3. Les allocations logement : un poids toujours croissant pour la branche famille
a) Des dépenses d'aide au logement en hausse constante
Les aides au logement représentent en 2005 un montant total de 14,2 milliards d'euros, dont 7 milliards sont financés par la branche famille. Compte tenu de la morosité persistante de la conjoncture économique, ces dépenses devraient progresser de 2,5 %, en 2006, pour la part prise en charge par la CNAF, portant l'effort de la branche en faveur du logement à 7,2 milliards d'euros.
La progression des dépenses d'allocations logement retrouve donc son rythme de longue période, après les évolutions erratiques des années 2003 et 2004. Les dépenses de l'année 2003 avaient en effet été minorées, du fait de l'absence de revalorisation des aides au 1 er juillet. Cette revalorisation est finalement intervenue au cours de l'année 2004, avec effet rétroactif à cette date, majorant du même coup les dépenses de cet exercice.
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Trois aides, versées sous conditions de ressources, sont destinées à assurer une couverture partielle des frais de logement : l'allocation de logement familiale (ALF) Financée intégralement par la branche famille, elle est attribuée aux ménages ayant une ou plusieurs personnes à charge et aux jeunes couples mariés depuis moins de cinq ans. l'allocation de logement sociale (ALS) Destinée aux personnes isolées et aux ménages sans personne à charge, elle est financée par le fonds national de l'aide au logement (Fnal). Ce fonds est alimenté par deux cotisations à la charge des employeurs et équilibré par une subvention de l'État. La branche famille ne finance donc pas l'ALS. l'aide personnalisée au logement (APL) Elle est versée aux ménages qui occupent un logement conventionné, c'est-à-dire un logement - en location ou en accession à la propriété - dont la construction a fait l'objet d'un prêt aidé. L'APL est financée par le fonds national de l'habitat (FNH), lui-même alimenté par une contribution de la branche famille et du Fnal (au prorata des montants d'ALF et d'ALS qui auraient été versés aux ménages en l'absence d'APL) et par une subvention d'équilibre de l'Etat. Il existe également une quatrième forme d'aide, l'allocation de logement temporaire (ALT), destinée aux associations qui hébergent pour de courtes périodes des personnes défavorisées. L'ALT est versée par le Fnal et financée pour moitié par l'État et pour moitié par la branche famille. Depuis 2005, le FNH et le Fnal ont été fusionnés en un fonds unique, le Fonds national d'aide au logement, chargé de financer l'ALS et l'APL. |
Le Gouvernement poursuit, cette année encore, la mise en oeuvre de mesures d'économies pour contenir la progression des aides au logement : en 2004 l'abattement sur les revenus pris en compte pour l'attribution des aides au logement au titre des frais de garde d'enfant avait été supprimé, ce sont cette fois les majorations de pensions pour enfants, pourtant exonérées de l'impôt sur le revenu, qui sont désormais réintégrées dans la base ressources des aides personnelles. Cette mesure, qui ne s'appliquera - certes - qu'aux nouvelles demandes, devrait permettre à l'Etat d'économiser 4 millions d'euros en année pleine.
Toujours au titre des mesures d'économie, le minimum de versement de l'aide au logement avait été porté, en 2004, de 15 à 24 euros. Le Gouvernement avait alors justifié cette mesure par des considérations de bonne gestion : le traitement et la mise en paiement de petits montants pèseraient fortement sur les coûts administratifs de la CNAF sans améliorer de façon significative la situation faite aux familles. Il estimait également que, dans la mesure où le montant de l'aide varie en fonction des ressources, le non versement des aides en deçà d'un certain seuil ne concernait que la frange des bénéficiaires les plus solvables.
Votre commission avait alors contesté cette analyse. Elle observe à nouveau qu'une allocation de 24 euros par mois correspond à un montant annuel de 288 euros, ce qui est loin d'être négligeable pour les ménages situés à ce niveau de revenu : cette somme est d'ailleurs comparable à celle de l'allocation de rentrée scolaire (263 euros) que personne ne songerait à supprimer pour des raisons de coûts de gestion pour les CAF. Votre commission réitère donc sa demande de versement annuel ou semestriel des allocations lorsque la mensualité est inférieure à 24 euros, ce qui permettrait d'éviter des frais de gestion inutiles à la CNAF tout en préservant les droits des allocataires.
b) Un décrochage des aides par rapport aux loyers
Pour 2006, les prévisions de dépenses d'allocations logement tablent sur un ralentissement de la hausse des loyers et une amélioration de la situation du marché de l'emploi permettant une diminution du montant moyen des allocations versées.
S'agissant de la revalorisation des allocations elles-mêmes, seule une extension en année pleine des mesures décidées en 2005, et notamment de la revalorisation de 1,8 % des loyers plafonds servant de base au calcul des aides au logement, est prévue.
Il convient de rappeler que la loi ne prévoit, de façon explicite, des modalités de revalorisation que pour l'APL. Ainsi, la revalorisation de l'ALS et de l'ALF relève du bon vouloir des pouvoirs publics. Dans les faits, les trois allocations logement sont revalorisées dans les mêmes proportions, suivant les règles prévues pour l'APL. Celles-ci sont fixées par l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation qui dispose que « le barème révisé chaque année à une date fixée par décret, tient compte de l'évolution constatée des prix de détail et du coût de la construction » .
En pratique, le montant des allocations logement subit deux influences contradictoires : la revalorisation des plafonds de ressources en fonction de l'inflation diminue le nombre de bénéficiaires par un phénomène d'éviction par le haut, alors que celle des loyers plafonds conduit à une augmentation des montants moyens versés.
L'indexation des loyers plafonds sur l'indice de la construction - dont la progression a été sensiblement plus faible que celle des loyers réels - explique que dans près de 70 % des cas le loyer réel soit supérieur, parfois de beaucoup, au loyer plafond. Compte tenu de l'envolée des loyers, cette proportion tend d'ailleurs à s'accroître et la part de loyer qui dépasse le plafond est, surtout en région parisienne, de plus en plus importante.
Le mode d'indexation des aides au logement conduit donc à une dégradation continue de leur pouvoir solvabilisateur, entraînant une augmentation importante du taux d'effort des ménages : pour un ménage habitant dans une agglomération de province de plus de 100.000 habitants, ces taux seraient passés, entre 2003 et 2004, de 26,9 % à 27,6 % pour une personne seule disposant d'un revenu égal à un SMIC et de 22,8 % à 23,2 % pour un ménage avec deux enfants et des revenus équivalant à deux SMIC.
Conscient de cette difficulté, le Gouvernement a mis en place une réforme de l'indice de référence des loyers, dont le but est d'éviter les variations erratiques que connaît aujourd'hui l'indice du coût de la construction, du fait de la variation des prix des matières premières. Le nouvel indice, opérationnel à compter du 1 er juillet 2006, devrait donc tenir compte à la fois de l'évolution des prix à la consommation, du coût de la construction et de l'évolution des prix d'entretien et d'amélioration du logement. Votre commission ne peut qu'approuver cette évolution et elle engage le Gouvernement à en tirer les conséquences en termes de règles de revalorisation des aides au logement.