis sur la base de coûts prévisionnels au vu d'une déclaration détaillée demandée au gestionnaire et vérifiée par les services locaux de l'aviation civile. Il s'agit en particulier de vérifier le respect de la définition des coûts éligibles à la taxe d'aéroport et aux subventions du FIATA établie par la DGAC, et validée par le comité de gestion de la section aéroportuaire du FIATA. Seuls les coûts effectivement à la charge du gestionnaire, nets de subventions, dotations ou apports en nature, sont pris en compte.

En 2004, les subventions versées se sont élevées à 44,9 millions d'euros, soit une progression très forte par rapport à 2003.

3. La continuité territoriale en outre-mer

A ces deux politiques « traditionnelles » s'est ajoutée en 2004 une mesure spécifique concernant la continuité territoriale en outre-mer , en application de l'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer ^{312 ( * )} , pour un montant de 30 millions d'euros.

Votre rapporteur général s'était interrogé, lors des débats de la loi de finances pour 2004, sur la pertinence de faire financer cette mesure par une taxe prélevée dans le secteur aéronautique, ainsi que sur la construction budgétaire pour le moins « baroque » qui avait été relevée par notre collègue Yvon Collin dans son rapport ^{313 ( * )} spécial consacré à l'aviation civile en 2003, et ainsi décrite :

« Le mécanisme choisi semble donc être le suivant :

« - la taxe de l'aviation civile augmente de 13,07 % (article 27), permettant des recettes supplémentaires de l'ordre de 33 millions d'euros ;

« - la quotité consacrée au FIATA passe de 23,96 % à 36,56 % (article 28).

« Ces deux mouvement se traduisent par une hausse des recettes du FIATA, de 70 à 118 millions d'euros, qui permet de financer notamment les 30 millions d'euros de la continuité territoriale (article 53 du projet de loi de finances), et une baisse des recettes que le BAAC tire de la taxe de l'aviation civile de 19 millions d'euros en 2004.

« Pour compenser cette perte de recettes au niveau du BAAC, les tarifs de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne pour l'outre-mer sont multipliés par deux, permettant ainsi au BAAC de dégager 15 millions d'euros supplémentaires qui viennent compenser la perte de ressources due à la baisse de quotité de la TAC ».

Ainsi, lors de l'examen de cet article, votre rapporteur général s'était inquiété des choix du gouvernement qui, par un amendement, avait encore relevé la taxe de l'aviation civile afin d'assurer un plus large financement par la solidarité nationale de la continuité territoriale.

Le financement de la continuité territoriale en débat

M. Alain Lambert, ministre délégué . « Je prie la Haute Assemblée d'être bienveillante : il m'est impossible d'être bref. La matière n'est pas complexe, mais je dois présenter un argumentaire complet.

« L'amendement que vous présente le Gouvernement tend à apporter une légère rectification à l'article 27 du projet de loi de finances, qui a pour objet d'augmenter les tarifs de la taxe d'aviation civile afin de financer des mesures nouvelles prioritaires.

« Il s'agit d'abord du versement par l'Etat aux collectivités locales d'outre-mer d'une dotation de continuité territoriale destinée à faciliter la mobilité des résidents de ces collectivités vers la métropole et dont le montant est fixé à 30 millions d'euros en 2004.

« Il s'agit ensuite de financer les subventions attribuées aux entreprises de transport aérien en vue d'assurer l'équilibre des dessertes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire, qui bénéficient d'une mesure nouvelle de 12 millions d'euros.

« Il s'agit enfin de financer des dépenses de sûreté, de sécurité sur les aérodromes : un relèvement de 5 millions d'euros des crédits de sûreté est nécessaire, sauf à accroître d'autant la dette des aéroports de province.

« Les mesures nouvelles indispensables s'élèvent donc à plus de 48 millions d'euros là où le relèvement de la taxe d'aviation civile n'est que de 33 millions d'euros. L'écart provient du fait que le relèvement de la taxe d'aviation civile ne finance que pour moitié, c'est-à-dire pour 15 millions d'euros, la subvention de continuité territoriale. En effet, le Gouvernement a également prévu de majorer de 15 millions d'euros la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne outre-mer.

« Il apparaît que ces deux curseurs - 33 millions d'euros de taxe d'aviation civile et 15 millions d'euros de redevance pour les vols à destination de l'outre-mer - pourraient être légèrement modifiés. C'est l'objet de cet amendement, qui se traduit par une augmentation de 36 millions d'euros de la taxe d'aviation civile, permettant de limiter à 12 millions d'euros la contribution de la redevance.

« Nous avons pensé que la solidarité nationale pouvait s'exercer à concurrence de 60 % du coût de la dotation de continuité territoriale, les vols outre-mer en supportant 40 %.

« Il convient d'avoir à l'esprit que, dans le domaine de la sécurité et de la sûreté du transport aérien, c'est la fonction de contrôle de la circulation aérienne en route qui représente l'essentiel des charges pesant sur le prix des billets, les redevances représentant plus de 900 millions en 2003, contre moins de 300 millions pour la taxe d'aviation civile.

« Or, en ce domaine, les prix français sont nettement inférieurs à ceux de nos principaux concurrents européens. Ils sont inférieurs de 33 % par rapport à l'Allemagne et de 26 % par rapport au Royaume-Uni. Il s'agit des chiffres de 2003.

« Le Gouvernement pense donc que, pour 2004, l'ensemble du dispositif de financement du budget annexe de l'aviation civile et du FIATA, le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien, tel qu'il résulte de cet amendement, est équilibré et économiquement adapté à la reprise de l'activité prévue pour le secteur du transport aérien.

M. le président. « Quel est avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général . « Ce sujet quelque peu technique a fait l'objet de commentaires dans le rapport écrit de la commission des finances.

« Je m'étais en particulier interrogé sur la question de la continuité territoriale avec l'outre-mer. J'avais remarqué que, si une enveloppe de 30 millions d'euros avait bien été allouée à ce titre, le doublement de la redevance pour services terminaux en outre-mer transférait 15 millions d'euros de charges sur les compagnies aériennes desservant ces collectivités . Cela ne m'empêchait pas de préconiser l'adoption de l'article, monsieur le ministre, mais j'avais cru bon de faire cette remarque.

« L'amendement qui nous est présenté tient compte de la remarque que je viens de formuler et il en atténue beaucoup la portée. Je voulais le dire en commençant ce commentaire.

« Nos collègues, les rapporteurs spéciaux compétents, MM. Yvon Collin et Roland du Luart, avaient formulé les mêmes observations.

« Mes chers collègues, nous avons donc plutôt des raisons de nous réjouir de l'amendement par lequel le Gouvernement modifie son propre dispositif, même s'il est vrai que c'est au prix d'une hausse de tarif, d'une taxe, qui est certainement un pis-aller.

« Monsieur le ministre, nous connaissons tous les contraintes qui existent dans le secteur de la navigation aérienne, en particulier sur les petites et moyennes compagnies, je parle de celles qui existent encore et dont le sort est souvent problématique voire tragique. Il serait souhaitable que vous puissiez, si c'est possible, nous indiquer quelles sont les perspectives.

« Nous avons vu, dans le projet de loi de finances rectificative de 2003, qu'il était question de créer une nouvelle taxe sur les nuisances aéroportuaires. Les contributeurs vont être les mêmes. Nous vous demandons donc de nous apporter quelques éclaircissements.

« Cela dit, la commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° I-275 » .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

1. La clôture du compte d'affectation spéciale

Le présent article constitue une préfiguration de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). En effet, dans la maquette présentée au Parlement le 16 juin 2004, il est prévu une disparition du FIATA en 2006. En conséquence, la présentation de cet article dans le présent projet de loi de finances est une anticipation.

On peut remarquer qu'un article de loi de finances est bien nécessaire. En effet, l'article 19 de la LOLF, qui reprend les dispositions l'article 23 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, précise que « Les comptes spéciaux ne peuvent être ouverts que par une loi de finances ». En vertu de la règle du parallélisme, une loi de finances est également nécessaire pour les clôturer.

2. La budgétisation des ses moyens

Si le compte d'affectation spéciale est clôturé dès 2005, les missions du FIATA ne disparaissent cependant pas. Ainsi, en ce qui concerne ses missions « traditionnelles » , un chapitre 59-04 est créé sur le budget du ministère des transports, qui les assume pour un an dans l'attente de la réforme de ce ministère suite à la mise en oeuvre de la LOLF.

Le II du présent article prévoit donc la reprise par le budget général des missions du FIATA , et l'affectation à son bénéfice au 1 ^er janvier 2005 du solde du compte d'affectation spéciale.

A l'opposé, et de manière cohérente, la politique de continuité territoriale est déplacée sur les crédits du ministère de l'outre-mer.

En conséquence, les crédits consacrés en 2005 aux anciennes missions du FIATA seraient répartis comme indiqué dans le tableau suivant.

Dépenses en CP du chapitre 59-04 : évolution 2004-2005

(en millions d'euros)

	LFI 2004	Mesures nouvelles PLF 2005	PLF 2005	Evolution
Subventions aux entreprises de transport aérien	28	- 6,5	21,5	-23,21 %
Dépenses directes de sûreté	9,1	- 0,32	8,78	- 3,52 %
Subventions aux gestionnaires d'aérodromes	44,9	2,1	47	4,68 %
Continuité territoriale outre-mer	30	- 30	0	Sur le budget de l'outre-mer
Dépenses directes de l'Etat relatives au péril aviaire	1	0	1	0 %
Dépenses directes de sûreté	5	0,5	5,5	10 %
TOTAL	118	- 34,22	83,78	- 29 %

On constate donc une baisse de 29 % des moyens de l'ex-FIATA pour 2005. Il faut cependant tenir compte de la « perte » des 30 millions d'euros de la continuité territoriale.

En ce qui concerne la baisse des dotations sur les autres politiques du FIATA, le rapporteur des crédits de l'aviation civile, notre collègue Yvon Collin, relève dans sa note de présentation les éléments suivants :

« le « chapitre 01 », qui correspond aux subventions aux entreprises de transport, connaît une baisse sensible, de 23,21 %. Interrogés par votre rapporteur spécial, les services de la DGAC ont indiqué que cette baisse était due à deux éléments. D'une part, l'année 2004 avait vu une progression très forte, puisque cette ligne budgétaire était passée de 16 millions d'euros en 2003, à 28 millions d'euros en 2004 , ce qui s'expliquait, d'une part, par des projets relativement lourds (comme le « hub » de Clermont-Ferrand), qui n'avaient pas connu le succès escompté, d'autre part, à un report de crédits important des années antérieures, qui permettait de limiter les demandes en 2005. En conséquence, les sommes proposées à ce titre pour 2005 devraient permettre à la nouvelle ligne budgétaire d'assurer toutes les missions du FIATA, et rester dans un « bon niveau », si l'on excepte l'année 2004, relativement exceptionnelle ».

En conséquence, il semble que la baisse des crédits pour 2005 ne soit pas une « préfiguration » de baisses futures.

3. Quel financement ?

La règle de non affectation interdit d'établir, au sein du budget général, un lien entre les recettes et les dépenses . En conséquence, on ne peut pas dire que les missions assurées par le FIATA resteront financées par la taxe de l'aviation civile. Ainsi, l'article 39 du présent projet de loi de finances prévoit que la taxe d'aviation civile est désormais répartie entre le budget annexe de l'aviation civile et le budget général, et l'article 40 établit de nouvelles quotités.

Or une comparaison des montants permet d'affiner l'analyse :

- avec une quotité de répartition pour le budget général égale à 34,42 %, le budget général devrait recevoir un surcroît de recettes de 113,79 millions d'euros;

- ce montant correspond exactement aux missions du chapitre 59-04 (83,78 millions d'euros), si on y ajoute les 30 millions d'euros de la continuité territoriale outre-mer, soit 113,78 millions d'euros en crédits de paiement.

Ainsi, on peut penser que, pour 2005 en tout cas, la taxe d'aviation civile continue de financer, via le budget général, les actions actuellement effectuées par le FIATA .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'article 21 de la LOLF expose les règles générales relatives aux comptes d'affectation spéciale : « Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions fixées par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

De fait, il peut sembler que le mode de financement du FIATA, assis sur une fraction de la taxe de l'aviation civile, n'est pas sans lien avec les actions qu'il a été amené à financer , comme le subventionnement à des lignes aériennes ou des dépenses de sécurité dans les aéroports. La seule exception serait la politique de continuité territoriale : il est en effet difficile de trouver alors une telle « relation directe », puisqu'il s'agit d'une politique spécifique qui, à l'origine, devait être financée par une dotation indépendante.

L'existence d'une « relation directe » entre le mode de financement du FIATA et ses missions est, selon votre rapporteur général, certaine, sauf à prendre cette expression dans un sens extrêmement restrictif.

Cependant, deux éléments doivent être relevés :

- d'une part, on peut voir dans cette suppression du compte d'affectation spéciale une volonté de clarification et de simplification . En effet, il apparaît que les missions du FIATA peuvent également être exercées dans le cadre du budget général, sans que leur efficacité ne soit remise en cause. Dans la nouvelle maquette budgétaire, les crédits du FIATA et du ministère des transports seraient placés dans un programme « transport aérien » de la mission « transport » pour la partie régalienne , alors que subsisterait le budget annexe de l'aviation civile pour les activités de prestations de services ;

- d'autre part, les termes de la LOLF, qui appellent à une « relation directe », peuvent impliquer l'existence d' un lien en termes dynamiques entre la recette et la dépense . En effet, il faut, avant d'engager les dépenses, constater les recettes afin de ne pas déplacer le plafond autorisé. Or force est de constater que les missions assurées par le FIATA et les recettes, dépendantes de l'évolution du transport aérien, sont en règle générale corrélées de manière négative. Ainsi, la crise que traverse le secteur depuis 2001 a conduit à de fortes hausses de la quotité attribuée au FIATA, ainsi qu'à un taux plus élevé pour la taxe d'aviation civile. En conséquence, il serait budgétairement dangereux de laisser une ressource peu dynamique financer des besoins en croissance.

Pour autant, votre rapporteur général peut comprendre les inquiétudes formulées par certains élus à propos de cet article . En effet, la budgétisation du FIATA signifie également la possibilité, en cours d'année, de geler les sommes nécessaires aux lignes d'aménagement et à la sécurité des aéroports. Il conviendra donc d'être particulièrement attentif à l'évolution des crédits inscrits dans les prochaines lois de finances, ainsi qu'à leur utilisation, afin que la simplification introduite par le présent article ne se fasse pas au détriment de l'aménagement du territoire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ³¹² Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003.

* ³¹³ Rapport n° 73, annexe 18 (2003-2004).