MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. MODIFICATION DES CRÉDITS
L'Assemblée nationale a majoré, à titre non reconductible, les crédits du titre IV du budget du logement, d'un montant de 18.000 euros sur le chapitre 44-30 « Interventions en faveur du logement », dont 13.000 euros sur l'article 20 « Actions de concertation, de formation et d'animation dans le secteur du logement » et 5.000 euros sur l'article 40 « Contribution de l'Etat au financement des dispositifs d'aide au logement des personnes défavorisées ».
L'Assemblée nationale a ensuite majoré, à titre non reconductible, les crédits du titre VI du budget du logement, d'un montant de 130.000 euros en AP et CP sur le chapitre 65-48 article 10 « Opérations locatives sociales et renouvellement urbain hors politique de la ville ».
II. ADOPTION DES DEUX ARTICLES RATTACHÉS
L'Assemblée nationale a adopté deux articles additionnels rattachés au budget du logement.
L'article 80 (nouveau) vise à renforcer l'efficacité du recouvrement forcé (notamment en cas d'avis à tiers détenteur notifié au guichet des établissements de crédit) lorsque les organismes redevables n'ont pas versé spontanément les cotisations dues à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Cette disposition tendant à renforcer la capacité de recouvrement de la CGLLS est apparue nécessaire car une cotisation additionnelle au profit de cet établissement a été mise en place à partir de 2004, afin notamment de contribuer au financement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).
L'article 81 (nouveau) prévoit que le gouvernement présentera au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2006, un rapport consacré aux modalités de mise en oeuvre de l'aide accordée par l'Etat aux communes pour la réalisation d'aires permanentes d'accueil destinées aux populations itinérantes. Cette disposition permettra de disposer d'un bilan de la mise en oeuvre de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et l'habitat des gens du voyage.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 27 octobre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a procédé à l'examen des crédits du ministère du travail, de la santé et de la cohésion sociale : IV. Logement, sur le rapport de M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial.
A titre liminaire, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial , a indiqué que les crédits de la section « Logement » du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale étaient, dans le projet de loi de finances initiale pour 2005, de 6,5 milliards d'euros, ce qui correspondait, en apparence, à une baisse de 1,5 %, en raison de mesures affectant le périmètre du budget du logement. Il a précisé que ces changements de périmètre concernaient :
- le transfert de la participation de l'Etat aux fonds de solidarité pour le logement sur le budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales,
- le transfert de l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT) sur le budget de l'action sociale ;
- la diminution de la contribution de l'Etat au financement de l'aide personnalisée au logement (APL) en raison d'une nouvelle clé de répartition entre l'Etat et les régimes sociaux ;
- enfin, la modification du mode de financement du prêt à taux zéro qui serait assuré, si l'article 67 du projet de loi de finances pour 2005 était adopté en l'état, non plus au moyen d'une subvention versée sur crédits budgétaires, mais grâce à un crédit d'impôt.
Par conséquent, il a souligné qu'à structure constante, le budget de la section « Logement » connaissait une augmentation significative de 227 millions d'euros en 2005, soit + 3,4 %, cette évolution traduisant la priorité donnée par le gouvernement au logement, qui constituait l'un des trois piliers du plan de cohésion sociale et du projet de la loi de programmation du même nom, actuellement en cours d'examen par le Sénat.
En premier lieu, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a insisté sur le fait que le budget du logement pour 2005 reflétait effectivement les engagements pris dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, en matière de logement locatif social et de mobilisation du parc privé.
S'agissant du logement locatif social, il a rappelé que le gouvernement souhaitait doubler, en cinq ans, le nombre de nouveaux logements sociaux réalisés chaque année, en passant d'un peu moins de 60.000 à 120.000, politique de la ville comprise. Ainsi, les crédits de paiement consacrés aux subventions d'investissement en faveur du locatif social et au renouvellement urbain (hors politique de la ville) s'élevaient à 465 millions d'euros, en hausse de 61 %, tandis que les autorisations de programme atteignaient le montant de 442 millions d'euros, en augmentation de 22 %.
Le rapporteur spécial a approuvé les objectifs du volet « logement locatif social » du projet de loi de programmation, mais a souhaité néanmoins formuler les remarques suivantes :
- d'une part, il a indiqué que, si les crédits consacrés au logement locatif social hors politique de la ville augmentaient, ceux consacrés à des actions identiques dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville étaient, en revanche, en diminution. Ainsi, il a précisé que les autorisations de programme affectées à l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), inscrites dans le projet de loi de finances initiale pour 2005, revenaient en dessous des 465 millions d'euros annuels pourtant préconisés par l'article 7 de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine ;
- d'autre part, il a rappelé que la réalisation des engagements pris dépendrait du degré d'implication des collectivités territoriales, puisque la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoyait la possibilité pour l'Etat de déléguer ses compétences en matière de financement des aides à la pierre. Ainsi, il a jugé que l'article 42 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, prévoyant la prise en compte des objectifs de la programmation dans les conventions de délégation de compétence, était un dispositif incitatif plus que réellement normatif ;
- enfin, il a souligné que le doublement du nombre de logements sociaux réalisés chaque année nécessiterait une véritable politique foncière, qui n'était qu'ébauchée par le projet de loi de programmation précité. Il a ajouté que la création d'un certain nombre d'établissements publics fonciers régionaux pourrait y contribuer, de même que la mobilisation des actifs fonciers publics, si celle-ci devenait effective.
S'agissant de la mobilisation du parc privé, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a indiqué que le plan de cohésion sociale prévoyait une augmentation des crédits de l'ANAH (agence nationale pour l'amélioration de l'habitat) de 18 % en autorisations de programme pour 2005, afin de financer, sur cinq ans, 200.000 logements à loyers maîtrisés, et la remise sur le marché de 100.000 logements vacants.
Il a noté toutefois que les crédits prévus en faveur de la « mobilisation du parc privé » n'étaient pas, en totalité, des crédits supplémentaires alloués à l'ANAH ainsi que l'avait remarqué M. Paul Girod, rapporteur pour avis sur le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale. Il a précisé que l'ANAH ne bénéficierait, en crédits de paiement, que de 19 millions d'euros supplémentaires au lieu des 70 millions d'euros annoncés par le projet de loi précité, le ministère du travail, de l'emploi et de la cohésion sociale assurant toutefois qu'il y aurait bien 70 millions d'euros « sanctuarisés » en 2005 pour l'application de la loi.
En second lieu, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a observé que le budget du logement pour 2005 se caractérisait par une relance de l'accession à la propriété, le gouvernement étant parti du constat que 57 % seulement des Français étaient propriétaires de leur résidence principale, un chiffre qui plaçait la France au dixième rang parmi les ex-quinze pays de l'Union européenne.
Tout d'abord, il a indiqué que la relance de l'accession à la propriété passait par une refonte du prêt à taux zéro (PTZ), que le Sénat examinerait dans le cadre de la seconde partie du projet de loi de finances (articles non rattachés). Il a précisé qu'il s'agissait de transformer un coût budgétaire - de l'ordre de 550 millions d'euros par an - en une dépense fiscale, c'est-à-dire de transformer une subvention en un crédit d'impôt sur les sociétés accordé aux banques qui distribueraient le prêt à taux zéro. Ce crédit d'impôt serait versé sur sept ans, avec une compensation actuarielle de l'étalement, tandis que la subvention était versée en deux fois aujourd'hui.
Il a insisté sur le fait qu'il s'agissait surtout d'élargir l'accès au PTZ, afin de le rendre « plus social », « plus familial » et de l'ouvrir à l'acquisition dans l'ancien. Il a rappelé qu'aujourd'hui, pour bénéficier d'un prêt à taux zéro, il fallait s'engager à réaliser des travaux à hauteur de 54 % du prix du logement seul. Par ailleurs, il a indiqué que la réforme proposée par le gouvernement conduirait à revaloriser le montant maximum du prêt et les plafonds d'éligibilité, pour la première fois depuis la création du dispositif en 1995. Il a remarqué que la non-actualisation des plafonds de revenus avait réduit, année après année, l'efficacité du PTZ et il a souligné que l'avantage lié au différé d'amortissement serait totalement préservé.
Il a ajouté que l'objectif du gouvernement était de faire passer le nombre de prêts de moins de 100.000 aujourd'hui à 250.000 avec le « PTZ + », pour un coût budgétaire qui passerait de 550 millions d'euros à 1,2 milliard d'euros par an dans cinq ans.
Etant donné ce coût, il a constaté que le gouvernement avait jugé indispensable de transformer le mécanisme pour en faire une dépense fiscale, mais que ce nouveau rouage budgétaire ne changerait rien, en pratique, pour les ménages.
S'agissant de la relance de l'accession à la propriété, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a mentionné, par ailleurs, le renouveau du mécanisme de la location-accession, instituée par une loi de 1984 mais qui s'était quelque peu essoufflée depuis.
Il a indiqué qu'un prêt social de location-accession (PSLA) avait été mis en place par un décret du 26 mars 2004 et que son volet fiscal avait été défini par la loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement. Il a précisé qu'il s'agissait d'un prêt conventionné accordé à des organismes sociaux ou à des promoteurs privés, qui permettait de bénéficier des mêmes avantages fiscaux que ceux applicables au secteur locatif social.
Enfin, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a rappelé que, le 4 février 2004, M. Gilles de Robien, ministre alors en charge du logement, avait annoncé la mise en place d'une ambitieuse politique en faveur de l'accession sociale à la propriété et un projet de loi dit de « propriété pour tous », dont le dépôt avait toutefois été retardé par une reconfiguration ministérielle et un ordre du jour des travaux parlementaires chargé.
Il a indiqué qu'un projet de loi relatif à l'« habitat pour tous », recouvrant un champ plus large que le précédent, devrait être présenté en 2005 et qu'il compléterait le volet « logement » du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, notamment par des dispositions visant à développer la vente HLM aux locataires et tendant à instituer un dispositif d'accession progressive par l'achat de parts de sociétés civiles immobilières (SCI). Il a ajouté que ce projet de loi pourrait également favoriser la mobilisation du foncier pour l'habitat.
En troisième lieu, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, s'est félicité des modalités de la mise en oeuvre de la LOLF s'agissant du budget du logement. En effet, suivant en cela une préconisation de la commission des finances, le gouvernement avait choisi de regrouper la ville et le logement au sein d'une même mission, ce qui était beaucoup plus satisfaisant que le schéma retenu, initialement, au sein de la première maquette gouvernementale, présentée le 21 janvier 2004.
Ainsi, il a précisé que les crédits du budget « Logement » seraient regroupés au sein de deux programmes : « Aide à l'accès au logement » et « Développement et amélioration de l'offre de logement », ce qui reflétait la volonté de séparer les aides à la pierre des aides à la personne, conformément à une préconisation formulée par la commission des finances il y a quelques mois.
Il a souligné que cette structure lisible avait facilité la double présentation des crédits et la mise en place de l'avant-projet annuel de performance qui énonçait des objectifs et des indicateurs paraissant pertinents, même s'il faudrait, sans doute, les réexaminer à l'usage, d'autant que les indicateurs proposés présentaient une certaine hétérogénéité.
En conclusion, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial , a estimé qu'avec la mise en oeuvre du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale et la perspective prochaine d'une loi sur « l'habitat pour tous », on pouvait juger que le budget du logement pour 2005 était un budget de transition, manifestant la priorité que le gouvernement souhaitait accorder au logement, dans un contexte budgétaire difficile. Il a jugé, toutefois, qu'une politique du logement efficace ne dépendait pas seulement de la quantité de moyens financiers alloués, mais aussi de la capacité à définir de nouveaux équilibres urbains et fonciers. Il a enfin émis un avis favorable à l'adoption des crédits du logement.
Un large débat s'est ensuite instauré.
M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial et noté que le budget du logement était marqué par un « souffle nouveau ». S'agissant du recours à la dépense fiscale pour le financement du prêt à taux zéro, il a jugé que l'étalement de la dépense sur sept ans constituait une approche plus sincère d'un point de vue budgétaire que l'actuel paiement de la subvention en deux ans. Il a estimé que la technique proposée par le gouvernement améliorait le dispositif du prêt à taux zéro et lui donnait un potentiel bien supérieur à celui du mécanisme actuel.
M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur la durée d'amortissement de l'investissement dans le secteur locatif social et a souhaité pouvoir disposer d'une approche comparative au niveau européen tant en ce qui concernait le coût du foncier que celui du financement des politiques en faveur du logement.
M. Auguste Cazalet s'est demandé quelle était l'efficacité des agences foncières et a souhaité des précisions sur leurs modes d'actions.
M. Marc Massion s'est étonné que la priorité apparemment donnée par le gouvernement au logement ne soit pas visible au plan local.
M. Roland du Luart a souhaité avoir plus de précisions sur l'ouverture du prêt à taux zéro aux acquisitions dans l'ancien, s'interrogeant sur les derniers arbitrages qui auraient pu être rendus.
M. Serge Dassault a jugé que le budget du logement pour 2005 n'était pas à la hauteur des ambitions du gouvernement. Il a insisté sur le fait que l'ANRU ne disposait pas de suffisamment de moyens et que l'aide à l'accession à la propriété était, elle aussi, insuffisante. Il a jugé, par ailleurs, que l'on pourrait assez facilement réduire les coûts de construction des logements. Répondant à M. Marc Massion qui s'inquiétait que la diminution des coûts de construction ne soit synonyme de standardisation, M. Serge Dassault a assuré que les technologies actuelles permettaient de réduire ces coûts, tout en construisant des logements de qualité.
Mme Fabienne Keller et M. Eric Doligé se sont inquiétés de l'insuffisance des moyens budgétaires alloués à l'ANRU ainsi que de la recentralisation des décisions, découlant de la création de cette agence.
Enfin, M. François Marc a jugé qu'il existait un décalage entre les déclarations et les réalisations du gouvernement et il s'est demandé en quoi le nouveau prêt à taux zéro serait réellement « plus social ».
Répondant aux interrogations concernant les moyens de l'ANRU, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a rappelé que les autorisations de programme affectées à cette agence diminuaient, revenant en 2005 à 415 millions d'euros, contre 465 en 2004. Bien que jugeant ces sommes insuffisantes, il a précisé que les crédits de paiement alloués à l'agence augmentaient toutefois, quant à eux. Il a craint que les collectivités territoriales ne soient de plus en plus mises à contribution, y compris les régions qui n'avaient pourtant pas, en théorie, de compétences dans le domaine du logement. Il a approuvé la création de l'ANRU, mais regretté que ce partenaire financier ne soit pas doté de moyens suffisants, jugeant qu'il s'agissait là, sans doute, du « point faible » du budget du logement pour 2005.
Répondant aux questions portant sur la transformation du prêt à taux zéro, il a indiqué qu'un débat persistait sur les modalités de l'ouverture de ce prêt aux acquisitions dans l'ancien. Rappelant que le projet gouvernemental ne comportait aucune obligation de réaliser une quotité de travaux pour pouvoir bénéficier du prêt lors de l'acquisition d'un logement ancien, il a indiqué que le débat parlementaire était susceptible de faire évoluer le projet sur ce point et a jugé, quant à lui, que cette obligation n'était pas compréhensible pour les ménages et qu'elle avait contribué au succès relatif du prêt à taux zéro actuel.
M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a ensuite approuvé les propos de M. Serge Dassault concernant la possibilité de réduire les coûts de construction, mais il a indiqué que ces coûts dépendaient aussi du coût des matières premières et donc, notamment, de l'évolution des prix du pétrole.
S'agissant des agences foncières régionales, il a jugé que leurs résultats n'étaient pas, à ce jour, très convaincants mais qu'il fallait leur laisser le temps de faire leurs preuves, étant donné leur caractère récent.
Enfin, il a souhaité pouvoir apporter, très bientôt, à la commission des éléments de comparaison entre politiques foncières au niveau européen et évoqué le lancement d'un contrôle sur ladite question.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du budget des services du travail, de la santé et de la cohésion sociale : IV. Logement, pour 2005.
Réunie à nouveau le jeudi 25 novembre 2004 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, et décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 81 (nouveau) rattaché. Elle a réservé sa position sur l'article 80 (nouveau) rattaché et a donné mandat au rapporteur spécial pour présenter, le cas échéant, un amendement à cet article.