3. Le programme administration pénitentiaire
a) Son périmètre
Le programme administration pénitentiaire, dont le directeur de l'administration pénitentiaire à la chancellerie est le responsable, participe à l'exécution des décisions pénales en milieu fermé dans les établissements pénitentiaires ou en milieu ouvert. Dans le cadre de sa mission d'insertion, l'administration pénitentiaire, a mis en place des services d'insertion et de probation destinés à préparer la sortie et en faveur des personnes faisant l'objet d'une mesure de suivi.
Ce programme couvre 29.700 personnels, dont 23.065 personnels de surveillance et 2.107 agents d'insertion et de probation. Il y a, en moyenne en France, 87,6 détenus pour 100.000 habitants, soit 2,7 détenus par surveillant.
Il est constitué de cinq actions :
- garde et contrôle des personnes placées sous main de justice, Cette action couvre les dépenses de personnel et d'équipement pour la garde des détenus et le contrôle des personnes faisant l'objet d'une mesure de suivi judiciaire. Elle comprend le programme immobilier pour la création de places adaptées, sécurisés et en nombre suffisant ;
- accueil des personnes en détention. Cette action concerne l'entretien au quotidien des détenus, et leur accès aux soins ainsi que le développement des liens familiaux (notamment pour l'aménagement de parloirs adaptés) ;
- accompagnement et réinsertion des personnes placées sous mains de justice. Cette action comporte l'enseignement et la formation des détenus, et le travail pénitentiaire ;
- soutien, action qui concerne l'ensemble des acteurs de l'administration pénitentiaire, pour son administration générale et pour le développement d'un réseau informatique ;
- formation. Il s'agit de la formation initiale, assurée par l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire et de la formation continue.
b) La répartition par nature des crédits du programme
La répartition par nature des crédits du programme administration pénitentiaire aurait été la suivante en 2005 :
c) Les objectifs et indicateurs de performance de l'administration pénitentiaire
Le programme administration pénitentiaire comporte sept objectifs et onze indicateurs :
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OBJECTIF N° 1 :
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Indicateur n° 1 : nombre d'évasions (milieu fermé/milieu ouvert/escortes) Observations : - l'indicateur se décline en quatre sous indicateurs, concernant les évasions en milieu fermé, en milieu ouvert (lors d'une permission de sortie, d'un chantier extérieur ou d'un placement sous surveillance électronique), lors d'une hospitalisation d'office, lors d'extraditions judiciaires ou médicales. Il précise le nombre d'évasions pour 1.000 détenus. Il s'agit donc de mesurer la qualité de la garde et l'efficacité des dispositifs de sécurité ; - on notera cependant, s'agissant des extraditions, que la surveillance peut aussi incomber aux forces de police ou de gendarmerie 16 ( * ) . |
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Indicateur n° 2 : taux d'incidents Observations : - mesure du taux d'incidents pour 10.000 détenus, d'une part, entre détenus (voies de fait et incidents collectifs) et, d'autre part, sur le personnel (agression ayant entraîné une incapacité totale de travail ou suivie d'un dépôt de plainte) ; - cet indicateur mesure le climat au sein de l'établissement pénitentiaire. Appréciation critique : le premier indicateur se heurte à la répartition (entre police, gendarmerie et administration pénitentiaire), en droit et en fait, des compétences de garde pour les extractions judiciaires : à qui attribuer le résultat ? Pour le deuxième indicateur, le dépôt de plainte par le personnel paraît constituer un élément moins objectif que l'incapacité de travail, qui pourrait, en revanche, être retenue à partir d'un nombre à déterminer de jours d'incapacité. |
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OBJECTIF N° 2 :
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Indicateur n° 2 : coût de la journée de détention Observations : mesure de l'efficience de la dépense publique au travers de l'évolution du coût complet d'une journée de détention. L'indicateur qui reprendra les charges de garde, d'entretien et de fonctionnement, distinguera selon les modes de gestion (publique ou mixte). Des indicateurs sont prévus pour les maisons d'arrêt et pour certains établissements pénitentiaires. Ces indicateurs, aujourd'hui largement incomplets, restent à construire. Appréciation critique : Ne conviendrait-il pas de retenir un indicateur pour chaque type d'établissement ? |
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OBJECTIF N° 3 :
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Indicateur n° 1 : pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnés bénéficiant d'un aménagement de peine (surveillance électronique, placement extérieur, semi-liberté). Observations : - l'indicateur est construit dans l'optique d'éviter les « sorties sèches » pour prévenir les récidives - cet indicateur est présenté comme reposant sur l'hypothèse selon laquelle les caractéristiques pénales de la population incarcérée restent identiques dans le temps, car les aménagements de peine sont accordés au regard de la durée de condamnation ou du reliquat de peine. Appréciation critique : Un aménagement sensible de la législation sur les aménagements de peine rendra donc difficiles les comparaisons dans le temps. |
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OBJECTIF N° 4 :
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Indicateur n° 1 : pourcentage d'établissements dotés de locaux d'accueil des familles Observations : - mesure du pourcentage d'établissements disposant d'au moins un local d'accueil - ces locaux, notamment des lieux d'hébergement de nuit, sont souvent gérés par des associations. En principe, les nouvelles constructions ainsi que les établissements réhabilités comportent, désormais, systématiquement un lieu d'accueil. |
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Indicateur n° 2 : pourcentage d'établissements dotés d'espaces aménagés pour les enfants dans le cadre des parloirs traditionnels Observations : - il s'agit d'espaces ouverts aux enfants pendant le déroulement des parloirs Appréciation critique : le principe de ces indicateurs est positif. Toutefois, la mesure portera souvent sur l'efficacité, non seulement de l'administration pénitentiaire, mais aussi de celle de ses partenaires, notamment associatifs. |
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OBJECTIF N° 5 :
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Indicateur n° 1 : Nombre moyen de consultations somatiques et psychiatriques par an et par détenu (comparaison avec la société civile) Observations : - l'indicateur pourrait distinguer entre les détenus incarcérés et ceux qui sont en milieu ouvert (semi-liberté...) Appréciation critique : - il serait peut être utile de distinguer, au moyen de sous indicateurs, les soins somatiques des soins psychiatriques ; - d'autres indicateurs pourraient peut-être aussi être associés à cet objectif, comme sur le niveau de présence en établissements de la médecine psychiatrique et, le moment venu, sur l'état d'avancement de l'expérimentation engagée en 2004 d'unités hospitalières interrégionales sécurisées (UHSI). |
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OBJECTIF N° 6 :
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Indicateur n° 1 : pourcentage de détenus bénéficiant d'une information générale et professionnelle (avec un nombre d'heures plancher) Observations : - un nombre d'heures plancher sera fixé, en dessous duquel une personne ne sera pas considérée comme scolarisée |
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Indicateur n° 2 : pourcentage de détenus bénéficiant d'une activité rémunérée (travail et formation professionnelle) Observations : -il sera fait une mesure par mois, l'indicateur résultant de la moyenne des relevés de l'année - l'objectif est de procurer une activité rémunérée à tout détenu qui en fait la demande Indicateur n° 3 pourcentage de détenus bénéficiant d'un projet de préparation à la sortie Observation : mesure du pourcentage de personnes sorties de prison (dans le cadre d'un aménagement de peine ou non), qui ont bénéficié d'un entretien d'embauche, d'une inscription à une formation continue ou d'une prestation agréée par l'ANPE - l'indicateur, « à construire intégralement » devra « veiller à distinguer les différentes situations » Appréciation critique : - sur l'indicateur n° 1, il serait sans doute utile de prévoir deux sous indicateurs pour distinguer l'enseignement général de la formation professionnelle ; - sur l'indicateur n° 2, il pourrait être intéressant de prévoir un sous indicateur pour évaluer l'activité rémunérée par rapport à la demande des détenus ; - l'indicateur n° 3, comme beaucoup d'indicateurs du programme administration pénitentiaire, est tributaire de l'efficacité de partenaires extérieurs (services sociaux notamment). |
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OBJECTIF N° 7 :
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Indicateur n° 1 : délai moyen entre la notification par le juge de l'application des peines et la date du premier entretien avec un travailleur social Observations : - l'indicateur porte sur un délai entre la notification d'une mesure de suivi et le premier entretien avec un travailleur social mais une « précision méthodologique » de l'avant projet annuel de performance évoque un rapport entre le total de dossiers devant être suivis en milieu ouvert et ceux pour lesquels un premier entretien a eu lieu. Appréciation critique : - l'indicateur devra être précisé en conséquence. Peut-être faudra-t-il prévoir les deux mesures ? - il serait souhaitable de prévoir des indicateurs sur la régularité du suivi, y compris sur le plan médico-psychologique, notamment pour les délinquants sexuels (pédophiles, par exemple) |
* 16 Voir le rapport spécial « sécurité » de notre collègue Aymeri de Montesquiou.