b) Le programme de construction de l'administration pénitentiaire
La loi d'orientation et de programmation pour la justice prévoit la réalisation d'un ambitieux programme de modernisation du parc immobilier affecté à l'administration pénitentiaire au travers de la construction de 13.200 places supplémentaires de détention : 10.800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires, et 2.400 places dédiées à l'application de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale, en particulier éviter le risque de « contamination par la promiscuité » (2.000 pour les détenus majeurs et 400 dans les structures exclusivement réservées aux mineurs).
L'importance du retard, avec les conséquences que cela implique, tant pour la sécurité dans les établissements qu'en termes de promiscuité et donc de « risque », notamment pour les plus jeunes détenus justifie certes ce programme substantiel. Toutefois, un tel programme ne suffira pas si l'Etat n'adapte pas ses méthodes aux enjeux.
Voilà pourquoi, pour la construction des prisons en particulier, l'Etat dispose maintenant, d'une part, de la possibilité de conclure avec des opérateurs privés des marchés à caractère global (conception, construction, aménagement) et, d'autre part, de recourir à la maîtrise d'ouvrage privée, en accordant une autorisation d'occupation temporaire du domaine public à un opérateur qui louera l'équipement à l'Etat dans le cadre d'un contrat de location avec option d'achat.
Votre rapporteur spécial souhaite que ces nouvelles possibilités soient exploitées par la chancellerie.
Selon le rapport au Parlement sur l'exécution de la LOPJ pour 2003, l'état de réalisation de la LOPJ s'établit globalement de la manière suivante :
- pour les 10.800 places nouvelles, deux sites sont en attente d'identification, dix sites ont fait l'objet d'une étude de faisabilité non encore validée, la validation étant acquise pour onze autres sites.
- s'agissant des 2.000 places pour majeurs, le projet porte sur l'implantation de huit centres de détention à sécurité allégée.
Pour la création et l'extension des quartiers mineurs (chapitre 57-60 article 40), 25 millions d'euros en autorisations de programme (AP) et 12,5 millions d'euros en crédits de paiement (CP) sont prévus pour la période 2003-2007). La totalité des financements a été obtenue dans le cadre des lois de finances antérieures à celle pour 2005.
Au plan quantitatif, 2003 la capacité globale était de 924 places dont 523 aux normes soit une création de 71 places (maison d'arrêt de Toulouse-Seysses, de Lyon-Perrache, d'Angoulême, d'Avignon-Le Pontet, de Strasbourg, de Villefranche, de Bordeaux-Gradignan, centre pénitentière de Longuenesse). A la fin 2004, 983 places devraient être opérationnelles dont 653 aux normes soit une création de 59 places.
Les opérations sont conduites sur tout le territoire français (MA Villefranche, de Bordeaux-Gradignan, de Strasbourg, de Besançon, de Bourges, de Laon, de Rouen, de Tours, centre pénitentiaire de Varenne, de Nouméa, de Rennes..).
Pour la sécurisation du parc pénitentiaire (chapitre 57-60 article 40), 53 millions d'euros en autorisation de programme et 26,5 millions d'euros en crédit de paiement sont prévus pour la période 2003-2007.
Les crédits ouverts en 2003 (9 millions d'euros en autorisations de programme et 0,9 million d'euros encrédits de paiement) ont été totalement engagés (et même dépassés, 12,2 millions d'euros ayant été finalement mis en place en autorisations de programme et 2,3 millions d'euros consommés en crédits de paiement), de très nombreuses opérations ont été conduites sur tout le territoire français (maison d'arrêt de Moulins, centres pénitentiaires de Marseille, de Perpignan et de Guyane). Pour 2005, 12 millions d'euros sont prévus.
Ces opérations concernent notamment :
- la mise aux normes de miradors selon les prescriptions établies par l'état major de sécurité : vitrage pare-balle classe 5 sur les parties fixes, vitrage du mirador sans tain et ouvrants coulissants bridés à 30 centimètres ;
- l'extension du dispositif de filins anti-hélicoptères sur les maisons centrales sécuritaires ;
- le brouillage des téléphones portables ;
- l'amélioration de la sécurisation des maisons centrales.
S'agissant de la création des établissements pénitentiaires pour mineurs (chapitre 57-60 article 73), 90 millions d'euros en autorisations de programme et 45 millions d'euros en crédits de paiement sont prévus pour la période 2003-2007. La totalité des financements a été obtenue dans le cadre des lois de finances antérieures à celle pour 2005.
Après établissement d'un pré-programme, une convention de mandat a été notifiée en mai 2003 sur la base d'un montant de 85,8 millions d'euros hors foncier, pour 420 places réparties sur 7 établissements, soit une augmentation de 20 places par rapport au programme de 400 places prévu initialement en LOPJ.
Les réflexions se sont poursuivies pour préciser notamment les exigences techniques dans le cadre d'un programme fonctionnel et technique définitif. Elles ont conduit à modifier le cadrage général de la convention de mandat.
En effet, d'une part les choix de terrains engendrent des dépenses d'aménagement et de viabilisation supérieures de 3,8 millions d'euros à la provision correspondante dans la convention de mandat, et d'autre part, la finalisation des programmes fonctionnels et techniques induisent un surcoût de construction des établissements voisin de 7,2 millions d'euros (dû principalement à un recalage des besoins en surface utile et à des équipements techniques visant à améliorer le niveau qualitatif des établissements). Au total, le surcoût du programme peut être évalué à 11 millions d'euros.
Un avenant à la convention de mandat afférent aux établissements pour mineurs a donc été passé réajustant leur coût à 95,8 millions d'euros hors foncier et les autorisations de programme correspondantes ont été mises en place.
Ce surcoût est couvert par un transfert de financement du programme de création et d'extension des quartiers mineurs.
7 sites (Chauconin, Lyon-Mézieux, Marseille, Nantes, Toulouse, Valenciennes, Porcheville) ont été identifiés.
Au regard du coût final estimé des projets retenus, le montant de la convention de mandat sera monté à 100,7 millions d'euros par voie d'avenant.
Pour l'extension de l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP) , chapitre 57-60 article 73, 15 millions d'euros en autorisations de programme et 7,5 millions d'euros en crédits de paiement ont été prévus pour la période 2003-2007. La totalité du financement a été obtenue dans le cadre des lois de finances antérieures.
La capacité actuelle de l'école était insuffisante en raison du programme de construction engagé et à venir, des évolutions des missions des personnels pénitentiaires et de la réduction du temps de travail
Aussi les objectifs de cette extension sont de :
- permettre une augmentation du nombre d'élèves en formation en portant la capacité actuelle des locaux d'enseignement pédagogiques de l'école de 850 places à 1.00 places ;
- créer un bâtiment école de détention destiné à l'apprentissage des gestes et pratiques professionnelles ;
- pouvoir accueillir à terme 70 personnels administratifs et pédagogiques supplémentaires au regard de l'augmentation du nombre d'élèves.
L'année 2003 a été consacrée aux études de maîtrise d'oeuvre et à la consultation des entreprises. La négociation avec les candidats a eu lieu début septembre 2003. Les travaux ont débuté début 2004 et devraient s'achever en 2005
Sur le plan budgétaire : 15 millions d'euros en autorisations de programme et 6 millions d'euros en crédits de paiement ont été ouverts par les lois de finances pour 2003 et 2004. 11,6 millions d'euros ont été affectés en autorisations de programme et 3,2 millions d'euros délégués en crédits de paiement en 2003-2004.
S'agissant de la mise en oeuvre du nouveau programme de construction d'établissements pénitentiaires pour majeurs (chapitre 57-60 articles 40 et 73), 1.130 millions d'euros en autorisations de programme et 565 millions d'euros en crédits de paiement sont prévus pour la période 2003-2007). Pour 2005, une somme de 200 millions d'euros (article 40) couvrira le coût de l'investissement portant sur la création de 8.900 places à 100.000 euros la place, le complément devant être demandé au titre des lois de finances pour 2006 et 2007. Pour les programmes réalisés en conception/construction (établissements de Mont-de-Marsan, Rennes, Bourg-en-Bresse et Ajaccio) un crédit de 130 millions d'euros est prévu (article 73) pour 2005.
Deux maisons centrales , établissements pénitentiaires dotés du plus haut niveau de sécurité, figurent aussi dans le programme de construction de nouveaux établissements pénitentiaires de 1.130 millions d'euros. Il a été décidé en 2003 de les réaliser en maîtrise d'ouvrage publique en raison de leur nature très spécifique : une convention de mandat a donc été passée avec l'agence début octobre 2003. Après finalisation du programme détaillé, leur coût sera de 92 millions d'euros. 320 places seront réalisées sur Alençon et Vendin-le-Vieil. Le jury de choix des groupements doit se réunir à l'automne.
Cette programmation immobilière privilégie les zones géographiques qui sont les plus touchées par les phénomènes de délinquance et présentent à l'heure actuelle un important déficit en capacité d'incarcération. Elle vise par ailleurs à permettre aux condamnés d'effectuer leur peine d'emprisonnement dans des établissements situés à distance raisonnable de leur lieu de résidence habituelle afin de favoriser le maintien des liens familiaux et la mise en oeuvre de projets de réinsertion.
La réalisation de ces établissements pénitentiaires, dont sept seront dédiés exclusivement à l'incarcération des mineurs, assurera ainsi une meilleure cohérence de la carte pénitentiaire. Dans ce cadre, l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOTMJ.) a procédé au recensement des emprises foncières susceptibles d'accueillir ces nouvelles structures pénitentiaires.
A l'issue des phases d'études de faisabilité qui ont été conduites pour l'ensemble des terrains proposés, pour le programme des 9.200 places en métropole :
Les recherches foncières n'ont pas été concrétisées pour la réalisation de quatre établissements : les maisons d'arrêt de Nice et d'Orléans (sites identifiés mais non stabilisés), le centre de détention d'Ile-de-France (recherche de sites en cours) et la maison d'arrêt de Lyon. Pour cette dernière trois emplacements ont été proposés : Saint-Priest, Cailloux-sur-Fontaines et Corbas. Ce dernier site est privilégié.
S'agissant de l'outre-mer la répartition des 1.600 places prévues n'est pas finalisée. D'ores et déjà le site pour la réalisation d'une maison d'arrêt de 600 places à la réunion a été validé. Par ailleurs a été arrêté le principe d'extensions de 125 places à Mayotte et 100 places à Ducos sur les domaines existants. De plus la réalisation d'un centre pénitentiaire de 350 places a été actée pour la Guadeloupe, le terrain reste à trouver.
La programmation fonctionnelle et technique des établissements pour mineurs, des deux maisons centrales et de la maison d'arrêt de la Réunion, établissements qui seront réalisés dans le cadre de la procédure de conception-construction, a été élaborée au cours de l'année 2003 ce qui a permis, dès le premier semestre 2004, de lancer les avis d'appel public à concurrence et de remettre aux candidats les dossiers de consultation.