3. L'AFD : une capacité d'investissement en hausse, mais davantage assise sur des ressources de marché
a) L'évolution des concours financiers dans le cadre du nouveau Plan d'action stratégique
L'AFD, consacrée comme « opérateur-pivot » de l'aide française depuis la réforme du dispositif en 1998, représente plus du quart de l'aide bilatérale et contribue par ses concours financiers à la réalisation de projets productifs, publics ou privés 60 ( * ) . Elle intervient dans 41 des 48 pays classés par l'ONU comme pays à très faible revenu et emploie 1.366 personnes (dont 700 expatriés dans les Etats étrangers et l'outre-mer), de statut privé depuis 1996. Elle possède 42 agences dans le monde et 2 agences des instituts d'émission.
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Principaux instruments d'intervention (hors DOM-TOM) |
Conditions |
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Aide-projet |
Dons-projets |
Financement de projets relevant des Etats dans les PMA |
Concessionnalité de 100 % |
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Prêts souverains |
Prêts accordés dans les PRI (Etat ou secteur para-public). |
Durée de 15 à 30 ans dont 3 à 10 de différé. Taux de 1 à 5,5 %. Concessionnalité de 35 % |
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Prêts très concessionnels |
Prêts accordés dans certains PMA (Etat ou para-public) |
Concessionnalité de 65 % |
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Prêts non souverains |
Prêts accordés aux entreprises publiques marchandes |
Durée de 8 à 20 ans dont 3 à 7 de différé. Taux de 2,5 à 5,5 %. Concessionnalité de 35 ou 50 % |
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Prêts à conditions de marché |
Financement de projets rentables économiquement |
Durée de 8 à 12 ans dont 2 à 3 de différé. Taux de marché donc concessionnalité nulle |
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Protocoles du Trésor |
Gestion pour le compte de l'Etat |
Concessionnalité variable |
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Ajustement structurel |
Subventions d'ajustement |
Subventions accordées aux PMA |
Concessionnalité de 100 % |
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Prêts d'ajustement |
Prêts accordés aux PRI |
35 % d'élément don concessionnel |
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Les engagements globaux du groupe ont atteint 2 milliards d'euros en 2003 , dont un prêt d'ajustement structurel de 500 millions d'euros accordé au Liban, en application de l'article 59 de la loi de finances rectificative pour 2002. Les objectifs quantitatifs de production d'engagements du plan d'orientation stratégique (POS) ont été dépassés , grâce à un effet de levier 61 ( * ) meilleur que prévu, mais pour un volume global inférieur de 14,6 % à celui atteint en 2002 (respectivement 1.411 millions d'euros et 1.652 millions d'euros). Hors ajustement structurel et initiative PPTE, l'Agence a ainsi engagé 815 millions d'euros de financements dans les pays étrangers, pour un objectif de 752 millions d'euros dans le POS, et 596 millions d'euros de prêts dans les DOM-TOM (42,2 % des engagements). L'activité de garantie, nouveau type d'intervention prévu par le POS, n'a cependant pas connu le succès escompté (9 millions d'euros, très inférieur à l'objectif de 50 millions d'euros), du fait de l'absence de bonification offerte par cet instrument. De même, les prêts très concessionnels, instrument adapté aux pays les moins avancés, n'ont atteint que 8 millions d'euros , pour un objectif de 75 millions d'euros projeté dans le POS. Les prêts concessionnels souverains ont en revanche largement dépassé les espérances, avec 331 millions d'euros engagés contre 250 millions d'euros prévus dans le POS.
L'année 2004 devrait confirmer cette tendance globale avec un montant prévisionnel d'engagements dans les Etats étrangers de 975 millions d'euros, soit près de 50 % de plus que l'objectif correspondant du POS. Les montants attendus dans les DOM-TOM devraient pour leur part fortement diminuer, à 424 millions d'euros contre 468 millions d'euros inscrits au POS, suite à la cession de plusieurs établissements de crédit locaux 62 ( * ) .
Les concours sont désormais davantage concentrés : l'Afrique subsaharienne est une priorité confirmée puisqu'elle a reçu 77 % du montant des subventions et 46 % des engagements (hors C2D) en 2003. Le Maghreb est la deuxième grande zone d'intervention avec 30 % des engagements (prêts exclusivement). L'AFD intervient par ailleurs ponctuellement dans une dizaine de pays. Le montant moyen des projets a quant à lui augmenté de moitié en deux ans (10,5 millions d'euros en 2003, 9,3 millions d'euros en 2002 et 7 millions d'euros en 2001), conformément aux orientations du POS, afin d'assurer une baisse des coûts de transaction et une meilleure efficacité de l'aide.
Le POS s'est également traduit par la mise en place d'une direction stratégique et une implication de l'Agence dans la préparation et le déroulement du sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg et de celui sur l'eau à Kyoto. Elle a également contribué au soutien de la France au NEPAD, dans le cadre de la présidence française du G8 en 2003, en organisant une rencontre à haut niveau des agences de développement sur ce thème.
b) Les sources de financement de l'AFD
Les activités pour compte propre de l'AFD sont financées selon six sources : des subventions budgétaires émanant du chapitre 68-93 du budget du ministère des affaires étrangères, des emprunts que l'AFD lève sur le marché et dont les intérêts sont bonifiés par le Trésor (ramenant ainsi leur coût à 0,25 %) au gré des échéances, des emprunts auprès du Trésor d'une durée de 30 ans (dont 10 ans de différé à 0,25 %), des emprunts levés sur les marchés sans la garantie de l'Etat, des reprises au cas par cas sur les provisions constituées dans les années antérieures, et depuis 2004, le réinvestissement dans les concours de la moitié du résultat de l'exercice précédent.
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Origine et évolution des ressources de l'AFD depuis 1999 (en millions d'euros) |
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1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
Evolution 2000/ 2005 |
Evolution 2004/ 2005 |
|
Ressources de marché bonifiées par le Trésor |
435 |
602 |
463 |
443 |
486 |
490 |
600 |
stable |
22,4 % |
|
Emprunts auprès du Trésor à 0,25 % |
118 |
136 |
79 |
106 |
74 |
100 |
100 |
-26,5 % |
stable |
|
Ressources budgétaires MAE |
188 |
177 |
180 |
174 |
182 |
66 |
110 |
-37,9 % |
66,7 % |
|
Ressources à conditions de marché |
291 |
242 |
297 |
323 |
806 |
235 |
285 |
17,8 % |
21,3 % |
|
Utilisation des provisions AFD |
|
|
|
|
|
115 |
51 |
- |
-55,6 % |
|
Contribution sur résultat |
|
|
|
|
|
90 |
60 |
- |
-33,3 % |
|
Total |
1.032 |
1.157 |
1.019 |
1.046 |
1.548 |
1.096 |
1.206 |
4,2 % |
10 % |
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Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
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Les ressources de l'AFD ont connu une forte progression en 2003 dans la perspective du prêt d'ajustement structurel au Liban (l'effort supplémentaire a été sollicité auprès des marchés financiers), pour retrouver en 2004 un niveau plus conforme à la moyenne des années antérieures. Les bons résultats financiers dégagés par l'Agence lui permettront d'accroître substantiellement ses ressources en 2005. La part des ressources d'origine budgétaire tend à diminuer fortement depuis deux ans , après s'être stabilisée dans une fourchette de 16 à 18 %, pour représenter moins de 10 % des ressources globales en 2005. Le recours aux ressources de marché est par conséquent plus important , en particulier les emprunts de marché bonifiés par le Trésor, qui progressent de plus de 35 % entre 2002 et 2005 et représentent la moitié des ressources globales de l'Agence.
Cette optimisation des ressources, logique compte tenu du contexte budgétaire contraint, constitue une démarche saine et est concevable tant que l'AFD affiche de bons résultats financiers, mais son éventuelle pérennisation, considérant en particulier les contraintes prudentielles propres aux établissements de crédit, ne devra pas s'effectuer au détriment de la composante « dons » des concours , qui est un instrument privilégié de l'aide aux pays pauvres d'Afrique subsaharienne. Votre rapporteur spécial sera donc vigilant sur l'utilisation de ces ressources, afin que la dimension bancaire de l'AFD ne prenne pas trop le pas sur sa vocation d'opérateur du développement, et que les priorités géographiques de la France soient préservées.
Les dotations que le MAE consacre à l'AFD présentent une situation contrastée dans le projet de loi de finances pour 2005 : les AP sont stables à 170 millions d'euros, mais les CP s'inscrivent en forte baisse de 30,4 % pour s'établir à 110 millions d'euros. Ce nouveau décalage élevé entre AP et CP n'est pas de très bon augure pour le financement des dons en fin d'exercice 2005 , d'autant que les résultats de l'Agence seront sollicités pour compléter le financement des C2D.
c) Une situation financière saine mais des risques encore relativement concentrés
Le Trésor rappelle que la situation financière du groupe AFD fin 2003 est saine :
- le ratio de solvabilité demeure élevé : 37,1 % fin 2003 contre 38,6 % fin 2002 et 37,3 % fin 2001, le minimum réglementaire posé par le ratio Cooke étant de 8 %. Le ratio relatif au contrôle des grands risques est également respecté par le groupe ;
- le recouvrement de créances est satisfaisant, compte tenu des importants risques inhérents au financement de projets dans les pays en développement. Le taux des impayés s'est amélioré par rapport à 2002 mais demeure en-deça de celui atteint en 2001 puisqu'il représentait respectivement 7,3 %, 12 % et 11 % à l'issue de chacun des trois derniers exercices. Les impayés non souverains sont provisionnés à hauteur de 86 % de l'encours douteux fin 2003 ;
- concernant l'Agence stricto censu , les principaux risques pondérés 63 ( * ) (au sens du règlement 93-05 du 21 décembre 1993 du Comité de la réglementation bancaire et financière) sur les plus gros emprunteurs concernaient fin 2003 la Tunisie avec 599 millions d'euros, le Maroc avec 554 millions d'euros, et le Vietnam avec 319 millions d'euros. Cette relative concentration des risques bancaires sur un petit nombre de pays avait motivé la décision du CICID du 11 décembre 2002, consistant à autoriser l'Agence à accorder des prêts à certains pays hors ZSP , jugés importants pour les intérêts géopolitiques de la France et pour la cohérence de l'action de l'AFD.
Le bilan du groupe AFD est déterminé à 94 % par celui de l'Agence et s'élève à 17,2 milliards d'euros (17,5 milliards d'euros fin 2002), dont 11,6 milliards d'euros d'encours brut de prêts pour compte propre (incluant 6,4 milliards d'euros de prêts souverains). Le total de bilan de la seule Agence est de 16,2 milliards d'euros, dont les deux tiers sont constitués d'encours de prêts pour compte propre, soit 10,9 milliards d'euros.
L'encours net de prêts du groupe, qui s'élève à 11,1 milliards d'euros, se décompose de la façon suivante : 7,1 milliards d'euros pour les risques de l'Agence (3,9 milliards d'euros pour les Etats Etrangers et 3,2 milliards d'euros pour les DOM-TOM) ; 2,6 milliards d'euros de prêts d'ajustement structurels garantis par l'Etat et 1,2 milliard d'euros de prêts remis par l'Etat (décisions de Dakar et la Baule). Le reste de l'actif du groupe comprend 2,2 milliards d'euros de protocoles du Trésor ; 2 milliards d'euros au titre de la gestion de la contribution française à la Facilité de réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) du FMI ; 600 millions d'euros de portefeuille d'investissements et 700 millions d'euros de trésorerie.
Enfin d'après les données du rapport annuel de l'AFD, le résultat net part du groupe était de 58,5 millions d'euros en 2003, en hausse de 56 % par rapport à 2002 . Le résultat courant avant impôts a quant à lui augmenté de 62,1 % pour atteindre 170,3 millions d'euros. Le coût du risque s'est élevé à 14,9 millions d'euros, en forte baisse par rapport à 2002 (98,8 millions d'euros) 64 ( * ) . Le retour sur fonds propres 65 ( * ) (résultat net rapporté aux capitaux propres) s'établit à 5,1 % et progresse par rapport à 2002 (3,4 %), mais ne saurait être comparé aux normes prévalant pour des banques beaucoup plus diversifiées du secteur privé. Le coefficient d'exploitation , calculé en rapportant les charges générales d'exploitation au produit net bancaire, est stable à 42,1 %, soit un niveau que l'on peut considérer comme très satisfaisant .
Le rapport annuel pour 2003 précise également que l'Etat a demandé, à titre exceptionnel, que l'AFD contribue pour un montant de 90 millions d'euros à l'accroissement de l'effort de la France en matière d'APD. Ce montant a été inscrit en charges exceptionnelles de l'exercice 2003. Une convention relative à la mise en oeuvre de l'initiative bilatérale additionnelle de réduction de la dette des pays pauvres très endettés a en outre été signée le 29 décembre 2003 entre l'Etat et l'AFD. Cette convention prévoit l'octroi de la garantie de l'Etat, pays par pays, à l'encours aux risques de l'AFD entrant dans le périmètre du mécanisme, à partir de l'atteinte du point d'achèvement par le pays bénéficiaire. En contrepartie de cette garantie de l'Etat ou de toute mesure de refinancement décidée par l'Etat (Club de Paris, remise de dette), la convention prévoit le reversement par l'AFD d'un montant équivalent à l'ensemble des provisions constituées dans ses comptes au regard du risque concerné.
Afin d'équilibrer son bilan, l'AFD fait appel au marché obligataire pour un montant annuel d'environ 500 millions d'euros. Il convient à cet égard de relever que le groupe a fait cette année preuve d'une grande innovation en la matière, en étant le troisième émetteur et le deuxième établissement de crédit (avec la Caisse nationale des caisses d'épargne) en France à recourir aux nouveaux « titres super subordonnés » 66 ( * ) , introduits par l'article 61 de la loi du 1 er août 2003 de sécurité financière. Cette émission, préalablement soumise à l'approbation du Conseil de surveillance, a été réalisée en avril 2004 pour un montant de 300 millions d'euros, et comporte deux coupons. L'un, fixe, à un taux de 4,605 %, et l'autre variable, au taux Euribor 3 mois majoré de 1,32 %. Ces titres présentent en particulier l'avantage de pouvoir être assimilés à des fonds propres de base (bien qu'ils ne soient comptablement pas considérés comme des titres de capital), et permettent donc à l'AFD, soumise au régime prudentiel des établissements de crédit, d'accroître son « tiers one » sans procéder à une augmentation de capital juridiquement contraignante et coûteuse pour l'Etat.
d) Ventilation géographique et sectorielle des projets
Selon les informations fournies par son rapport annuel pour 2003, l'Afrique subsaharienne demeure la priorité de l'AFD et l'Agence lui a consacré plus des trois quarts de ses subventions en 2003. L'activité de crédit et de garantie est en revanche plus limitée, puisque cette zone géographique a représenté environ 35 % des engagements. Ce constat est à rapprocher des observations que le directeur général de l'Agence avait formulées auprès de votre rapporteur spécial fin 2002. Il en ressortait que l'apparent désengagement de l'Afrique pour l'activité de prêts vient de ce qu'un grand nombre de pays de la ZSP ne sont plus autorisés à emprunter auprès de l'AFD, du fait des décisions successives concernant le traitement de la dette (Dakar 1, Dakar 2, initiative PPTE), qui ont manifesté la baisse de la solvabilité de ces pays. Aussi la ZSP est-elle perçue par l'Agence comme « à la fois trop large pour les subventions et trop étroite pour les prêts », ce qui l'a conduite à ne pouvoir traduire sa priorité africaine, mise en exergue dans le Plan d'orientation stratégique, que par une concentration des subventions sur ce continent , et à obtenir de pouvoir intervenir en prêts en dehors de la ZSP.
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Répartition géographique des engagements du groupe hors garantie en 2003 (en millions d'euros) |
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|
En volume |
En part |
||||||||
|
Afrique subsaharienne |
377,4 |
27,3 % |
||||||||
|
Maghreb-Liban et territoires palestiniens |
724,0 |
52,4 % |
||||||||
|
Asie |
113,5 |
8,2 % |
||||||||
|
Amérique, Pacifique et Caraïbes |
12,1 |
0,9 % |
||||||||
|
Non ventilé (dont PROPARCO) |
153,4 |
11,1 % |
||||||||
|
Total |
1 380,4 |
100 % |
||||||||
|
Source : ministère des affaires étrangères |
||||||||||
|
Engagements du groupe AFD (prêts à PROPARCO compris) dans les Etats étrangers au titre de l'aide-projet et des concours d'ajustement structurel de 2000 à 2003 (en millions d'euros) |
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|
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|||||
|
Aide-projet |
Dons-projets concessionnels |
174 |
166 |
160 |
176 |
|||||
|
Prêts-projets concessionnels |
345 |
335 |
373 |
435 |
||||||
|
Dont : - souverains |
312 |
293 |
296 |
339 |
||||||
|
- non-souverains |
33 |
42 |
77 |
96 |
||||||
|
Prêts-projets non concessionnels |
185 |
158 |
152 |
195 |
||||||
|
Dont : - souverains |
- |
6 |
- |
43 |
||||||
|
- non-souverains |
185 |
152 |
152 |
152 |
||||||
|
Sous-total |
704 |
658 |
686 |
804 |
||||||
|
Ajustement Structurel |
Dons d'ajustement structurel |
20 |
29 |
11 |
46 |
|||||
|
Prêts d'ajustement structurel |
- |
- |
183 |
500 |
||||||
|
Sous-total |
20 |
29 |
194 |
546 |
||||||
|
PPTE |
|
- |
3 |
28 |
30 |
|||||
|
Garanties |
- |
- |
37 |
9 |
||||||
|
|
Total |
724 |
690 |
944 |
1.389 |
|||||
|
Source : ministère des affaires étrangères |
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L'engagement de l'AFD dans les nouveaux pays de la ZSP que sont le Soudan et le Yémen est encore très limité, puisqu'il ne comprend qu'un fond d'études et de préparation de projet, initié en 2003 au profit du Soudan pour un montant de 300.000 euros . Le champ d'intervention de l'Agence a en revanche été étendu, le 12 décembre 2003, à six nouveaux Etats n'appartenant pas à la ZSP : l'Egypte, la Jordanie, la Syrie, la Turquie, la Chine et la Thaïlande. Un premier concours a été octroyé à la Chine en 2004 pour un projet routier au Yunnan, dans le cadre d'un cofinancement avec les autorités nationales et la Banque asiatique du développement. La participation de l'AFD s'élève à 35 millions d'euros et les décaissements n'ont pas encore commencé.
La ventilation sectorielle des concours accordés par le groupe manifeste la prépondérance des infrastructures et du développement urbain, domaine d'intervention traditionnel de l'Agence et sur lequel elle dispose de réels avantages comparatifs.
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Ventilation des financements (crédits, donc, réallocation des C2D) du groupe AFD par secteur en 2003 (en millions d'euros) |
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|
Secteur |
Montant |
Part du total |
|
Développement urbain |
188 |
20 % |
|
Eau potable et assainissement |
117 |
12 % |
|
Transport |
85 |
9 % |
|
Energie |
75 |
8 % |
|
Autres infrastructures |
39 |
4 % |
|
Total aménagement du territoire, infrastructures et développement urbain |
504 |
53 % |
|
Secteur bancaire et financier |
153 |
16 % |
|
Industrie |
72 |
8 % |
|
Développement rural et environnement |
68 |
7 % |
|
Total secteurs productifs |
293 |
31 % |
|
Santé |
56 |
6 % |
|
Education |
55 |
6 % |
|
Total développement humain |
111 |
12 % |
|
Divers |
39 |
4 % |
|
Total |
947 |
100 % |
|
Source : rapport annuel 2003 de l'AFD |
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Le taux global de décaissement des projets vivants ressort à 36 %, ce qui est d'après l'Agence proche des standards de la Banque mondiale . Les taux cumulés les plus significatifs par région sont les suivants : 37 % pour l'Afrique de l'ouest, 35 % pour le Maghreb, 40 % pour l'Afrique centrale et australe, 23 % pour l'Amérique latine et les Caraïbes (le plus bas), 48 % pour le Pacifique (le plus élevé), qui concerne principalement les TOM.
Les données figurant dans le tableau ci-après sont distinctes du taux de décaissement cumulé pour tous les projets vivants, car elles correspondent au cumul des versements effectués fin août 2004 pour les seuls nouveaux projets lancés annuellement depuis 2000.
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Engagements et versements réalisés sur les nouveaux projets à fin août 2004 |
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|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
Nombre de nouveaux concours |
56 |
61 |
57 |
32 |
34 |
|
Engagements bruts en millions d'euros |
402,9 |
431,4 |
527,4 |
652,1 |
213,5 |
|
Versements en millions d'euros |
161,6 |
126,4 |
110,1 |
14,5 |
0,1 |
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Exemple de lecture : à fin août 2004, les versements effectués au titre des nouveaux projets lancés en 2003 s'élevaient à 14,5 millions d'euros. Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
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e) La nouvelle méthode de notation des projets
Un nouveau dispositif de notation des projets, inspiré de celui utilisé par la Banque mondiale, a été mis en place en 2003 et a livré de riches enseignements (cf. encadré ci-après). Il impose un effort d'analyse et de remise en cause, mais ne saurait se substituer à une évaluation externe et indépendante, Votre rapporteur spécial sera à l'avenir attentif, lors de ses futures missions de contrôle, à ce que les établissements locaux lui communiquent la notation afférente aux projets contrôlés. Lors de la mission de contrôle qu'il a réalisée en février dernier dans quatre pays d'Afrique de l'ouest, seule l'agence de Dakar a pris l'initiative de lui remettre cette évaluation des projets. La démarche structurée de l'AFD pourrait également inspirer les SCAC, qui réalisent déjà une notation de leurs projets mais selon une approche sans doute moins rigoureuse et objective.
Les réponses du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial introduisent toutefois un doute sur les réelles priorités géographiques de l'Agence. Compte tenu de la plus grande concentration des projets à risques en Afrique subsaharienne, la récente extension du périmètre d'intervention de l'AFD est en effet perçue comme le moyen permettant de rééquilibrer le portefeuille de projets au profit des régions considérées comme plus fiables , telles que le bassin méditerranéen et l'Asie du sud-est. Votre rapporteur spécial s'interroge sur les conséquences de cette orientation et relève que :
- l'amélioration de la qualité globale des projets constitue un objectif nécessaire et auquel votre rapporteur spécial souscrit, mais il ne saurait tenir lieu de justification exclusive pour un relatif désengagement des pays les plus pauvres d'Afrique ;
- si l'on considère cette annonce d'une croissance des engagements hors d'Afrique subsaharienne, les moindres marges de manoeuvre dont dispose l'AFD pour l'octroi de subventions (assises sur des ressources budgétaires limitées) par rapport aux prêts, et le transfert progressif à l'AFD de certains secteurs sur lesquels était positionné le FSP, conformément aux orientations décidées par le CICID du 20 juillet 2004, on est en droit de se demander comment la priorité gouvernementale de soutien à l'Afrique subsaharienne pourra être respectée... Si ce n'est en ne faisant que poursuivre l'effort extra-budgétaire d'allègement de la dette de ces pays, au détriment des projets financés par subventions ou à des conditions très concessionnelles.
La nouvelle méthode de notation des projets de l'AFD
1 - Principes et méthodologie
L'AFD a mis en place en 2002 un dispositif interne de notation interne des projets visant au double objectif d'amélioration du pilotage des opérations et de renforcement du suivi général du portefeuille de projets. La méthodologie retenue, qui s'inspire du système mis en place par la Banque mondiale depuis 1996, repose sur un système de notation, sur une échelle de quatre niveaux (A, B, C, D), de deux « thèmes globaux » d'appréciation (objectifs et mise en oeuvre) et de onze « critères spécifiques » d'exécution. Les notes ainsi attribuées sont ensuite synthétisées en une note globale du projet. Ce dispositif est pleinement opérationnel depuis 2003 et fait l'objet d'une communication au conseil de surveillance depuis cette année.
Le but de l'exercice est donc d'identifier les opérations risquant de ne pas atteindre leurs objectifs de développement et/ou rencontrant des problèmes sérieux dans leur mise en oeuvre, ainsi que les éléments de faiblesse et les facteurs de risque susceptibles de les affecter.
Ce système permet de définir deux types de projets : les projets « à problèmes » , pour lesquels des difficultés sérieuses sont constatées au niveau des objectifs et/ou de la mise en oeuvre (le projet est noté C ou D sur au moins un des deux thèmes globaux) ; et les projets « à surveiller » , notés A ou B mais dont on peut craindre qu'ils deviennent « à problèmes » en raison des éléments de risque identifiés au niveau des critères spécifiques. La notation défavorable de 3 critères (ou plus) classe automatiquement un projet noté A ou B en projet « à surveiller ». Le total des projets « à problèmes » et « à surveiller » constitue le portefeuille « en risque ».
Les notations sont le résultat d'un processus contradictoire : proposées par les responsables du suivi du projet dans les agences locales de l'AFD et par le chef du projet au siège, elles sont ensuite soumises, pour validation, au coordinateur régional. Elles sont actualisées au retour de chaque mission de supervision (ou dès que tout événement dans le déroulement du projet justifie une modification de sa notation) et systématiquement deux fois par an, à l'occasion de revues générales de portefeuille organisées par les départements géographiques de l'AFD. En 2003, ces revues ont été réalisées en février-mars et octobre-novembre
2 - Evolution de la qualité du portefeuille et comparaison par rapport à la Banque mondiale
La revue générale du portefeuille de projets réalisée en octobre - novembre 2003 a porté sur 266 projets notés, représentant un montant total d'engagements de 2,5 milliards d'euros. 83 projets en situation de risque, représentant 31% du portefeuille de projets en exécution, ont été recensés , dont 64 projets « à problèmes » (24% des projets notés) et 19 projets « à surveiller » (soit 7% des projets notés). En volume, les engagements en situation de risque représentent près de 560 millions d'euros, soit 22% du total des engagements en cours de mise en oeuvre (dont 15% « à problèmes » et 7% « à surveiller »).
Parmi les facteurs les plus notables influant sur la notation des projets, il convient de relever :
- la localisation des projets : la proportion de projets en risque est sensiblement plus élevée en Afrique subsaharienne (35 %), où sont concentrés plus des deux tiers des projets, et particulièrement en Afrique de l'ouest (38 %) ;
- de manière moins marquée, le domaine d'intervention : les projets d'infrastructures ont des performances inférieures (35 % de projet en risque) aux projets de développement rural et du secteur financier (21 % de projet en risque) ;
- l'ancienneté des projets : la proportion de projets en risque croît avec le temps. Elle atteint 41 % pour les projets compris entre 4 ans et 6 ans et 48 % pour les projets de plus de 6 ans ;
- la taille des projets : 43 % des projets de moins de 5 millions d'euros sont signalés en risque, contre 28 % pour les projets compris entre 5 et 10 millions d'euros et 17 % pour les projets supérieurs à 10 millions d'euros. Cependant, ce critère ne constitue pas à lui seul un facteur explicatif, dans la mesure où il est interdépendant des autres facteurs : il y a proportionnellement plus de « petits » projets en Afrique Subsaharienne et parmi les projets anciens ;
- la maîtrise d'ouvrage : 63% des projets en risque sont notés négativement sur ce critère).
Dans ses deux principales régions de croissance et d'extension de son champ d'intervention (Méditerranée et Asie), l'AFD enregistre des résultats comparables à ceux de la Banque mondiale . En Afrique subsaharienne, la performance de l'AFD se situe entre celle que connaissait la Banque mondiale en 1996 - 1997, au moment de la mise en place de son dispositif de notation des projets (40% de projets en risque) et celle à laquelle elle est parvenue en 2001 - 2002, dernière année de référence connue (25 % de projets en risque).
Globalement, sur la base de la répartition géographique actuelle de son portefeuille, une performance équivalente à celle de la Banque mondiale impliquera, pour l'AFD, de réduire de 31 % à 23 % la proportion de ses projets classés en risque , ce qui représente un peu plus de vingt projets à améliorer ou à sortir du portefeuille. Cette action doit porter, pour l'essentiel, sur l'Afrique subsaharienne.
Le simple fait de mettre en place un dispositif normalisé de suivi de la qualité des projets a été, en soi, un facteur d'amélioration de cette dernière. En témoigne l'évolution constatée en 2003 : entre la revue de février - mars 2003 et celle d'octobre - novembre 2003, le nombre de projets en risque a été réduit de 26 % (en net, 17 projets en risque ont été sortis du portefeuille et 12 ont été redressés). La proportion de projets en risque a ainsi diminué de 39 % à 31 % et leur nombre de 112 à 83. Sur les 84 projets « à problèmes » de mars 2003, 17 ont été sortis du portefeuille et 21 ont été améliorés, soit un taux de « pro-action » de 45 %.
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Revue interne de la qualité des projets en exécution (hors Côte d'Ivoire) - Année 2003 |
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Nombre de projets analysés |
A |
B |
C |
D |
Projets à problèmes (C et D) |
Projets A et B à surveiller |
Total projets en risque |
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Moyenne Afrique de l'ouest |
98 |
15 % |
56 % |
29 % |
0 % |
29 % |
9 % |
38 % |
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Moyenne Afrique subsaharienne |
179 |
13 % |
60 % |
25 % |
1 % |
26 % |
8 % |
35 % |
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Moyenne tous Etats étrangers |
266 |
12 % |
64 % |
23 % |
1 % |
24 % |
7 % |
31 % |
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Source : document du conseil de surveillance de l'AFD du 29 avril 2004 |
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Afin de réduire la proportion de projets anciens, qui sont les plus risqués, une procédure spécifique d'examen des demandes de report de date limite de versement a été mise en place pour les projets signalés « à problèmes » . Au cours de l'année 2003, 11 projets « à problèmes » (sur les 17 sortis du portefeuille) ont fait l'objet d'annulations de reliquats, pour un montant de 7,9 millions d'euros, contre 18 projets notés A ou B, pour un montant de 1,6 million d'euros. Par ailleurs, la direction des Etats étrangers a commencé à procéder, en 2004, à un examen systématique des projets de plus de 6 ans afin d'éliminer du portefeuille ceux dont le prolongement ne se justifierait pas ou qui comporteraient un risque d'échec élevé.
L'augmentation de la taille moyenne des projets constitue l'un des axes du POS de l'AFD . Les objectifs dans ce domaine sont d'ores et déjà atteints et même dépassés . Cependant, l'AFD devra continuer de financer des projets de dimension modeste, particulièrement dans les PMA d'Afrique subsaharienne et d'Asie du Sud-Est, où elle ne peut intervenir qu'en subvention, dont la ressource est limitée.
Enfin, au plan géographique, la croissance et la diversification de l'activité de l'AFD dans ses nouveaux champs d'intervention devrait lui permettre de rééquilibrer progressivement la répartition de son portefeuille au bénéfice des régions Méditerranée et Asie du Sud-Est où elle enregistre, comme la Banque mondiale, des résultats nettement meilleurs qu'en Afrique subsaharienne. Il est cependant vraisemblable que l'AFD continuera d'enregistrer un différentiel entre ses résultats en nombre et ses résultats en engagements plus important que celui de la Banque mondiale, du fait de l'impossibilité d'intervenir autrement qu'en subvention, donc pour des montants plus faibles, dans la plupart des pays d'Afrique subsaharienne.
Source : réponses du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au questionnaire budgétaire
f) Les conséquences du CICID du 20 juillet 2004
Les récentes décisions du CICID du 20 juillet 2004 sont présentées comme une nouvelle étape du processus de rationalisation et de clarification engagé depuis la réforme du dispositif français de coopération initiée en 1999, et exercent des conséquences notables sur l'activité et l'environnement juridique de l'AFD. Elles renforcent le rôle d'opérateur pivot confié à l'Agence et ont également pour but de permettre un exercice plus clair de la tutelle du MAE sur l'AFD , notamment s'agissant des opérations financées sur des crédits budgétaires de ce ministère.
Cinq points du relevé de décisions concernent spécifiquement les relations entre l'Etat et l'AfD et leurs compétences respectives.
1 - La clarification des rôles et le transfert progressif à l'AFD de responsabilités de gestion et de conduite d'opérations
L'Etat détermine les orientations stratégiques de l'AFD, autorise les nouvelles opérations et fait procéder à leur évaluation. L'instruction et la mise en oeuvre des projets et programmes relèvent de l'Agence.
Une convention-cadre, qui entrera en vigueur au 1 er janvier 2005 , définira les relations entre l'Etat (MAE, MINEFI, et ministère de l'outre-mer) et l'AFD, ainsi que les régimes juridiques applicables aux opérations de l'agence : dons aux pays en développement ; prêts, avances, prises de participation et garanties ; opérations avec les collectivités d'outre-mer. La convention prévoira la possibilité pour un service de l'Etat de faire appel à l'AFD pour l'exécution d'opérations particulières et selon des modalités ad hoc .
Dans le respect de la convention-cadre, des contrats d'objectifs pourront être conclus entre un ministère et l'AFD afin d'organiser la mise en oeuvre de chacun des régimes prévus dans la convention générale. En particulier, un contrat d'objectifs sera signé avant la fin 2004 entre le MAE et l'AFD.
2 - La révision des statuts de l'AFD
En tant que de besoin, les statuts de l'AFD seront révisés de manière à permettre un meilleur pilotage de l'Agence :
- la définition des opérations gérées par l'Agence pourra être revue en fonction des modifications de ses relations avec l'Etat ;
- les activités du Conseil de surveillance seront recentrées sur les questions stratégiques et l'examen des projets les plus importants ;
- le Conseil de surveillance déléguera ses compétences à des comités d'engagements des projets pour l'approbation des projets de plus faible montant.
3 - Le rôle de l'ambassadeur
La convention-cadre entre l'Etat l'AFD définira les relations entre l'ambassadeur et les agences locales l'AFD et précisera notamment les points suivants :
- un avis conforme de l'ambassadeur est requis sur le cadre d'intervention de l'AFD dans chaque pays, qui découle des documents-cadres de partenariat. Pour les projets financés sur dons, il émet un avis à trois étapes des projets : lors de l'identification d'un nouveau projet, lors de l'engagement de cette opération et lors de son évaluation a posteriori ;
- l'ambassadeur est tenu informé des activités opérationnelles de l'AFD, des contacts entre l'agence locale et les autorités de l'Etat étranger, ainsi que des missions effectuées sur place par les agents du siège de l'AFD ; il reçoit copie, à sa demande, des documents transmis par l'AFD aux autorités étrangères ;
- l'ambassadeur est consulté sur les nominations des directeurs d'agence et émet un avis conforme sur leurs lettres de mission ; il transmet au directeur général de l'AFD un rapport annuel sur la manière de servir du chef d'agence ; le chef d'agence de l'AFD participe aux réunions de coordination tenues par l'ambassadeur et il contribue aux réflexions de l'ambassade sur les questions de coopération et de développement ;
- enfin l'ambassadeur cosigne avec le directeur général de l'AFD les conventions avec les Etats étrangers relatives aux opérations de dons et il est tenu informé de l'état d'avancement des opérations relevant de la loi bancaire.
4 - Les opérations déléguées à l'AFD
Un nouveau partage sectoriel des opérations financées sur dons est prévu entre le Fonds de solidarité prioritaire du MAE et l'AFD , conduisant à des transferts au profit de la seconde :
- le FSP interviendra sur les secteurs suivants : soutien à l'Etat de droit, à la réforme de l'Etat, à la gouvernance institutionnelle et financière et à la définition des politiques publiques ; soutien à la coopération décentralisée et non gouvernementale ; appui à la francophonie et à l'enseignement du français ; coopération culturelle et scientifique ; formation et enseignement supérieurs ; recherche ;
- l'AFD aura en charge les domaines suivants : agriculture et développement rural ; santé et éducation de base ; formation professionnelle ; environnement ; secteur privé ; infrastructures et développement urbain. Un certain nombre de projets de ces secteurs, actuellement gérés par le FSP, seront donc repris par l'AFD . La délégation d'activité pour les nouvelles opérations devra quant à elle pouvoir prendre effet dès 2005.
5 - L'évolution du dispositif d'assistance technique
Une mission d'étude a été confiée à MM. Edouard Wattez et Christian Connan, afin de définir les axes d'une réforme dans ce domaine, en vue de son renforcement. La répartition entre l'AFD et le MAE en matière d'assistance technique sera la suivante :
- relèvent du MAE, conformément à la nouvelle répartition des rôles, le conseil aux gouvernements étrangers (notamment, les assistants techniques placés directement auprès de membres de gouvernements), l'assistance technique dans les domaines de la gouvernance institutionnelle et financière, la définition des politiques publiques, l'État de droit, la réforme de l'État, la coopération culturelle et scientifique, l'appui à la francophonie et à l'enseignement du français, la formation et l'enseignement supérieurs, la recherche ;
- dans les secteurs gérés par l'AFD, l'assistance à la réalisation de projets et programmes sera mise en oeuvre par l'Agence, selon des modalités associant le GIP « France Coopération Internationale ». La mission d'étude formulera des propositions sur ce point.
* 60 En complément de ses interventions directes dans les Etats étrangers, l'AFD compte deux filiales : Proparco (détenu à 68%), établissement de crédit ayant vocation à financer le secteur privé et le Cefeb qui concourt à la formation et au perfectionnement de cadres de pays en développement occupant ou appelés à occuper des postes de responsabilité dans les services publics à vocation économique ou financière, les institutions financières de développement et les entreprises publiques ou privées.
* 61 Volume d'APD rapporté au coût pour l'Etat.
* 62 Ce processus de cession, conforme aux orientations du POS et à la lettre de mission du Directeur général de l'AFD, n'est pas encore achevé.
* 63 L'impact du prêt au Liban sur le bilan de l'Agence, décidé par la loi de finances rectificative de décembre 2002 , se limite à une augmentation des encours de 500 millions d'euros, mais pas du risque pondéré, le prêt étant intégralement garanti par l'Etat français. La première échéance en intérêts à fin août 2003 a été honorée à bonne date.
* 64 Selon les termes du rapport annuel 2003, « cette variation s'explique notamment par des reprises sur les provisions constituées pour couvrir le risque pays sur les activités de la filiale Proparco. L'exercice 2002 avait par ailleurs enregistré des dotations significatives sur les risques de l'AFD dans l'outre-mer et sur des risques divers ».
* 65 Résultat net rapporté aux fonds propres part du groupe (hors Fonds pour risques bancaires généraux).
* 66 Ainsi que le rappelle notre rapporteur général Philippe Marini dans son rapport d'information n° 431 (2003-2004) « La loi de sécurité financière : un an après », publié en juillet 2004, ces titres super subordonnés permettent aux entreprises « d'émettre des titres de dette d'un rang de priorité inférieur aux prêts et titres participatifs, et d'organiser à leur gré la subordination de leurs divers types de dettes » et présentent « d'importants avantages sur les plans prudentiel, juridique et financier ».